ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 грудня 2022 року	Львів	Справа № 140/2886/21 пров. № А/857/10632/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд в складі :

головуючого судді :                                                  Кухтея Р.В.,
суддів :                                                                      Курильця А.Р.,Носа С.П., 

розглянувши в порядку письмового провадження у м. Львові апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України на ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 17 червня 2022 року про заміну сторони виконавчого провадження (постановлену головуючим-суддею Волдінером Ф.А. в порядку письмового провадження у м. Луцьку) у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Ліквідаційної комісії УМВС України у Житомирській області про визнання протиправною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,

                                                       в с т а н о в и в :

У березні 2021 року ОСОБА_1 звернувся в суд із зазначеним позовом, в якому просив визнати протиправною бездіяльність Ліквідаційної комісії УМВС України у Житомирській області щодо відмови йому здійснити повне нарахування вислуги років за час вимушеного прогулу, відмови направити відповідні матеріали до органів Пенсійного фонду України для нарахування та виплати пенсії за вислугою років, відмови здійснити нарахування на виплату заробітної плати у повному обсязі, включаючи премію, відмови здійснити нарахування на виплату компенсації за невикористані відпустки, відмови у нарахуванні та виплаті у повному обсязі одноразової грошової допомоги при звільненні та зобов`язання здійснити повне нарахування вислуги років (у календарному та пільговому обчисленні) за час його служби в органах внутрішніх справ, у тому числі вимушеного прогулу, включаючи період з 07.11.2015 по 01.06.2020, направити відповідні матеріали до органів Пенсійного фонду України для призначення та виплати йому пенсії за вислугою років; здійснити нарахування та виплату заробітної плати з врахуванням раніше встановленої премії в розмірі 74 відсотків грошового забезпечення; здійснити нарахування на виплату компенсації за невикористані у 2020 році відпустки; здійснити нарахування та виплату у повному обсязі одноразової грошової допомоги при звільненні в розмірі 50 відсотків місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби, врахувавши при цьому повну календарну вислугу років за час його служби в органах внутрішніх справ, у т.ч. вимушеного прогулу, включаючи період з 07.11.2015 по 01.06.2020, а також виходячи із розміру заробітної плати, що включає у себе премію в розмірі 74 відсотків грошового забезпечення.
Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 08.09.2021 позовні вимоги були задоволені повністю. 
Начальник Корольовського відділу ДВС у м. Житомирі Центрально-Західного міжрегіонального управління Міністерства юстиції (м. Хмельницький) звернувся до суду із заявою про заміну сторони виконавчого провадження у цій справі, яка мотивована тим, що згідно інформації з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань УМВС України в Житомирській області (код 08592164) 09.07.2021 припинило свою діяльність, а його правонаступником є МВС України.
Ухвалою Волинського окружного адміністративного суду від 17.06.2022 заяву про заміну сторони виконавчого провадження у виконавчому провадженні з примусового виконання виконавчого листа №22779/2021 від 29.11.2021, виданого у цій справі було задоволено. Замінено сторону виконавчого провадження, а саме боржника Ліквідаційну комісію на правонаступника МВС України.
Не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, МВС України подало апеляційну скаргу, в якій через неправильне застосування норм матеріального та порушення норм процесуального права просить її скасувати та відмовити заявнику у задоволенні його заяви про заміну сторони виконавчого провадження.
В обґрунтування доводів апеляційної скарги зазначає, що МВС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах забезпечення прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку. При цьому, передача функцій ліквідованих управлінь МВС перейшла саме до управлінь Національної поліції України, а не до МВС України.
Позивач не скористався правом подачі відзиву на апеляційну скаргу у встановлений судом строк.
Згідно п.3 ч.1 ст.311 КАС України, суд апеляційної інстанції може розглянути справу без повідомлення учасників справи (в порядку письмового провадження) за наявними у справі матеріалами, якщо справу може бути вирішено на підставі наявних у ній доказів, у разі подання апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції, які ухвалені в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у порядку письмового провадження).
Заслухавши суддю-доповідача, дослідивши наявні по справі матеріали та доводи апеляційної скарги в їх сукупності, колегія суддів приходить до висновку, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення, а ухвалу суду першої інстанції без змін, виходячи з наступного.
Здійснюючи заміну боржника у виконавчому листі, суд першої інстанції виходив з того, що заявником подано до суду витяг з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, згідно якого станом на 30.05.2022 УМВС України у Житомирській області припинено.
Колегія суддів погоджується з висновками суду першої інстанції, вважає їх вірними та такими, що ґрунтуються на правильному застосуванні норм матеріального права та з дотриманням норм процесуального права, а також при повному, всебічному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, виходячи з наступного.
Частиною першою статті 52 КАС України передбачено, що у разі вибуття або заміни сторони чи третьої особи у відносинах, щодо яких виник спір, суд допускає на будь-якій стадії судового процесу заміну відповідної сторони чи третьої особи її правонаступником. Усі дії, вчинені в адміністративному процесі до вступу правонаступника, обов`язкові для нього в такій самій мірі, у якій вони були б обов`язкові для особи, яку він замінив.
Частиною першою статті 379 КАС України визначено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавчого провадження за поданням державного виконавця або за заявою заінтересованої особи суд, який розглядав справу як суд першої інстанції, замінює сторону виконавчого провадження її правонаступником.
Відповідно до ч.4 ст.379 КАС України, положення цієї статті застосовуються також у випадку необхідності заміни боржника або стягувача у виконавчому листі до відкриття виконавчого провадження.
Згідно дефініції, наведеної у статті 1 Закону України «Про виконавче провадження» №1404-VIII від 02.06.2016 (далі – Закон №1404-VIII), виконавче провадження як завершальна стадія судового провадження і примусове виконання судових рішень та рішень інших органів (посадових осіб) - сукупність дій визначених у цьому Законі органів і осіб, що спрямовані на примусове виконання рішень і проводяться на підставах, у межах повноважень та у спосіб, що визначені Конституцією України, цим Законом, іншими законами та нормативно-правовими актами, прийнятими відповідно до цього Закону, а також рішеннями, які відповідно до цього Закону підлягають примусовому виконанню.
Відповідно до ч.2 ст.15 Закону №1404-VIII, стягувачем є фізична або юридична особа чи держава, на користь чи в інтересах яких видано виконавчий документ. Боржником є визначена виконавчим документом фізична або юридична особа, держава, на яких покладається обов`язок щодо виконання рішення.
Положеннями абзацу першого частини п`ятої статті 15 Закону №1404-VIII передбачено, що у разі вибуття однієї із сторін виконавець за заявою сторони, а також заінтересована особа мають право звернутися до суду із заявою про заміну сторони її правонаступником. Для правонаступника усі дії, вчинені до його вступу у виконавче провадження, є обов`язковими тією мірою, якою вони були б обов`язковими для сторони, яку правонаступник замінив.
Отже, аналіз наведених вище правових норм вказує на те, що підставою для заміни сторони виконавчого провадження є припинення юридичної особи та перехід її прав і обов`язків до іншої юридичної особи.
Особливістю адміністративного (публічного) правонаступництва є те, що подія переходу прав та обов`язків, що відбувається із суб`єктами владних повноважень, сама собою повинна бути публічною та врегульованою нормами адміністративного права.
При цьому, можна виділити дві форми адміністративного (публічного) правонаступництва : 1) фактичне (або компетенційне адміністративне правонаступництво), тобто таке, де вирішуються питання передачі фактичних повноважень від одного до іншого органу, посадової особи (або повноважень за компетенцією) та 2) процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво.
Фактичне (компетенційне) адміністративне (публічне) правонаступництво - це врегульовані нормами адміністративного права умови та порядок передання адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень (суб`єкта публічної адміністрації) до іншого, який набуває певні владні повноваження внаслідок ліквідації органу чи посади суб`єкта владних повноважень, припинення первісного суб`єкта, або внаслідок повного чи часткового припинення компетенції органу публічної адміністрації чи припинення повноважень посадової особи.
Процесуальне адміністративне (публічне) правонаступництво - це унормована можливість заміни адміністративним судом (на будь-якій стадії процесу судового розгляду справи в суді першої, апеляційної та касаційної інстанцій (крім випадків перегляду справи за винятковими чи нововиявленими обставинами)) сторони чи третьої особи іншим суб`єктом, коли права та обов`язки суб`єкта владних повноважень перейшли від сторони (в адміністративній справі) до іншого суб`єкта владних повноважень, а також можливість суб`єкта публічної адміністрації (правонаступника) вступити в судовий процес як сторона чи третя особа.
При визначенні процесуального адміністративного (публічного) правонаступництва суд повинен виходити з того, хто є правонаступником у спірних правовідносинах, і враховувати, що якщо під час розгляду адміністративної справи буде встановлено, що орган державної влади, орган місцевого самоврядування, рішення, дії чи бездіяльність яких оскаржуються, припинили свою діяльність, то суд повинен залучити до участі у справі їхніх правонаступників.
У разі ж відсутності правонаступників, суд повинен залучити до участі у справі орган, до компетенції якого належить ухвалення рішення про усунення порушень прав, свобод чи інтересів позивача. У разі зменшення обсягу компетенції суб`єкта владних повноважень, не пов`язаного з припиненням його діяльності, до участі у справі як другого відповідача суд залучає іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого передані або належать функції чи повноваження щодо вирішення питання про відновлення порушених прав, свобод чи інтересів позивача.
Отже, підставою для переходу адміністративної компетенції від одного суб`єкта владних повноважень до іншого (набуття адміністративної компетенції) є події, що відбулися із суб`єктом владних повноважень.
Згідно п.51 рішення Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 13.01.2011 у справі «Чуйкіна проти України» (Chuykina v. Ukraine) (заява №28924/04), ліквідація державної установи без правонаступництва не може звільнити державу від необхідності виконання рішення щодо ліквідованого органу. У цій справі Суд також зазначив, що «інший висновок дозволить державі використовувати такий підхід, щоб уникати сплати боргів своїх органів, особливо беручи до уваги те, що потреби, які змінюються, змушують державу часто змінювати свою організаційну структуру, включаючи формування нових органів та ліквідацію старих».
Вказані правові висновки щодо правонаступництва зазначені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 08.12.2021 по справі №9901/348/19.
Відповідно до п.5 Порядку здійснення заходів, пов`язаних з утворенням, реорганізацією або ліквідацією міністерств, інших центральних органів виконавчої влади, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №1074 від 20.10.2011 (далі - Порядок №1074), орган виконавчої влади припиняється шляхом реорганізації (злиття, приєднання, поділу, перетворення) або ліквідації.
Пунктом 6 Порядку №1074 передбачено, що у разі ліквідації органу виконавчої влади і передачі його завдань і функцій іншим органам виконавчої влади права та обов`язки такого органу переходять до органів виконавчої влади, визначених відповідним актом Кабінету Міністрів України.
Таким чином, законодавством передбачено правонаступництво територіальних органів міністерства-юридичних осіб публічного права. Виключення становить лише випадок, коли держава відмовляється від виконання функцій та завдань, які виконував орган виконавчої влади, що ліквідовується.
Згідно п.1 Положення про МВС України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України №878 від 28.10.2015, МВС України є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України. МВС України є головним органом у системі центральних органів виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сферах забезпечення охорони прав і свобод людини, інтересів суспільства і держави, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку, а також надання поліцейських послуг.
З матеріалів справи видно, що боржником у виконавчому листі, виданому Волинським окружним адміністративним судом 29.11.2021 за №22779/2021, є Ліквідаційна комісія УМВС України у Житомирській області.
Згідно відомостей, які зазначені у Єдиному державному реєстрі юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань щодо УМВС України в Житомирській області його засновником було МВС України, а основним видом діяльності - діяльність з охорони громадського порядку та безпеки. Рішення про створення та припинення вказаної юридичної особи публічного права приймались МВС України.
Згідно інформації, зазначеної у витягу з Єдиного державного реєстру юридичних осіб, фізичних осіб-підприємців та громадських формувань, судом встановлено, що Ліквідаційна комісія УМВС України в Житомирській області, як юридична особа, припинила свою діяльність 09.07.2021, про що в реєстрі був здійснений відповідний запис №1003051110020008324.
Отже, згідно постанови Кабінету Міністрів України №878 від 28.10.2015, завдання і функції, які виконувало УМВС України в Житомирській області, перейшли до МВС України.
Разом з тим, колегія суддів вважає безпідставними доводи скаржника, що органи Національної поліції України (в даному випадку ГУ НП у Житомирській області) з огляду на свій правовий статус і обсяг повноважень є фактичним правонаступником ліквідованого УМВС України в Житомирській області, оскільки Законом України «Про Національну поліцію» №580-VIII від 02.07.2015, Положенням про Національну поліцію, затвердженим постановою Кабінету міністрів України №877 від 28.10.2015 та Постановою №878 від 28.10.2015 не передбачено факту правонаступництва органами Національної поліції у Житомирській області прав та обов`язків УМВС України у Житомирській області.
Також колегія суддів зазначає, що відповідач не довів належними та допустимими доказами те, що основні завдання ГУ НП у Житомирській області, є відмінними від завдань, що виконувало УМВС України у Житомирській області.
Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Верховного Суду від 18.03.2021 по справі №804/8952/15.
Крім того, вирішуючи питання публічного правонаступництва, Верховний Суд у постанові від 11.02.2021 по справі №826/9815/18 виходив із специфіки публічно-правових відносин, зокрема, тієї обставини, що повноваження відповідних державних органів не є статичними і можуть передаватись від одного органу до іншого у випадку зміни законодавства. При цьому, такий перехід може не збігатися у часі з юридичним припиненням суб`єкта владних повноважень унаслідок реорганізації чи ліквідації.
У цій постанові Верховний Суд сформулював правовий висновок, відповідно до якого, якщо спір виник з приводу реалізації суб`єктом владних повноважень, що припиняється, його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту його вибуття з правовідносин, щодо яких виник спір, унаслідок, зокрема, передачі відповідним розпорядчим актом його адміністративної компетенції іншому (іншим) суб`єктам владних повноважень.
Якщо спір виник у відносинах, які не пов`язані з реалізацією суб`єктом владних повноважень його компетенції, підстави для правонаступництва виникають з моменту припинення сторони - суб`єкта владних повноважень (повне правонаступництво).
У випадку повного правонаступництва до правонаступника переходять права та обов`язки юридичної особи, які стосуються не лише майнових правовідносин, але і правовідносин з приводу проходження публічної служби.
Такий підхід ґрунтується на конституційних принципах безперервності процесу державного управління та відповідальності держави перед людиною за свою діяльність.
Виконавчий лист у цій справі видано на виконання рішення Волинського окружного адміністративного суду від 08.09.2021, яким зобов`язано Ліквідаційну комісію УМВС України в Житомирській області здійснити ОСОБА_1 повне нарахування вислуги років (у календарному та пільговому обчисленні) за час його служби в ОВС, у тому числі вимушеного прогулу, включаючи період з 07.11.2015 по 01.06.2020, направити відповідні матеріали до органів ПФУ для призначення та виплати позивачу пенсії за вислугою років, здійснити йому нарахування та виплату заробітної плати, з урахуванням раніше встановленої премії в розмірі 74% грошового забезпечення, здійснити нарахування на виплату компенсації за невикористані у 2020 році відпустки, здійснити нарахування та виплату у повному обсязі одноразової грошової допомоги при звільненні в розмірі 50% місячного грошового забезпечення за кожний повний календарний рік служби, врахувавши при цьому повну календарну вислугу років за час його служби в ОВС, у тому числі вимушеного прогулу, включаючи період з 07.11.2015 по 01.06.2020, а також виходячи з розміру заробітної плати, що включає у себе премію в розмірі 74% грошового забезпечення.
Відтак, спір у цій справі виник у відносинах публічної служби у зв`язку з проходженням та припиненням позивачем служби в ОВС.
Згідно ст.316 КАС України, суд апеляційної інстанції залишає скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Таким чином, колегія суддів приходить до висновку, що оскаржуване судове рішення ухвалене відповідно до норм матеріального та процесуального права, а висновки суду першої інстанції ґрунтується на всебічному, повному та об`єктивному з`ясуванні всіх обставин, що мають значення для справи, які не спростовані доводами апеляційної скарги, у зв`язку з чим відсутні підстави для її задоволення.
Одночасно слід зазначити, що в контексті положень п.3 ч.6 ст.12 КАС України дана справа відноситься до категорій справ незначної складності, а тому судове рішення, постановлене за результатами апеляційного перегляду в касаційному порядку оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 цього Кодексу.
Керуючись ст.ст.12, 308, 311, 315, 316, 321, 325, 328, 329 КАС України, суд,

                                                п о с т а н о в и в :

Апеляційну скаргу Міністерства внутрішніх справ України залишити без задоволення, а ухвалу Волинського окружного адміністративного суду від 17 червня 2022 року про заміну сторони виконавчого провадження по справі №140/2886/21 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та касаційному оскарженню не підлягає, крім випадків, передбачених п.2 ч.5 ст.328 КАС України, шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення. 

Головуючий суддя	 	Р. В. Кухтей 	
судді	 	А. Р. Курилець 	
 	 	С. П. Нос