ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

01 лютого 2023 року 
м. Київ
cправа №  924/996/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного господарського суду:
головуючий - Стратієнко Л.В.,
судді: Бакуліна С.В., Вронська Г.О.,
за участю секретаря судового засідання - Юдицького К.О.,

за участю представників:
позивача -  не з`явився, 
відповідача - 1 - не з`явився, 
-           2 - Левконовича Ю.Ю.,
прокурор - Кукло Д.С.,
третьої особи - не з`явився,

розглянувши у відкритому судовому засіданні касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури

на постанову Північно-західного апеляційного господарського суду
(головуючий - Савченко Г.І., судді - Коломис В.В., Тимошенко О.М.) 
від 31.10.2022,

у справі за позовом керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради
до 1) Хмельницького комунального підприємства "Електротранс", 
     2) Товариства з обмеженою відповідальністю "Інвест Енерго Трейдінг",
за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору на стороні позивача - Західного офісу Державної аудиторської служби України
про визнання недійсними додаткових угод, 

В С Т А Н О В И В:

у вересні 2021 року керівник Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради звернувся до Господарського суду Хмельницької області з позовом до ХКП "Електротранс", ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг", за участю третьої особи, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмету спору на стороні позивача: Західного офісу Державної аудиторської служби України про визнання недійсними додаткових угод № 1 від 06.04.2021, № 2 від 20.04.2021 та № 3 від 18.05.2021 до договору постачання дизельного палива № 100 від 02.03.2021, укладених між відповідачами.

Позовні вимоги обґрунтовані порушенням економічних інтересів держави внаслідок укладення незаконних правочинів, завдання шкоди у вигляді незаконних витрат бюджетних коштів. Прокурор зазначав, що укладення спірних додаткових угод до договору закупівлі товарів за державні кошти є порушенням бюджетного законодавства, порушує принципи добросовісної конкуренції, об`єктивної та неупередженої оцінки тендерних пропозицій та принципу запобігання корупційним діям і є зловживанням при проведенні публічних закупівель.

Рішенням Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 позов керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького задоволено та визнано недійсними додаткову угоду №1 від 06.04.2021, додаткову угоду №2 від 20.04.2021, додаткову угоду №3 від 18.04.2021 до договору № 100 від 02.03.2021.

Вказане рішення обґрунтовано тим, що відповідачами, всупереч інтересів держави, без будь-яких належних на те підстав, всупереч положенням частини 5 ст. 41 Закону України "Про публічні закупівлі", а також положень договору №100 від 02.03.2021 були укладені спірні додаткові угоди, згідно з якими суттєво зменшено обсяги постачання дизельного палива та безпідставно збільшено ціну за одиницю товару, що в свою чергу не відповідає вимогам тендерної документації.

Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 09.02.2022 рішення Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 залишено без змін.

Постановою Верховного Суду від 31.08.2022 постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 09.02.2022 скасовано, а справу направлено на новий розгляд до апеляційного суду.

Постановою Північно-західного апеляційного господарського суду від 31.10.2022 рішення Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 скасовано. Позов керівника Окружної прокуратури міста Хмельницького в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради залишено без розгляду на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України.

За висновками апеляційного суду відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в суді, оскільки позов подано в інтересах держави в особі Хмельницької міської ради, яка не є стороною спірних правовідносин, а в цій справі належним органом уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах є Державна аудиторська служба України та її територіальні органи.

У листопаді 2022 року заступник керівника Рівненської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, в якій просить скасувати вказану постанову Північно-західного апеляційного господарського суду, а рішення Господарського суду Хмельницької області від 30.11.2021 - залишити в силі.

Підставами для скасування судового рішення прокурор зазначає неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права судом апеляційної інстанції. Стверджує, що судом при прийнятті оскаржуваного судового рішення було порушено та неправильно застосовано статтю 23 Закону України «Про прокуратуру»,    статтю 53 Господарського процесуального кодексу України та не було враховано висновку щодо застосування цих норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19.05.2022 у справі №922/1394/21, від 14.12.2021 у справі №916/1978/21.

Заслухавши суддю-доповідача, пояснення учасників справи, перевіривши наявність зазначеної у касаційній скарзі підстави касаційного оскарження судових рішень (п. 1 ч. 2 ст. 287 ГПК України), дослідивши наведені у касаційній скарзі доводи, і перевіривши матеріали справи, Верховний Суд вважає, що касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення з таких підстав.

Як встановлено господарськими судами, ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" визначено переможцем процедури закупівлі товарів за кодом ДК 021-2015:09130000-9 «Нафта і дистилятори, за лотом 1 дизельне паливо (наливом)», що підтверджується рішенням тендерного комітету, оформленого протоколом № 36 від 18.02.2021.

02.03.2021 між ХКП "Електротранс" (покупець) та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" (продавець) укладений договір про закупівлю № 100, відповідно до умов якого продавець зобов`язується протягом 2021 року постачати покупцеві партіями товар, зазначений в специфікації (додаток № 1 до даного договору), а покупець прийняти і оплатити такий товар.

Пунктом 3.2 договору передбачено, що ціна за одиницю товару не може бути збільшена протягом 30 (тридцяти) календарних днів з моменту укладення договору незалежно від коливання цін на ринку такого товару.

Відповідно до пункту 3.3 договору ціна за одиницю товару на строк дії договору може бути змінена за взаємною згодою сторін таким порядком: 3.3.1 зміна ціни в бік зменшення (без зміни кількості та якості товару) проводиться за повідомленням продавця; 3.3.2 зміна ціни у зв`язку із зміною ставок податків і зборів узгоджується з моменту введений таких змін та проводиться пропорційно до змін таких ставок; 3.3.3 ціна на одиницю товару може бути змінена у випадку, якщо відбулось збільшення або зменшення ціни такого товару (коливання на ринку) більш ніж на 1% порівняно з цінами такого товару на ринку на момент проведення аукціону або після підписання додаткової угоди, пов`язаної із зміною ціни товару, при цьому збільшення ціни товару не може перевищувати 10% за умови, що зазначена зміна не призведе до збільшення суми, визначеної в договорі.

Пунктом 3.4 договору передбачено, що сума цього договору на момент його підписання становить 4 910 400,00 грн з ПДВ. 

Сума цього договору може бути змінена за взаємною згодою сторін у випадках, передбачених п. п. 1.3 та 3.3 цього договору. У разі зміни ціни на товар, продавець повинен у письмовій формі попередити покупця про це протягом 2-х календарних днів після такої зміни ціни з подальшим укладенням додаткової угоди (пункти 3.5, 3.6 договору). 

Договір набирає чинності з дати підписання і діє до 31.12.2021 включно, але в будь-якому випадку до повного виконання умов (п. 10.1 договору).

Сторонами підписано специфікацію (додаток №1) до договору №100 від 02.03.2021 про закупівлю товару за кодом ДК021:2015 - 09130000-9, а саме дизельного палива в кількості 240 000 л. за ціною 20,46 грн за 1 літр на загальну суму 4 910 400,00 грн з ПДВ.

Згідно з видатковими накладними №РН-0000303 від 04.03.2021 та №РН-0000360 від 16.03.2021 ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" поставлено ХКП "Електротранс" дизельне паливо в кількості 11 913 л. за ціною 17,05 грн/л. без ПДВ на суму 243 739,98 грн з ПДВ.

06.04.2021 між ХКП "Електротранс" (покупець) та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" (продавець) укладено додаткову угоду №1 до договору №100 від 02.03.2021, відповідно до пункту 1 якої, керуючись п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 №922-VIII (зі змінами) та висновком Торгово-промислової палати №052 від 19.02.2021, сторони дійшли згоди збільшити ціну за одиницю товару та встановити на рівні 22,00 грн/л. (з ПДВ) дизельного палива; пунктом 2 сторони підтвердили, що на момент укладення цієї угоди договір виконано в наступній частині специфікації, де внесено зміни щодо фактично використаного дизельного палива (наливом) в кількості 11 913 л. за ціною 20,46 грн/л. на загальну суму 243 739,98 грн; пунктом 3 додаткової угоди, сторони погодили поставку товару після укладення цієї додаткової угоди згідно наступної специфікації: найменування товару - дизельне паливо (наливом) в кількості 212 120,91 л. за ціною 22,00 грн/л. з ПДВ на суму 4 666 660,02 грн з ПДВ. Загальна сума договору станом на 06.04.2021 склала - 4 910 400,00 грн.

Згідно з видатковою накладною №РН-0000535 від 08.04.2021 ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" поставлено ХКП "Електротранс" дизельне паливо в кількості 7 055 л. за ціною 18,33 грн/л. без ПДВ на суму 155 210,00 грн з ПДВ.

20.04.2021 між ХКП "Електротранс" (покупець) та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" (продавець) укладено додаткову угоду №2 до договору №100 від 02.03.2021, відповідно до пункту 1 якої, керуючись п. 2 ч. 5 ст. 41 Закону України "Про публічні закупівлі" від 25.12.2015 №922-VIII (зі змінами) та висновком ДП "Держзовнішінформ" №112/265 від 20.04.2021 та у порівнянні з висновком ДП "Держзовнішінформ" №12/73 від 05.04.2021, сторони дійшли згоди збільшити ціну за одиницю товару та встановити на рівні 23,90 грн/л. (з ПДВ) дизельного палива; пунктом 2 сторони підтвердили, що на момент укладення цієї угоди договір виконано в наступній частині специфікації, де внесено зміни щодо фактично використаного дизельного палива (наливом) за період з 04.03.2021 до 19.04.2021 в кількості 11 913 л. за ціною 20,46 грн/л. на загальну суму 243 739,98 грн з ПДВ та в кількості - 7 055 л. за ціною 22,00 грн/л. на загальну суму 155 210,00 грн з ПДВ; пунктом 3 додаткової угоди, сторони погодили поставку товару після укладення цієї додаткової угоди згідно наступної специфікації: найменування товару - дизельне паливо (наливом) в кількості 188 763,6 л. за ціною 23,90 грн/л. з ПДВ на суму 4 511 450,02 грн з ПДВ. 

Загальна сума договору станом на 20.04.2021 склала - 4 910 400,00 грн.

Згідно з видатковою накладною №РН-0000666 від 23.04.2021 ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" поставлено ХКП "Електротранс" дизельне паливо в кількості 7 055 л. за ціною 19,92 грн/л. без ПДВ на суму 168 614,50 грн з ПДВ.

18.05.2021 між ХКП "Електротранс" (покупець) та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" (продавець) укладено додаткову угоду №3 до договору №100 від 02.03.2021, відповідно до умов якої сторони дійшли згоди збільшити ціну за одиницю товару та встановити на рівні: дизельне паливо - 25,00 грн/л. (з ПДВ); пунктом 2 сторони підтвердили, що на момент укладення цієї угоди договір виконано в наступній частині специфікації, де внесено зміни щодо фактично використаного дизельного палива (наливом) за період з 04.03.2021 до 17.05.2021 в кількості 11 913 л. за ціною 20,46 грн/л. на загальну суму 243 739,98 грн з ПДВ, в кількості - 7 055 л. за ціною 22,00 грн/л. на загальну суму 155 210,00 грн з ПДВ та в кількості - 7 055 л. за ціною 23,90 грн/л. на загальну суму 168 614,50 грн з ПДВ; пунктом 3 додаткової угоди, сторони погодили поставку товару після укладення цієї додаткової угоди згідно наступної специфікації: найменування товару - дизельне паливо (наливом) в кількості 173 713,412 л. за ціною 25,00 грн/л. з ПДВ на суму 4 342 835,52 грн з ПДВ. 

Загальна сума договору станом на 20.04.2021 склала 4 910 400,00 грн.

Згідно з видатковими накладними №РН-0000870 від 19.05.2021, №РН-0001033 від 07.06.2021 та №РН-0001151 від 22.06.2021 ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" поставлено ХКП "Електротранс" дизельне паливо в кількості 19 270 л. за ціною 20,83 грн/л. без ПДВ на суму 481 750,00 грн з ПДВ.

29.06.2021 між ХКП "Електротранс" (покупець) та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" (продавець) укладено додаткову угоду №4 до договору №100 від 02.03.2021 про таке:
1. враховуючи висновок Управління Західного Офісу Держаудитслужби в Хмельницькій області, складеного за результатами проведеного моніторингу процедури закупівлі за предметом: ДК021:2015-09130000-9 Нафта і дистиляти (ДК 021:2015-09134200-9 лот 1 дизельне паливо (наливом)) та опублікованого 17.06.2021, сторони дійшли згоди повернутись до істотних умов договору №100 від 02.03.2021;
2. додаткові угоди №1 від 06.04.2021, №2 від 20.04.2021 та №3 від 18.05.2021 втрачають чинність з моменту підписання цієї угоди;
3. в період з 02.03.2021 до 05.04.2021 було поставлено товарів відповідно до специфікації, яка є невід`ємною частиною цієї додаткової угоди та договору: дизельне паливо (наливом) в кількості 11 913 л. за ціною 20,46 грн/л. на загальну суму 243 739,98 грн з ПДВ.
За період з 06.04.2021 до 19.04.2021 було поставлено товарів відповідно до специфікації, яка є невід`ємною частиною цієї додаткової угоди та договору: дизельне паливо в кількості - 7 055 л. за ціною 22,00 грн/л. на загальну суму 155210,00 грн з ПДВ.
За період з 20.04.2021 до 17.05.2021 було поставлено товарів відповідно до специфікації, яка є невід`ємною частиною цієї додаткової угоди та договору: дизельне паливо в кількості - 7 055 л. за ціною 23,90 грн/л. на загальну суму 168 614,50 грн з ПДВ. 
За період з 18.05.2021 до 29.06.2021 було поставлено товарів відповідно до специфікації, яка є невід`ємною частиною цієї додаткової угоди та договору: дизельне паливо (наливом) в кількості 19 270 л. за ціною 25,00 грн з ПДВ на суму 481 750,00 грн з ПДВ. 
За період з 30.06.2021 до 31.12.2021 залишок до поставки товарів відповідно до специфікації, яка є невід`ємною частиною цієї додаткової угоди та договору: дизельне паливо (наливом) в кількості 188 713,8573 л. за ціною 20,46 грн з ПДВ на суму 3 861 085,52 грн з ПДВ. 

01.07.2021 листом № 58-07/2021 ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" звернулося до ХКП "Електротранс" з пропозицією розірвати договір про закупівлю № 100 від 02.03.2021 за згодою сторін.

01.07.2021 між ХКП "Електротранс" та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" укладено додаткову угоду № 5 до договору № 100 від 02.03.2021 відповідно до пункту 1 якої сторони дійшли згоди про розірвання договору № 100 від 02.03.2021.

Листом №01-07-458 від 30.06.2021 ХКП "Електротранс" звернулось до керівника Окружної прокуратури міста Хмельницька з проханням звернутись з позовною заявою в інтересах держави в особі ХКП "Електротранс" до ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" про визнання недійсними додаткових угод №1 від 06.04.2021, №2 від 20.04.2021 та №3 від 18.05.2021 укладених між ХКП "Електротранс" та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг".

30.06.2021 листом №55-2400вих-21 прокурор звертався до Хмельницької міської ради з проханням повідомити чи будуть останнім вживатися заходи з припинення дії правочинів: додаткових угод №1 від 06.04.2021, №2 від 20.04.2021 та №3 від 18.05.2021 у зв`язку з виявленими порушеннями законодавства у сфері закупівель під час їх укладення.

Листом №ЛВ-31-6081-21 від 09.07.2021 Хмельницька міська рада повідомила прокуратуру, що 01.07.2021 між ХКП "Електротранс" та ТОВ "Інвест Енерго Трейдінг" укладено додаткову угоду №5 про розірвання договору №100 від 02.03.2021 (припинення зобов`язань за договором) на постачання дизельного палива.

09.07.2021 листом №55-2633вих-21 керівник Окружної прокуратури міста Хмельницька звернувся до ХКП "Електротранс" з проханням повідомити чи буде комунальне підприємство в межах власних повноважень самостійно вживати заходи щодо визнання недійсними додаткових угод №№1-3 до договору.

14.07.2021 прокурор звернувся до ХКП "Електротранс" з повідомленням №55-2712вих-21 про встановлення підстав та намір здійснювати представництво інтересів держави в суді.

ХКП "Електротранс" 16.07.2021 листом №01-07-525 просило Окружну прокуратуру міста Хмельницька питання щодо стягнення переплачених коштів за додатковими угодами вирішити шляхом прокурорського реагування з огляду на встановлені прокуратурою порушення вимог законодавства.

Питання щодо представництва прокурором інтересів громадянина або держави в господарському суді, а також особливості здійснення ним окремих форм представництва таких інтересів врегульовані положеннями Конституції України, Закону України "Про прокуратуру" та Господарського процесуального кодексу України.

Відповідно до пункту 3 частини 1 статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.

Згідно з частинами 3, 4 статті 53 ГПК України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами. 

Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 174 цього Кодексу.

За змістом частини 1 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.

Частиною 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру" передбачено, що прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті, крім випадку, визначеного абзацом четвертим цієї частини.

Згідно з абзацом 3 частини 3 статті 23 Закону України "Про прокуратуру", зокрема, не допускається здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній.

Відповідно до статті 170 Цивільного кодексу України держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через органи державної влади у межах їхньої компетенції, встановленої законом. 

Отже держава у цивільних (господарських) правовідносинах діє через органи державної влади, а не через державні чи комунальні підприємства/заклади.

У пунктах 8.10, 8.11 постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі №  911/2169/20, сформульовано такі правові висновки:

«Заборона на здійснення прокурором представництва в суді інтересів держави в особі державних компаній, передбачена абзацом третім частини 3 статті 23 Закону (Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру"), має застосовуватись з урахуванням положень абзацу 1 частини 3 цієї статті, який передбачає, що суб`єкт, в особі якого прокурор може звертатись із позовом в інтересах держави, має бути суб`єктом владних повноважень, незалежно від наявності статусу юридичної особи. 

Велика Палата Верховного Суду звертає увагу на положення частини 2 статті 19 Конституції України, відповідно до якої органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. У контексті цього засадничого положення відсутність у Законі інших окремо визначених заборон на здійснення представництва прокурором, окрім спеціальної заборони на представництво державних компаній, не слід розуміти як таку, що розширює встановлені в абзаці 1 частини 3 статті 23 Закону (Закон України від 14.10.2014 № 1697-VII "Про прокуратуру") межі для здійснення представництва прокурором законних інтересів держави».

У пункті 76 постанови Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі № 912/2385/18, зазначено, що відповідно до частини 3 статті 23 Закону "Про прокуратуру" прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1)   якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган; 2) у разі відсутності такого органу. При цьому поняття "компетентний орган" у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження.

На відміну від прокурора та органів, через які діє держава, юридичні особи, які не є такими органами, діють як самостійні суб`єкти права - учасники правовідносин. Конституцією України та законом не передбачена можливість прокурора здійснювати процесуальні та інші дії, спрямовані на захист інтересів юридичних осіб. Зокрема, до повноважень прокурора не належить здійснення представництва в суді державних підприємств. При цьому інтереси юридичної особи можуть не збігатися з інтересами її учасників. Тому інтереси державного підприємства можуть не збігатися з інтересами держави, яка має статус засновника (вищого органу) такого підприємства (постанова Великої Палати Верховного Суду від 23 листопада 2021   року у справі №   359/3373/16-ц (пункт 83)). 

Оскільки комунальне підприємство не є суб`єктом владних повноважень, а прокурором визначено порушення прав саме комунального підприємства як суб`єкта господарювання, а не безпосередньо територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування - звернення прокурора до суду в цій справі в інтересах держави є безпідставним (пункт 91 постанови Верховного Суду від 25.11.2021 у справі №   917/269/21).

Подібні висновки щодо недопустимості представництва прокурором інтересів держави в особі державного чи комунального підприємства/закладу, яке не є суб`єктом владних повноважень, але є самостійним суб`єктом права, та безпідставності звернення прокурора до суду в інтересах держави в особі таких підприємств викладені у постановах Верховного Суду від 14.12.2021 у справі №    917/562/21, від 07.12.2021 у справі № 903/865/20. 

Звертаючись з позовом у цій справі, прокурор посилався на порушення законодавства про публічні закупівлі. При обґрунтуванні представницьких функцій, прокурор зазначав, що Хмельницькою міською радою як органом уповноваженим державою здійснювати функції у спірних правовідносинах, заходи щодо визнання недійсними додаткових угод №1-3 до договору про закупівлю №100 від 02.03.2021 не вживалися та вживатися не будуть. При цьому, посилався на лист Хмельницької міської ради від 09.07.2021 №4196-02-23-21 як доказ нездійснення захисту інтересів держави суб`єктом владних повноважень.

За змістом постанови Великої Палати Верховного Суду від 06.07.2021 у справі № 911/2169/20 владні повноваження мають розглядатися у розрізі саме спірних відносин, тобто орган, в інтересах якого подано позов повинен мати владні повноваження у тих суспільних відносинах, на відновлення яких спрямовано позов.

При цьому, в контексті спірних правовідносин, судова колегія враховує правову позицію, викладену у постановах Верховного Суду від 07.12.2021 у справі № 903/865/20, від 14.12.2021 у справі № 917/565/21 та від 21.12.2021 у справі № 917/764/21, відповідно до якої наявність корпоративних відносин між органом місцевого самоврядування та комунальним підприємством виключає наявність владних повноважень між ними або між органом місцевого самоврядування як засновником комунального підприємства та третіми особами, які здійснюють господарське правопорушення, на яке повинно реагувати комунальне підприємство як суб`єкт господарських відносин.

У справі, що розглядається, Хмельницька міська рада не є стороною договору про закупівлю №100 від 02.03.2021. Позовна заява містить вимоги про визнання недійсними додаткових угод № 1 від 06.04.2021, № 2 від 20.04.2021 та № 3 від 18.05.2021 до договору постачання дизельного палива № 100 від 02.03.2021, укладених між відповідачами, прокурором не заявлено вимог про стягнення грошових коштів до державного бюджету, що свідчить про те, що прокурором визначено порушення прав комунального підприємства, а не територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування.

За таких обставин, позовні вимоги прокурора фактично спрямовані на захист порушених прав саме комунального підприємства як суб`єкта господарювання, а не безпосередньо територіальної громади в особі органу місцевого самоврядування.

Відповідно до частини 2 статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.

Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно з принципом   jura novit curia   («суд знає закони»)    під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах (висновок Великої Палати Верховного Суду, викладений в пункті 69 постанови від 26.06.2019 у справі № 587/430/16-ц). 

Звертаючись з позовом у цій справі, прокурор посилався на порушення законодавства про публічні закупівлі. 

Відповідно до частин 1, 4 статті 7 Закону України "Про публічні закупівлі" уповноважений орган здійснює регулювання та реалізує державну політику у сфері закупівель у межах повноважень, визначених цим Законом. Рахункова палата, Антимонопольний комітет України, центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, здійснюють контроль у сфері публічних закупівель у межах своїх повноважень, визначених Конституцією та законами України.

Відповідно до частини 1 статті 8 цього Закону України "Про публічні закупівлі" моніторинг процедури закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його міжрегіональні територіальні органи. Моніторинг процедури закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та його дії. 

Положеннями частини 1 статті 44 Закону України "Про публічні закупівлі" визначено, що за порушення вимог, установлених цим Законом та нормативно-правовими актами, прийнятими на виконання цього Закону, уповноважені особи, службові (посадові) особи замовників, службові (посадові) особи та члени органу оскарження, службові (посадові) особи Уповноваженого органу, службові (посадові) особи центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, службові (посадові) особи органів, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів (обслуговуючого банку), несуть відповідальність згідно із законами України.

Відповідно до пунктів 8 та 10 частини 1 статті 10 Закону України "Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні" органу державного фінансового контролю надається право, зокрема порушувати перед відповідними державними органами питання про визнання недійсними договорів, укладених із порушенням законодавства, у судовому порядку стягувати у дохід держави кошти, отримані підконтрольними установами за незаконними договорами, без установлених законом підстав та з порушенням законодавства; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів.

Положенням про Державну аудиторську службу України, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 № 43, визначено, що Державна аудиторська служба України (Держаудитслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра фінансів та який реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю.

Згідно з підпунктами 3, 4, 9 пункту 4 цього Положення Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення державного фінансового аудиту, перевірки закупівель, інспектування (ревізії), моніторингу закупівель; здійснює контроль, зокрема, за дотриманням законодавства про закупівлі; вживає в установленому порядку заходів до усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства та притягнення до відповідальності винних осіб, а саме: вимагає від керівників та інших осіб підприємств, установ та організацій, що контролюються, усунення виявлених порушень законодавства; здійснює контроль за виконанням таких вимог; звертається до суду в інтересах держави у разі незабезпечення виконання вимог щодо усунення виявлених під час здійснення державного фінансового контролю порушень законодавства з питань збереження і використання активів; застосовує заходи впливу за порушення бюджетного законодавства, накладає адміністративні стягнення на осіб, винних у порушенні законодавства; передає в установленому порядку правоохоронним органам матеріали за результатами державного фінансового контролю у разі встановлення порушень законодавства, за які передбачено кримінальну відповідальність або які містять ознаки корупційних діянь.

Отже, орган державного фінансового контролю здійснює державний фінансовий контроль за використанням коштів державного та місцевих бюджетів, і в разі виявлення порушень законодавства має право пред`явити обов`язкові до виконання вимоги щодо усунення таких правопорушень.

З урахуванням наведеного, Держаудитслужба є належним органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції щодо реалізації державної політики у сфері закупівель. 

При цьому Держаудитслужба може бути позивачем у справі. Питання належності/неналежності цього органу залежить від обставин кожної конкретної справи, які мають з`ясовуватися у суді з наведенням відповідного обґрунтування у судовому рішенні (аналогічний висновок міститься у постанові Верховного Суду від 09.09.2021 у справі № 925/1276/19).

У цій справі належним органом уповноваженим державою на здійснення відповідних функцій у спірних правовідносинах є Державна аудиторська служба України та її територіальні органи, проте керівник Окружної прокуратури міста Хмельницького при зверненні до Господарського суду Хмельницької області з позовом в інтересах держави в межах цієї справи не визначив Держаудитслужбу позивачем.

З метою забезпечення єдності судової практики у питанні застосування положень ГПК України у справах за позовами прокурорів Велика Палата Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18 дійшла висновку, що, якщо суд встановить відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави вже після відкриття провадження у справі, то позовну заяву прокурора необхідно вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати. І в таких справах виникають підстави для застосування положень пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України (залишення позову без розгляду).

У зв`язку з наведеним суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про необхідність залишення без розгляду позову прокурора в інтересах держави в особі в особі Хмельницької міської ради на підставі пункту 2 частини 1 статті 226 ГПК України, а тому підстав для скасування оскаржуваного судового рішення не вбачається.

Верховний Суд відхиляє посилання прокурора на постанови Верховного Суду від 19.05.2022 у справі №922/1394/21, від 14.12.2021 у справі №916/1978/21, оскільки у наведених справах органи Держаудитслужби були визначені прокурором позивачами.

Згідно з пунктом 1 частини 1 статті 308 ГПК України суд касаційної інстанції за результатами розгляду касаційної скарги має право залишити судові рішення судів першої та апеляційної інстанції без змін, а скаргу - без задоволення.

Відповідно до статті 309 ГПК України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 300 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права. Не може бути скасоване правильне по суті і законне рішення з одних лише формальних міркувань.

Верховний Суд, переглянувши оскаржуване судове рішення в межах наведених у касаційній скарзі доводів, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, вважає, що апеляційний суд ухвалив законне та обґрунтоване судове рішення, з урахуванням висновків Верховного Суду щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, а тому підстав для його скасування немає.

З огляду на те, що касаційна скарга задоволенню не підлягає, згідно з ст. 129  ГПК України, витрати зі сплати судового збору покладаються на скаржника.  

Керуючись ст. ст. 300, 301, 308, 309, 314, 315, 317 ГПК України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В :

касаційну скаргу заступника керівника Рівненської обласної прокуратури залишити без задоволення, а постанову Північно-західного апеляційного господарського суду від 31.10.2022 у справі № 924/996/21 - без змін.

Постанова набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                      Л. Стратієнко

Судді                                                                                                  С. Бакуліна

    Г. Вронська