ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2023 року 
м. Київ
справа № 140/1167/22
провадження № К/990/26742/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Шевцової Н. В.
розглянув у попередньому судовому засіданні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті, Державної служби України з безпеки на транспорті про визнання протиправною та скасування постанови, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою Державної служби України з безпеки на транспорті на рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року, ухваленого у складі у складі головуючого судді Ковальчука В. Д., та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Довгої О. І., суддів: Глушко І. В., Запотічного І. І.
І. Суть спору
1. У січні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Державної служби України з безпеки на транспорті, Державної служби України з безпеки на транспорті (далі - Укртрансбезпека) про визнання протиправною та скасування постанови від 17 січня 2022 року № 327396 про застосування адміністративно-господарського штрафу.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначає, що посадовими особами Укртрансбезпеки за результатами перевірки дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт  під час перевезень пасажирів  і вантажів автомобільним транспортом на 382 км автодороги М-07 відносно позивача, який здійснював перевезення 8 пасажирів по маршруту "Київ - Камінь-Каширський" легковим автомобілем на замовлення, встановлено відсутність ліцензії.
Таким чином на підставі відповідного акту перевірки в.о. начальника Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Укртрансбезпеки винесено постанову від 17 січня 2022 року про застосування адміністративно-господарського штрафу № 327396.
Позивач вказує на безпідставність накладеного штрафу, оскільки порушення законодавства про автомобільний транспорт ним не здійснювалося.
Зазначає, що в акті перевірки в якості правопорушника вказано позивача, а не перевізника.
Наголошує, що транспортний засіб, який зазначений у спірній постанові не належить позивачу.
Вважаючи постанову Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Укртрансбезпеки від 17 січня 2022 року № 327396 протиправною, ОСОБА_1 звернувся до суду з вимогою про її скасування. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3. Відповідно до щотижневого графіка проведення рейдових перевірок у період з 22 листопада 2021 року по 28 листопада 2021 року та на підставі направлення від 19 листопада 2021 року № 013411 посадовими особами Поліського міжрегіонального управління Укртрансбезпеки проводилась рейдова перевірка, під час проведення якої 23 листопада 2021 року о 17:10 год на 382 км автодороги М-07 був перевірений транспортний засіб марки Volkswagen LT 35, реєстраційний номер НОМЕР_1 , який належить на праві власності ОСОБА_2 , що підтверджується свідоцтвом про реєстрацією транспортного засобу серії НОМЕР_2 . За кермом вказаного транспортного засобу перебував водій ОСОБА_1 , який надав посвідчення водія НОМЕР_3 .
4. За результатами перевірки додержання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом складено акт від 23 листопада 2021 року № 312577, в якому зафіксовано, що під час надання послуг з перевезення 8 пасажирів по маршруту «Київ - Камінь-Каширський» легковим автомобілем на замовлення відсутні документи, визначені статтею 39 Закону України «Про автомобільний транспорт», а саме ліцензія. Від підписання акту перевірки водій ОСОБА_1 відмовився, письмових пояснень не надав.
5. Власника вказаного транспортного засобу ОСОБА_2 було запрошено на розгляд справи 20 грудня 2021 року, яка надала письмові пояснення, де вказала, що ніякого відношення до перевезення пасажирів на замовлення немає, ліцензію не отримувала, ОСОБА_1 здійснити перевезення 8 пасажирів по маршруту «Київ - Камінь-Каширський» не доручала. Автомобіль передала ОСОБА_1 у тимчасове користування для перевезення особистих речей у будинок. Вважає, що не порушувала вимог статті 60 Закону України «Про автомобільний транспорт».
6. Своєю чергою ОСОБА_1 у письмових поясненнях від 06 січня 2022 року зазначив, що ліцензії на перевезення пасажирів немає, перевезення пасажирів за плату не здійснює. Також зазначив, що з акту перевірки не вбачається, що державні інспектори, які склали акт перевірки встановили внесення пасажирами, а також розмір плати за перевезення транспортним засобом, а тому ідентифікувати цих осіб, саме як пасажирів, зі складеного акту неможливо. Таким чином вважає, що відсутні докази порушення ним вимог статті 60 Закону України «Про автомобільний транспорт». Додатково у письмових поясненнях ОСОБА_1 просив викликати на розгляд справи пасажирів і запропонувати їм в якості свідків надати пояснення по даній справі.
7. За результатами розгляду справи про порушення законодавства про автомобільний транспорт 17 січня 2022 року в. о. начальника Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Укртрансбезпеки Біруком В. Я. винесено постанову № 327396, якою на підставі абзацу третього частини першої статті 60 Закону України «Про автомобільний транспорт» до ОСОБА_1 застосовано адміністративно-господарський штраф у сумі 17000,00 гривень.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
8. Рішенням Волинського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2022 року, позовні вимоги задоволено в повному обсязі.
8.1. Визнано протиправною та скасовано постанову Відділу державного нагляду (контролю) у Волинській області Укртрансбезпеки від 17 січня 2022 року № 327396 про застосування адміністративно-господарського штрафу.
9. Ухвалюючи таке рішення, суд першої інстанції виходив з відсутності належних, достатніх та беззаперечних доказів у підтвердження того, що під час проведення рейдової перевірки 23 листопада 2021 року позивач на зазначеному транспортному засобі надавав послуги з перевезення пасажирів легковим автомобілем на замовлення та що він є автомобільним перевізником у розумінні Закону України «Про автомобільний транспорт».
10. Зазначена позиція підтримана Восьмим апеляційним адміністративним судом, який за результатом апеляційного перегляду залишив рішення суду першої інстанції без змін.
IV. Касаційне оскарження 
11. Представник Укртрансбезпеки подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їх рішення та прийняти нове, яким відмовити в позові. 
Так, автор скарги посилається на відсутність висновку Верховного Суду щодо процедури реалізації Укртрансбезпекою своїх повноважень щодо притягнення суб`єктів господарської діяльності до відповідальності згідно з абзацом 3 частини першої статті 60 Закону України «Про автомобільний транспорт» у разі ненадання всіх документів, що можуть підтвердити статус такого суб`єкта, визначені статтею 39 вказаного Закону (зокрема ліцензії), у тому числі в контексті того, що саме є належними та допустимими доказами правопорушення, допущеного перевізником пасажирів, у спірних правовідносинах.
Стверджує, що судами зроблено хибні висновки про відсутність підстав для застосування до позивача адміністративно-господарського штрафу, оскільки контролюючим органом встановлено порушення вимог законодавства про автомобільний транспорт щодо належного і безпечного перевезення пасажирів.
12. Верховний Суд ухвалою від 19 жовтня 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою Укртрансбезпеки на вказані судові рішення з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
13. Приписами частини першої статті 341 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. 
14. Частиною другою статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
15. Засади організації та діяльності автомобільного транспорту визначає Закон України "Про автомобільний транспорт" від 05 квітня 2001 року № 2344-III, в редакції чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Закон № 2344-III).
16. Відповідно до частини дванадцятої статті 6 Закону № 2344-III державному контролю підлягають усі транспортні засоби українських та іноземних перевізників, що здійснюють автомобільні перевезення пасажирів і вантажів на території України.
17. В силу частини сьомої статті 6 Закону № 2344-III центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, здійснює, серед інших: державний нагляд і контроль за дотриманням автомобільними перевізниками вимог законодавства, норм на автомобільному транспорті; контроль за дотриманням умов перевезень, визначених дозволом на перевезення на міжобласних автобусних маршрутах.
18. Приписами частини чотирнадцятої статті 6 Закону № 2344-III визначено, що державний контроль автомобільних перевізників на території України здійснюється шляхом проведення планових, позапланових і рейдових перевірок (перевірок на дорозі).
19. Згідно з частинами сімнадцятої - двадцятої статті 6 Закону № 2344-III рейдові перевірки (перевірки на дорозі) дотримання вимог законодавства про автомобільний транспорт під час виконання перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом здійснюються шляхом зупинки транспортного засобу або без такої зупинки посадовими особами центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, та його територіальних органів, які мають право зупиняти транспортний засіб у форменому одязі за допомогою сигнального диска (жезла) відповідно до порядку, затвердженого Кабінетом Міністрів України.
У разі проведення позапланових і рейдових перевірок (перевірок на дорозі) автомобільний перевізник, що буде перевірятися, про час проведення перевірки не інформується.
Під час проведення рейдової перевірки (перевірки на дорозі) посадові особи центрального органу виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики з питань безпеки на наземному транспорті, мають право: використовувати спеціалізовані автомобілі; використовувати спеціальне обладнання, призначене для перевірки дотримання водіями норм режиму праці та відпочинку; супроводжувати транспортний засіб, що має ознаки порушення нормативів вагових або габаритних параметрів, до найближчого місця зважування (на відстань не більше 50 кілометрів) для здійснення габаритно-вагового контролю, а також забороняти подальший рух такого транспортного засобу у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України; здійснювати габаритно-ваговий контроль транспортних засобів; використовувати стаціонарні або пересувні пункти габаритно-вагового контролю; використовувати засоби фото- і відеофіксації процесу перевірки, у тому числі в автоматичному режимі; у разі виявлення порушень законодавства щодо габаритно-вагового контролю під час проведення рейдової перевірки (перевірки на дорозі) копіювати, сканувати документи, які пред`являють водії транспортних засобів під час проведення такої перевірки, та використовувати їх як доказ під час розгляду справ про порушення законодавства; здійснювати опитування водія чи пасажирів про обставини вчинення адміністративного правопорушення, свідками якого вони були або могли бути.
Автомобільні перевізники, їх уповноважені особи (водії), автомобільні самозайняті перевізники, суб`єкти господарювання, які надають автостанційні послуги, мають право фіксувати процес проведення планової, позапланової або рейдової перевірки (перевірки на дорозі) засобами фото- і відеотехніки, не перешкоджаючи проведенню таких перевірок.
20. Процедура здійснення державного контролю за додержанням суб`єктами господарювання, які провадять діяльність у сфері автомобільного транспорту (далі - суб`єкти господарювання), вимог законодавства про автомобільний транспорт, норм та стандартів щодо організації перевезень пасажирів і вантажів автомобільним транспортом, норм міжнародних договорів про міжнародне автомобільне сполучення, виконанням умов перевезень, визначених дозволом на перевезення на міжобласних автобусних маршрутах, вимог Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення, дотриманням габаритно-вагових параметрів, наявністю дозвільних документів на виконання перевезень та відповідністю виду перевезень, відповідних ліцензій, внесенням перевізниками-нерезидентами платежів за проїзд автомобільними дорогами визначена Порядком здійснення державного контролю на автомобільному транспорті, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 08 листопада 2006 року № 1567 в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин (далі - Порядок № 1567).
21. За приписами пункту 14 Порядку № 1567 рейдова перевірка транспортних засобів проводиться в будь-який час на окремо визначених ділянках дороги, маршрутах руху, автовокзалах, автостанціях, автобусних зупинках, місцях посадки та висадки пасажирів, стоянках таксі і транспортних засобів, місцях навантаження та розвантаження вантажних автомобілів, місцях здійснення габаритно-вагового контролю, під час виїзду з підприємств та місць стоянки, на інших об`єктах, що використовуються суб`єктами господарювання для забезпечення діяльності автомобільного транспорту.
22. Відповідно до пункту 15 Порядку № 1567 під час проведення рейдової перевірки перевіряється виключно: наявність визначених статтями 39 і 48 Закону документів, на підставі яких здійснюються перевезення автомобільним транспортом; додержання вимог статей 53, 56, 57 і 59 Закону; додержання водієм вимог Європейської угоди щодо роботи екіпажів транспортних засобів, які виконують міжнародні автомобільні перевезення (ЄУТР) (далі - Європейська угода); відповідність зовнішнього і внутрішнього спорядження (екіпірування) транспортного засобу встановленим вимогам; оснащення таксі справним таксометром; відповідність кількості пасажирів, що перевозяться, відомостям, зазначеним у реєстраційних документах, або нормам, передбаченим технічною характеристикою транспортного засобу; додержання водієм автобуса затвердженого розкладу та маршруту руху; наявність у всіх пасажирів квитків на проїзд та квитанцій на перевезення багажу, а у разі пільгового проїзду - відповідного посвідчення; додержання водієм режиму праці та відпочинку, а також вимоги щодо наявності в автобусі двох водіїв у разі перевезення пасажирів на відстань 500 і більше кілометрів або перевезення організованих груп дітей за маршрутом, який виходить за межі населеного пункту та має протяжність понад 250 кілометрів; виконання водієм інших вимог Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту та Правил перевезень вантажів автомобільним транспортом в Україні, інших нормативно-правових актів.
23. Документи, на підставі яких виконуються пасажирські перевезення визначені у статті 39 Закону № 2344-III, серед яких обов`язковою, як для автомобільного перевізника, так і для автомобільного самозайнятого перевізника, є ліцензія.
24. В силу частини першої статті 60 Закону № 2344-ІІІ за порушення законодавства про автомобільний транспорт до автомобільних перевізників застосовуються адміністративно-господарські штрафи, зокрема, за перевезення пасажирів та вантажів за відсутності на момент проведення перевірки документів, визначених статтями 39 і 48 цього Закону, передбачено штраф у розмірі однієї тисячі неоподатковуваних мінімумів доходів громадян.
26. Відповідно до пунктів 104, 105 Правил надання послуг пасажирського автомобільного транспорту, затверджених постановою Кабінету Міністрів України від 18 лютого 1997 року № 176, для надання послуг з перевезення легковими автомобілями на замовлення (далі - перевезення на замовлення) автомобільний перевізник зобов`язаний використовувати транспорті засоби, які належать йому на праві власності чи користування, що підтверджується відповідними реєстраційними документами, мати відповідну ліцензію і ліцензійну картку на кожен автомобіль. Організація перевезення на замовлення здійснюється за договором, який укладається між автомобільним перевізником, автомобільним самозайнятим перевізником та суб`єктом господарювання, у письмовій формі і повинен містити інформацію про основні характеристики обслуговування, відповідальність сторін, форму та строк проведення розрахунку, марку і клас транспортного засобу, його облаштування, наявність додаткового технічного обладнання.
27. Статтею 49 Закону № 2344-III передбачено, що водій транспортного засобу зобов`язаний мати при собі та передавати для перевірки уповноваженим на те посадовим особам документи, передбачені законодавством, для здійснення зазначених   перевезень.
VI. Позиція Верховного Суду
28. З аналізу наведених норм слідує, що за відсутності документів, передбачених статтею 39 Закону № 2344-III зокрема, в даному випадку ліцензії, на підставі яких виконуються пасажирські перевезення транспортним засобом, що здійснюються на комерційній основі, застосовуються адміністративно-господарські штрафи.
29. Непред`явлення, зазначених у статті 39 Закону № 2344-III документів під час проведення перевірки свідчить про порушення законодавства про автомобільний транспорт, що має наслідком для застосування санкцій, визначених статтею 60 Закону № 2344-ІІІ.
30. При цьому Законом № 2344-ІІІ передбачена відповідальність у вигляді адміністративно-господарського штрафу саме до автомобільних перевізників.
31. У цій справі спірним питанням є можливість застосування адміністративно-господарського штрафу до позивача як до перевізника.
32. Варто зазначити, що в розумінні вимог статті 1 Закону № 2344-III автомобільний перевізник - фізична або юридична особа, яка здійснює на комерційній основі чи за власний кошт перевезення пасажирів чи (та) вантажів транспортними засобами.
33. Водночас законодавець розмежовує автомобільних перевізників, які повинні мати серед обов`язкових документів ліцензію, оскільки у статті 39 Закону № 2344-III виокремлюється таке поняття як перевезення пасажирів автобусами і легковими автомобілями для власних потреб та у таких осіб відсутнє зобов`язання мати серед переліку документів ліцензію.
34. У спірних правовідносинах, які склались у цій справі підставою для накладення на ОСОБА_1 штрафу відповідно до оскаржуваної постанови від 17 січня 2022 року № 327396 слугувало перевезення 8 пасажирів транспортним засобом марки Volkswagen LT 35, реєстраційний номер НОМЕР_1 , який належить на праві власності ОСОБА_2 , що підтверджується свідоцтвом про реєстрацією транспортного засобу серії НОМЕР_2 , без ліцензії, відповідальність за яке передбачена абзацом 3 частини першої статті 60 Закону № 2344-III.
35. До такого висновку контролюючий орган дійшов з урахуванням акту рейдової перевірки від 23 листопада 2021 року № 312577. 
36. Водночас у зазначеному акті перевірки вказано: загальні відомості про транспортний засіб (марка, номерний знак); серія і номер свідоцтва про реєстрацію; дані про водія. 
При цьому в акті перевірки відсутня інформація про пасажирів як замовників послуг. Також матеріали перевірки не містять пояснень пасажирів. 
37. Верховний Суд звертає увагу, що відеозапис з нагрудної камери інспектора, який доданий суб`єктом владних повноважень як доказ до відзиву, не є інформативним, оскільки не підтверджує ані кількість пасажирів, що зазначена в акті та спірній постанові, тобто 8 осіб, ані ідентифікацію осіб пасажирів. Крім того відеозапис не містить загального виду транспортного засобу, з якого можна було б ідентифікувати маршрут, що зазначений в акті та спірний постанові, тобто маршрут "Київ - Камінь-Каширський", що в сукупності ідентифікувало б транспортний засіб, який ймовірно здійснював перевезення пасажирів на комерційний основі, що, насамперед, також інспектором не з`ясовано, оскільки відсутні пояснення пасажирів з приводу здійснення ними оплати за перевезення.   
38. Варто зауважити, що доказування не може ґрунтуватися на припущеннях.
39. Один із принципів адміністративного судочинства, що закріплений у пункті 4 частини третьої статті 2 КАС України, є офіційне з`ясування всіх обставин справи, який полягає в тому, що суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, в тому числі стосовно виявлення та витребування доказів з власної ініціативи, що передбачено частиною четвертою статті 9 КАС України. 
Така активна роль адміністративного суду і сприяє захисту порушених прав та свобод незахищених осіб з боку суб`єкта владних повноважень. На відміну від інших в адміністративному судочинстві тягар доказування покладається на суб`єкта владних повноважень, а не на позивача. При цьому суб`єкт владних повноважень може посилатися лише на докази, які були покладені в основу оскаржуваної постанови, за винятком випадків, коли він доведе, що вони не були отримані ним до його прийняття з незалежних від нього причин.
40. Також Верховний Суд звертає увагу на лист Служби безпеки України від 23 листопада 2021 року № 54/2/2544 (а.с. 26 та а.с 61) щодо надання послуг пасажирських перевезень громадянином ОСОБА_3 , який відповідачем неодноразово надавався до матеріалів справи.
Однак вказаний лист окрім ідентичного прізвища не містить будь-яких інших орієнтировок щодо водія, транспортного засобу та його власника, а отже не стосується обставин, які склались у спірних правовідносинах. 
41. Таким чином Верховний Суд погоджується з висновками судів першої та апеляційної інстанцій, що саме по собі перевезення ОСОБА_1 пасажирів не може бути підставою для притягнення його до відповідальності, передбаченої абзацом 3 частини першої статті 60 Закону № 2344-ІІІ, оскільки контролюючий орган не надав належних, достатніх та беззаперечних доказів на підтвердження того, що під час проведення рейдової перевірки 23 листопада 2021 року позивач на зазначеному транспортному засобі надавав послуги з перевезення пасажирів на замовлення та що він є автомобільним перевізником у розумінні Закону № 2344-ІІІ.
42. Доводи касаційної скарги не спростовують висновки судів попередніх інстанцій і зводяться до переоцінки встановлених судами обставин справи.
43. З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для скасування чи зміни оскаржуваних судових рішень відсутні.
44. Зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
VII. Судові витрати
45. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 342, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд

п о с т а н о в и в :

1.          Касаційну скаргу Державної служби України з безпеки на транспорті залишити без задоволення.
2.          Рішення Волинського окружного адміністративного суду від 26 квітня 2022 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 25 серпня 2022 року у справі № 140/1167/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    Н. А. Данилевич
                                                                                                                        Н. В. Шевцова