ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
24 січня 2023 року 
м. Київ
справа №440/2513/20
адміністративне провадження №К/9901/47567/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні у касаційному порядку справу за позовом Решетилівської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Новосанжарське лісове господарство» до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області, треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,   ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , про скасування наказів, за касаційною скаргою Полтавської обласної прокуратури на рішення Полтавського окружного адміністративного суду у складі судді Кукоби О.О. від 25.05.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Русанової В.Б., Любчич Л.В., П`янової Я.В. від 02.11.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У травні 2020 року Решетилівська окружна прокуратура Полтавської області в інтересах держави в особі Державного підприємства «Новосанжарське лісове господарство» (далі також прокуратура, ДП «Новосанжарський лісгосп», Підприємство відповідно, позивач) звернулася з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області (далі також ГУ Держгеокадастру, Управління, відповідач), треті особи: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 , ОСОБА_3 ,   ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , у якому просила скасувати накази Головного управління Держгеокадастру в Полтавській області, а саме:
-          №11114-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_1 »;
-          №11109-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_2 »;
-          №11110-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_3 »;
-          №11113-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_4 »;
-          №1111543Г від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_5 »;
-          №11112-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_6 »;
-          №11116-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_7 »;
-          №11101-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_8 »;
-          №11108-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_9 »;
-          №11111-СГ від 20.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_10 »;
-          №11656-СГ від 25.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_11 »;
-          №11654-СГ від 25.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_12 »;
-          №11653-СГ від 25.11.2019 «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою ОСОБА_13 » (далі також спірні, оскаржувані накази).
2.          У позовній заяві наводились аргументи про те, що спірні накази прийняті відповідачем з перевищенням повноважень та всупереч положень частини другої статті 56, пункту «ґ» частини четвертої статті 84 Земельного кодексу України, оскільки ними надано третім особам дозвіл на розробку землевпорядної документації щодо відведення у власність земель лісового, а не сільськогосподарського призначення, що надані у постійне користування ДП «Новосанжарський лісгосп». Враховуючи, що ДП «Новосанжарський лісгосп» не вживались заходи щодо захисту порушених прав, тому у прокурора були наявні підстави для звернення до суду з цим позовом.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
3.          Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 25.05.2021, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2021, у задоволенні позову відмовлено.
4.          Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновком якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що надання дозволу на розробку проекту землеустрою не є тотожним передачі земельної ділянки у власність або користування, є стадією процесу отримання права власності та не гарантує особі набуття такого права, оскільки сам по собі дозвіл не є правовстановлюючим документом. 
5.          Також суди зазначали, що оскаржувані накази як акти індивідуальної вичерпують свою дію фактом реалізації особою інтересів, якої він стосується, відповідного дозволу, та, враховуючи оформлення права власності на деякі земельні ділянки, обраний прокурором спосіб захисту суди визнали не ефективним
Короткий зміст вимог касаційної скарги
6.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Полтавська обласна прокуратура подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення, яким провадження у справі за позовними вимогами до громадян ОСОБА_5 , ОСОБА_13 , ОСОБА_12 , ОСОБА_14 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 , ОСОБА_10 , ОСОБА_2 , ОСОБА_9 та ОСОБА_1 - закрити, а решту позовних вимог - задовольнити у повному обсязі.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
7.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що Держгеокадастром 20.11.2019 та 25.11.2019 видано накази, якими ОСОБА_10 , ОСОБА_9 , ОСОБА_8 , ОСОБА_7 , ОСОБА_6 , ОСОБА_2 , ОСОБА_1 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_13 , ОСОБА_12 , ОСОБА_11 , надані дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення у власність земельних ділянок у межах норм безоплатної приватизації.
8.          Наказами Головного управління Держгеокадастру у Полтавській області від 20.01.2021 №№ 254-УБД, 256-УБД, 258-УБД, 260-УБД, 262-УБД, 264-УБД, 265-УБД, 268-УБД затверджені проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність та надано відповідні земельні ділянки у власність ОСОБА_5 , ОСОБА_13 , ОСОБА_12 , ОСОБА_4 , ОСОБА_8 , ОСОБА_6 , ОСОБА_10 , ОСОБА_2 .
9.          Крім того, земельні ділянки з кадастровими номерами 5323482200:003:0047, 5323482200:003:0050, 5323482200:003:0051, 5323482200:003:0053, 5323482200:003:0055, 5323482200:003:0057, 5323482200:003:0059, 5323482200:003:0060, 5323482200:003:0062 передані у приватну власність, що підтверджується витягами з Державного земельного кадастру про земельні ділянки.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
10.          Підставою касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
11.          Вказану підставу мотивує тим, що судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосовано норми матеріального права без урахування висновків у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №808/2403/14, від 21.03.2018 у справі №536/233/16ц, від 25.05.2018 у справі №822/238/15, від 03.10.2018 у справі №2а-4539/11, від 30.01.2019 у справі №485/1472/17, від 19.06.2018 у справі №922/2383/16, від 22.08.2018 у справі №128/1435/16-а, від 03.03.2021 у справі №546/110/18.
12.          Відповідно до вказаних висновків рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло цивільне право, а спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
13.          Вважає, що висновок суду апеляційної інстанції про відсутність підстав для закриття провадження у справі на підставі частини пункту 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України не відповідає положенням закону.
14.          Відзиву на касаційну скаргу або пояснень третіх осіб щодо неї до Верховного Суду не надходило, що, однак, відповідно до положень частини четвертої статті 338 Кодексу адміністративного судочинства України не перешкоджає перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
15.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
16.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
17.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального і процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам висловленим у касаційній скарзі, Верховний Суд виходить з такого.
18.          Відповідно до частини першої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити в касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи, а також постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково у випадках, визначених цим Кодексом.
19.          Такі виключні випадки визначені у частині четвертій статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, згідно з якою підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, зокрема, у випадку - якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку.
20.          Колегія суддів підкреслює, що виникнення підстав для касаційного оскарження відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, на який у касаційній скарзі посилається відповідач, обумовлюється наявністю саме подібних правовідносин, які виникли у справі, у якій ухвалені судові рішення, щодо оскарження яких порушується питання, та у справах, розглянутих Верховним Судом, на які здійснюється посилання на підтвердження застосування норми права без урахування висновку цього Суду.
21.          Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.
22.          Відповідно до положень цих норм процесуального права касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:
-          суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;
-          спірні питання виникли у подібних правовідносинах.
23.          Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду у пункті 32 постанови від 27.03.2018 у справі №910/17999/16, пункті 38 постанови від 25.04.2018 у справі №925/3/7 та пункті 40 постанов від 25.04.2018 у справі №910/24257/16 виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи. 
24.          Висновки аналогічного змісту містяться й у постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі №910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі №923/682/16.
25.          Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц).
26.          Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України презюмує застосування норм права саме у подібних правовідносинах.
27.          Касаційне провадження у цій справі відкрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, у зв`язку з тим, що ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій судові рішення, на думку позивача, не враховують висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених у постановах Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №808/2403/14, від 21.03.2018 у справі №536/233/16ц, від 25.05.2018 у справі №822/238/15, від 03.10.2018 у справі №2а-4539/11, від 30.01.2019 у справі №485/1472/17, від 19.06.2018 у справі №922/2383/16, від 22.08.2018 у справі №128/1435/16-а, від 03.03.2021 у справі №546/110/18.
28.          Відповідно до обставин, встановлених у справі, що розглядається, відповідачем було видано оспорювані прокуратурою в особі Підприємства накази, яким надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою громадянам, залученим до участі у цій справі у якості третіх осіб (загалом 13 осіб).
29.          Саме ці накази й оскаржено до суду у справі, яка розглядаються, й ці адміністративні акти є предметом позову прокуратури в особі Підприємства.
30.          Підстави позову у справі, яка розглядається, пов`язані з тим, що земельні ділянки, стосовно яких оскаржуваними наказами відповідача надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, є землями державної власності й призначені для ведення лісового господарства, передані у постійне користування Підприємству, у зв`язку з чим, на думку прокуратури, відведення цих земельних ділянок у власність громадянам суперечить закону та порушує інтереси держави.
31.          Суди також установили, що у подальшому, під час розгляду цієї справи у суді першої інстанції, Управлінням видано накази про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність, розроблених на підставі спірних наказів, щодо восьми осіб, яким земельні ділянки передано у власність.
32.          При цьому, суди встановили, що на окремі земельні ділянки, стосовно яких на підставі оскаржуваних наказів було розроблено проєкти землеустрою, зареєстровано право власності за громадянами, які є третіми особами у цій справі.
33.          Водночас, предметом цього спору не охоплюються накази Управління про затвердження проєктів землеустрою щодо відведення земельних ділянок та передачу їх у власність громадянам.
34.          Відповідно до суб`єктного складу учасників цієї справи позивачем виступає прокуратура в особі відповідного державного підприємства, а відповідачем є центральний орган виконавчої влади, який реалізує державну політику у сфері національної інфраструктури геопросторових даних, земельних відносин, землеустрою, у сфері Державного земельного кадастру.
35.          Згідно з обставинами, відображеними у постанові Верховного Суду від 10.07.2018 у справі №808/2403/14, позивачем у вказаному провадженні виступає фізична особа, якій було надано дозвіл на розробку проекту землеустрою з відведенням земельної ділянки для подальшої передачі її в оренду, і яка оскаржує накази територіального органу Держземагентства щодо надання дозволу на розроблення документації із землеустрою та про затвердження документації із землеустрою та передачу цієї ж земельної ділянки в оренду іншій фізичній особі.
36.          За результатом розгляду вищевказаної справи у задоволенні позову було відмовлено, оскільки визначені частинами третьою та тринадцятої статті 123 Земельного кодексу України підстави для відмови у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою та її затвердження при розгляді заяв особи, якій спірна земельна ділянка була передана у користування (в оренду), були відсутні.
37.          Розглядаючи справу №808/2403/14 у касаційному порядку, Верховний Суд звертав увагу на те, що рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним можуть розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
38.          Верховний Суд підкреслював, що відповідно до доводів позовної заяви, змісту позовних вимог та встановлених у цій справі обставин звернення до адміністративного суду було обумовлено необхідністю захисту позивачем свого права на земельну ділянку, яке на його думку, порушене у зв`язку з її передачею в оренду іншій особі для ведення фермерського господарства.
39.          Колегія суддів у справі №808/2403/14 також констатувала, що оспорюваний позивачем наказ про надання іншій особі дозволу на розробку проекту землеустрою вичерпав свою дію у зв`язку з його виконанням: безпосередньою розробкою такого проекту за замовленням цієї особи і подання його на затвердження, а наказ про затвердження проекту документації із землеустрою та передачу в оренду земельної ділянки вичерпав свою дію у зв`язку з його виконанням та виникненням у особи на підставі укладеного з відповідачем договору оренди права користування земельною ділянкою.
40.          У зв`язку з цим, Верховний Суд у постанові від 10.07.2018 у справі №808/2403/14 дійшов висновку, що спір стосується приватноправових відносин, адже існує речове право іншої особи на земельну ділянку, що виникло в результаті та після реалізації оскаржуваних наказів, і вирішення питання правомірності набуття цією фізичною особою такого права, як і питання щодо порушення прав позивача внаслідок неправомірної, на його думку, передачі земельної ділянки, має здійснюватися в порядку цивільного судочинства.
41.          У справі №536/233/16, на яку як на приклад неоднакового правозастосування також наявне посилання у касаційній скарзі прокуратури, Верховний Суд у постанові від 21.03.2018 зазначав, що якщо особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
42.          Отже, колегія суддів констатувала, що розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
43.          Судовим розглядом справи №536/233/16 було встановлено, що позивачка звернулася до суду з позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки для ведення фермерського господарства, який не було реалізовано внаслідок відмови місцевої ради в погодженні проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки та скасування раніше прийнятого місцевою радою рішення про надання позивачці дозволу на розробку проекту землеустрою. Наявність існуючого речового права позивачки або інших осіб на цю земельну ділянку судами не встановлено.
44.          При цьому, предметом оскарження у вищевказаній справі охоплювались виключно рішення уповноваженого органу, якими відмовлено у затвердженні проекту землеустрою та відмінено раніше прийняте цим органом рішення про надання дозволу позивачці на розроблення такого проєкту землеустрою.
45.          За наведених обставин Верховний Суд у постанові від 21.03.2018 у справі №536/233/16 дійшов висновку, що спір у цій справі є публічно - правовим та підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства.
46.          Аналогічна правова позиція у подібних до вищевказаної справи правовідносинах (предметом спору у якій також виступали накази відповідного органу про надання дозволів на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у користування) щодо юрисдикційної приналежності такого спору була висловлена й у постанові Верховного Суду від 25.05.2018 у справі №822/238/15, на яку у касаційній скарзі також посилається прокуратура. Зокрема, Верховний Суд дійшов висновку, що у таких правовідносинах відповідач вчиняє повноваження з реалізації владних управлінських функцій, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
47.          За висновками Верховного Суду щодо застосування норм права, викладеного у постанові від 03.10.2018 у справі №2а-4539/11/0202, який, на думку скаржника, також не враховано судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду справи, яка розглядається, прийняте органом місцевого самоврядування (як суб`єктом владних повноважень) рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її в постійне користування є ненормативним актом цього органу, який вичерпав свою дію внаслідок його виконання. Скасування такого акта не породжує наслідків для користувача земельної ділянки, оскільки у такої особи виникло право постійного користування земельною ділянкою, і це право ґрунтується на правовстановлюючих документах. Тому обраний спосіб захисту порушеного права (оскарження рішення суб`єкта владних повноважень про розпорядження земельною ділянкою) не забезпечує його реального захисту.
48.          Отже, згідно з правовою позицією, викладеною у постанові Верховного Суду від 03.10.2018 у справі №2а-4539/11/0202, у разі прийняття органом місцевого самоврядування рішення про передачу земельних ділянок у власність чи користування (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації) подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про цивільне право.
49.          Необхідно зауважити, що у наведеній вище справі вимоги позову стосувались рішення суб`єкта владних повноважень, яким було затверджено технічну документацію по видачі державного акта на право постійного користування землею», а також скасування державного акту на право постійного користування землею.
50.          Висновок про належність розгляду в порядку цивільного судочинства справи за позовом прокурора щодо оскарження рішення органу Держгеокадастру, якими надано дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельних ділянок, визнання недійсними договорів оренди земельних ділянок та зобов`язання повернути їх у власність державі, міститься у постанові Верховного Суду від 30.01.2019 у справі №485/1472/17, на яку Полтавська обласна прокуратура посилається у своїй касаційній скарзі.
51.          У вищевказаній справі суд апеляційної інстанції, дійшовши висновку про необхідність розгляду такого спору в порядку цивільного судочинства, виходив з того, що у разі прийняття суб`єктом владних повноважень рішення про передачу земельних ділянок у власність чи оренду (тобто ненормативного акта, який вичерпує свою дію після його реалізації), подальше оспорювання правомірності набуття фізичною чи юридичною особою спірної земельної ділянки має вирішуватися у порядку цивільної (господарської) юрисдикції, оскільки виникає спір про право цивільне.
52.          Верховний Суд, розглядаючи справу №485/1472/17 у касаційному порядку, зазначав, що як вбачається з аналізу статей 13, 14, 140, 142, 143 Конституції України, статей 11, 16, 167, 169, 374 Цивільного кодексу України, статей 80, 84, 123, 124, 127, 128 Земельного кодексу України, органи виконавчої влади у правовідносинах щодо розпорядження земельними ділянками державної власності (надання земельних ділянок у користування, укладення, зміни, розірвання договорів оренди земельної ділянки) діють як органи, через які держава реалізує повноваження власника земельних ділянок.
53.          Реалізуючи відповідні повноваження, державні органи вступають із юридичними та фізичними особами у цивільні та господарські правовідносини.
54.          Верховний Суд підкреслював, що у справі №485/1472/17 спір стосувався як порядку набуття фізичною особою земельної ділянки для ведення фермерського господарства, так і правомірності розпорядження набутою земельною ділянкою, а саме - передачі її в оренду третій особі. При цьому, Верховний Суд констатував, що вимоги про витребування земельної ділянки також підлягають розгляду у порядку цивільного судочинства, оскільки набуття права користування земельною ділянкою у третьої особи виникло на підставі цивільно-правової угоди, стороною якої є фізична особа - позивач. Вказана вимога пов`язана спільним предметом - земельною ділянкою, який є предметом спору і з органом Держгеокадастру та правонаступником (спадкоємцем) позивачки, а результат розгляду спору про витребування земельної ділянки прямо залежить від розгляду попередніх вимог.
55.          У постанові Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №922/2383/16, на яку також міститься посилання у касаційній скарзі Полтавської обласної прокуратури, висловлено висновок про те, що спірні у цій справі правовідносини є приватноправовими, оскільки виходячи з встановлених судами попередніх інстанцій обставин справи, такі правовідносини виникли щодо земельних ділянок, сформованих як об`єкти цивільного права і наданих у користування, у межах їх оформлення та надання у користування як єдиного об`єкта. За висновками Верховного Суду у таких правовідносинах орган місцевого самоврядування здійснює функції власника земельних ділянок, який реалізовує свою волю на зміну якісних та кількісних ознак належних їй об`єктів та передачі права на них іншим суб`єктам, за наявності їх відповідного зустрічного волевиявлення.
56.          У постанові Верховного Суду від 22.08.2018 у справі №128/1435/16-а, висновки якої, на думку позивача, не враховано апеляційним судом у справі, яка розглядається, зазначено, що особа, якій належало право постійного користування спірною земельною ділянкою, наділена правом на звернення до суду з метою захисту свого порушеного права. Відновленням становища, яке існувало до порушення, є також визнання недійсним рішення органу місцевого самоврядування. Суди встановили, що на підставі оскаржуваних у справі №128/1435/16-а рішень органу місцевого самоврядування було не тільки припинено права позивачів постійного користування спірною земельною ділянкою, а й надано фізичним особам дозволи на розробку проектів землеустрою щодо відведення цих земельних ділянок у власність. Отже вимоги про визнання оспорюваного рішення недійсним зачіпає приватні інтереси фізичних осіб, яким надані зазначені дозволи, а тому такі вимоги, як окремий спосіб захисту порушених прав, можуть бути предметом розгляду в цивільному суді.
57.          Беручи до уваги вищенаведене, Верховний Суд визнав помилковими висновки судів першої та апеляційної інстанцій про те, що спір у цій справі є публічно-правовим та належить до юрисдикції адміністративних судів, оскільки з огляду на характер спору, суб`єктний склад правовідносин, предмет і підстави заявлених вимог, цей спір має вирішуватись за правилами Цивільного процесуального кодексу України.
58.          Розглядаючи у касаційному порядку за правилами цивільного судочинства справу №546/110/18, предмет спору у якій стосувався оскарження рішень суб`єкта владних повноважень щодо передачі у приватну власність земельної ділянки, надання дозволу на виготовлення технічної документації, а також оформленого на неї державного акту на право приватної власності, Верховний Суд у постанові від 03.03.2021 вказував на те, що спірна земельна ділянка належить до земель лісового фонду, у встановленому порядку повноважним органом не вилучалась, зміна її цільового призначення у передбаченому законом порядку не здійснювалась, а відповідач не мав повноважень щодо розпорядження земельною ділянкою державної власності, тому наявні підстави для визнання незаконними та скасування оспорюваних розпоряджень.
59.          У вищевказаній справі Верховний Суд визнав помилковими висновки судів попередніх інстанцій про те, що скасування розпоряджень, які входять до предмета спору, є неефективним способом захисту порушених прав, оскільки такі є первинними підставами вибуття земельної ділянки із володіння власника. Отже, за висновками Верховного Суду, державні акти на право власності на земельні ділянки є документами, що посвідчують право власності й видаються на підставі відповідних рішень органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень. У спорах, пов`язаних із правом власності на земельні ділянки, недійсними можуть визнаватися як зазначені рішення, на підставі яких видано відповідні державні акти, так і самі акти на право власності на земельні ділянки. Визнання недійсними державних актів на право власності вважається законним, належним та окремим способом поновлення порушених прав у судовому порядку.
60.          Узагальнюючи висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у вищезгаданих постановах, на які як на приклад неоднакового правозастосування посилається прокуратура у своїй касаційній скарзі, колегія суддів констатує, що в порядку цивільного або господарського судочинства (в залежності від характеру спірних правовідносин та суб`єктного складу учасників справи) може бути перевірена законність рішень органів державної влади або органів місцевого самоврядування, які мають ознаки ненормативних актів та вичерпують свою дію після їх реалізації, за наявності одночасно таких умов:
-          за результатами реалізації цих рішень у фізичної чи юридичної особи виникає, припиняється, або змінюється цивільне право;
-          вказані рішення охоплюються предметом спору, а цивільні права виникають (припиняються або змінюються) безпосередньо на підставі таких рішень;
-          спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер.
61.          У справі ж, яка розглядається, прокуратурою оскаржуються накази територіального органу Держгеокадастру, якими надано дозвіл на розроблення проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у власність громадянам.
62.          Однак, реалізація таких наказів шляхом розроблення проєкту землеустрою та подання його на затвердження до уповноваженого органу не призводить до набуття, зміни або припинення цивільних прав на земельні ділянки, стосовно яких видано ці накази, не змінює обсяг наявних на них прав інших осіб, не спричиняє будь - якої зміни у їх правовому статусі.
63.          На відміну від рішень, які охоплювались предметом спору у справах, розглянутих Верховним Судом, на які посилається скаржник у касаційній скарзі як на приклад неоднакового правозастосування, безпосередня реалізація рішень у формі наказів, які оскаржується позивачем у справі, що розглядається, не призвела до виникнення (зміна або припинення) у будь - кого з учасників спірних правовідносин прав на земельні ділянки.
64.          До того ж, відповідно до висновків щодо застосування норм права, викладених у постанові від 30.05.2018 у справі № 826/5737/16 Великою Палатою Верховного Суду, надання дозволу уповноваженим органом на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про передачу її у власність або в користування, а направлене на ідентифікацію земельної ділянки, яка в подальшому може стати предметом передачі.
65.          Зі змісту оскаржуваних у цій справі судових рішень, досліджених у судах попередніх інстанцій матеріалів цієї справи та матеріалів касаційного провадження не вбачається того, що прокуратурою в межах цього спору заявлялись вимоги про оскарження рішень відповідача, реалізація яких призвела до виникнення у третіх осіб прав на спірні земельні ділянки, а в касаційному суді відповідно до приписів частини четвертої статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції. Зміна предмета та підстав позову у суді касаційної інстанції не допускається.
66.          З встановлених судами попередніх інстанцій обставин вбачається, що спірні у цій справі правовідносини виникли між відповідачем та третіми особами виключно щодо надання дозволу на розроблення проєктів землеустрою на підставі відповідних заяв громадян, розглядаючи які ГУ Держгеокадастру діяло як суб`єкт владних повноважень і здійснювало публічно - владні управлінські функції у сфері земельних відносин та землеустрою.
67.          Тобто спірні правовідносини не є приватноправовими, а мають публічно - правовий характер, оскільки спір про цивільні права у цьому випадку відсутній.
68.          Висновки ж судів попередніх інстанцій, викладені у оскаржуваних судових рішеннях в обґрунтуванні наявності підстав для відмови у задоволенні цього позову, який як вбачається з вищевикладеного підлягає розгляду саме адміністративними судами, головним чином ґрунтуються на тому, що деякі з оскаржуваних прокурором наказів відповідача як акти індивідуальної вичерпали свою дію фактом їх реалізації особами інтересів, яких вони стосуються, а тому обраний прокурором спосіб захисту є не ефективним.
69.          Проте, колегія суддів підкреслює, що такі обставини не звільняли суди попередніх інстанцій від встановленого процесуальним законом обов`язку повно і всебічно з`ясувати обставини цієї справи й перевірити їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами з наданням відповіді на усі вагомі і доречні аргументи учасників справи, їх правової оцінки.
70.          Вищевикладене дає підстави стверджувати про те, що під час розгляду цієї справи у судах попередніх інстанцій не було дотримано однієї з основних засада (одного з принципів) адміністративного судочинства, а саме - змагальності сторін, диспозитивності та офіційного з`ясування всіх обставин у справі, який закріплено у пункті 4 частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України.
71.          Колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд у постанові від 14.02.2022 у справі №200/9772/18-а зазначав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
72.          Такий правовий висновок наведено й у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №800/206/15.
73.          Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.
74.          У контексті вищевказаних мотивів колегія суддів звертала увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13.08.2020 у справі № 369/3756/16-а, відповідно до яких обов`язковою умовою оцінки судом рішення суб`єкта владних повноважень та/або органів місцевого самоврядування є доведеність позивачем порушення таким рішенням його прав та законних інтересів. При цьому таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.
75.          Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
76.          Згідно ж з усталеним правозастосуванням Верховного Суду, саме відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові.
77.          При цьому, за правовою позицією, викладеною у постановах Верховного Суду від 22.01.2019 у справі №912/1856/16 та від 14.05.2019 у справі №910/11511/18, суд зобов`язаний з`ясувати характер спірних правовідносин (предмет і підстави позову), наявність/відсутність порушеного права чи інтересу та можливість його поновлення/захисту в обраний спосіб.
78.          Отже, суди попередніх інстанцій мали б у встановленому процесуальним законом порядку з`ясувати обставини справи стосовно законності оскаржуваних прокурором адміністративних актів, встановити наявність або відсутність їх впливу на права позивача, перевірити, чи порушуються у цьому випадку інтереси держави, на захист яких подано цей позов, й лише після цього вирішувати питання про те, чи обрав позивач належний спосіб захисту цих прав та інтересів.
79.          Разом з тим, суди у справі, яка розглядається, всупереч вимог норм процесуального права та висновків Верховного Суду щодо їх застосування, жодним чином не перевірили питання правомірності/законності оскаржуваних прокурором наказів і не з`ясували їх впливу на права позивача, не встановили, чи порушуються такі внаслідок прийняття суб`єктом владних повноважень адміністративних актів, які охоплюються предметом спору, що виник між сторонами.
80.          Без з`ясування цих обставин справи і перевірки їх доказами висновки судів першої та апеляційної інстанції про наявність підстав для відмови у задоволенні цього позову прокурора - є передчасними і такими, що зроблені судами з порушенням норм процесуального права.
81.          Суд же касаційної інстанції, в силу наявних у нього повноважень, закріплених у статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України, не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
82.          Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів констатує, що оскаржувані судові рішення не відповідають встановленим у статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України критеріям законності та обґрунтованості, оскільки судами попередніх інстанцій не було повно та всебічно з`ясовано усі обставини справи, які мають значення для правильного вирішення спору, й не перевірено їх належними, допустимими, достатніми та достовірними доказами, дослідженими в судовому засіданні.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
83.          За правилами пункту 2 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду;
84.          Відповідно до пункту 1 частини другої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, на які посилається скаржник у касаційній скарзі, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази, за умови висновку про обґрунтованість заявлених у касаційній скарзі підстав касаційного оскарження, передбачених пунктами 1, 2, 3 частини другої статті 328 цього Кодексу.
85.          Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про те, що судами першої та апеляційної інстанцій були допущені порушення норм процесуального права, які унеможливили встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, у зв`язку з чим та на підставі частини другої статті 353 цього Кодексу, оскаржувані судові рішення належить скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
86.          Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові, дослідити відповідні докази, повно і всебічно встановити обставини, що стосуються обсягу та змісту спірних правовідносин й охоплюються предметом доказування, надати належну і повну юридичну оцінку обставинам справи та усім аргументам учасників справи, перевірити їх доказами, та постановити рішення відповідно до вимог 242 Кодексу адміністративного судочинства України.
87.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 353, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Полтавської обласної прокуратури задовольнити частково.
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 25.05.2021 та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 02.11.2021 скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                          В.М. Шарапа