ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

27 березня 2023 року 
м. Київ
справа № 420/13296/22
провадження № К/990/29434/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Смоковича М. І.,
суддів: Данилевич Н. А., Уханенка С. А.
розглянув у письмовому провадженні у касаційній інстанції адміністративну справу 
за позовом ОСОБА_1 до Подільського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Одеської області, Головного управління Національної поліції в Одеській області про визнання дій протиправними та зобов`язання розглянути скаргу, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2022 року, постановлену у складі головуючого судді Пекного А. С., та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, прийняту у складі колегії суддів: головуючого - Семенюк Г. В., суддів: Домосчі С. Д., Шляхтицького О. І.
І. Суть спору
1. У вересні 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до Подільського районного управління поліції Головного управління Національної поліції в Одеської області (далі - Подільського РУП ГУНП в Одеської області), ГУНП в Одеської області, в якому просив:
1.1. визнати протиправними дії Подільського РУП ГУНП в Одеської області щодо несвоєчасного розгляду звернення ОСОБА_1 від 08 серпня 2022 року;
1.2. визнати протиправними дії Подільського РУП ГУНП в Одеської області щодо неналежного розгляду скарги ОСОБА_1 від 08 серпня 2022 року;
1.3. зобов`язати Подільського РУП ГУНП в Одеської області розглянути скаргу ОСОБА_1 від 08 серпня 2022 року відповідно до вимог Закону України «Про звернення громадян».
2. В мотивування позову позивач зазначив, що він 08 серпня 2022 року скерував до Одеської обласної прокуратури та до Подільської окружної прокуратури скаргу, в якій просив ініціювати проведення службової перевірки за фактом порушення Подільською РУП ГУНП в Одеської області неналежного зберігання речових доказів, які вилучено за результатами проведеного обшуку у межах кримінального провадження № 12022166180000124 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 Кримінального кодексу України (далі - КК України), порушеного відносно позивача.
Позивач стверджує, що 19 серпня 2022 року Одеська обласна прокуратура переслала скаргу до Подільської окружної прокуратури з вказівкою перевірки доказів, викладених у зверненні, та проінформувати заявника та обласну прокуратуру у передбачений законодавством строк. 
Своєю чергою Подільська окружна прокуратура 22 серпня 2022 року надіслала позивачу інформаційний лист, в якому вказано про отримання з Прокуратури Одеської області вказану скаргу. 
Наголошує, що в подальшому Подільською окружною прокуратурою скаргу позивача передано Подільському РУП ГУНП в Одеської області. Однак відповідачем скарга у строк, передбачений Законом України "Про звернення громадян" не розглянута.
Вважаючи дії Подільського РУП ГУНП в Одеської області неправомірними, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом. 
ІІ. Встановлені судами фактичні обставини справи
3.    08 серпня 2022 року ОСОБА_1 направив скаргу до Подільської окружної прокуратури, яка в подальшому була скерована до Подільського РУП ГУНП в Одеській області, в якій зазначав про те, що приходив в кабінет старшого дізнавача Подільського РУП ГУНП в Одеській області Жарука О. М. та бачив неналежне зберігання речових доказів в робочому кабінеті. При цьому під час ознайомлення з матеріалами кримінального провадження встановив факт відсутності квитанції про отримання речових доказів. Таким чином у своїй скарзі позивач просив ініціювати проведення службової перевірки за фактом порушення Подільською РУП ГУНП в Одеської області неналежного зберігання речових доказів, які вилучено за результатами проведеного обшуку у межах кримінального провадження № 12022166180000124 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України, порушеного відносно позивача.
4. Судами встановлено, що вказана скарга позивача не містить посилань на Закон України "Про звернення громадян", натомість мотивована правом позивача оскаржувати рішення, дії та бездіяльність слідчого в порядку, визначеному Кримінальним процесуальним кодексом України.
ІІІ. Рішення судів першої та апеляційної інстанцій і мотиви їх ухвалення
5. Ухвалою Одеського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2022 року, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року, відмовлено у відкритті провадження у справі.
6. Такі свої рішення мотивовано тим, що спірні правовідносини, які виникли між позивачем і Подільською РУП ГУНП в Одеської області та її посадовими особами, не є адміністративним спором, а перевірка дій/бездіяльності, що оскаржує позивач повинні розглядатися в порядку кримінального судочинства та відносяться до компетенції судів загальної юрисдикції.
До такого висновку суди дійшли з урахуванням правової позиції Великої Палати Верховного Суду, викладеної у постанові від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15, а також з огляду на те, що заява ОСОБА_1 від 08 серпня 2022 року містить повідомлення про порушення вимог кримінально-процесуального законодавства в частині зберігання вилученого майна, а також містить вимоги про вжиття заходів реагування, а саме ініціювання проведення службової перевірки за вказаними фактами порушень. Отже, вказані правовідносини регулюються кримінальним та кримінально-процесуальним законодавством, а тому заява позивача відповідно до статті 12 Закону України "Про звернення громадян" не підлягає розгляду в порядку, встановленому цим Законом.
IV. Касаційне оскарження 
7. Позивач подав касаційну скаргу на вказані судові рішення з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати їх рішення, а справу направити до суду першої інстанції для вирішення питання про відкриття провадження.
Автор скарги наголошує, що підставою звернення до суду слугувала бездіяльність відповідача, яка полягла у ненаданні відповіді на звернення ОСОБА_1 від 08 серпня 2022 року, в якому йшлося про ініціювання проведення службового розслідування за фактом неналежного виконання службових обов`язків старшим дізнавачем Подільського РУП ГУНП в Одеської області Жаруком О. В.
Стверджує, що суди, відмовляючи у відкритті провадження, не врахували висновки, висловлені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 818/1526/18 та у постанові Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 240/8264/21.
8. Верховний Суд ухвалою від 16 листопада 2022 року відкрив касаційне провадження за скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року з підстав, передбачених частиною другою, пунктом 4 частини четвертої статті 328 КАС України.
V. Нормативне регулювання й оцінка Верховного Суду
9. Завданням адміністративного судочинства в силу частини першої статті 2 КАС України    є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
10. Позивачем за приписами пункту 8 частини першої статті 4 КАС України є особа, на захист прав, свобод та інтересів якої подано позов до адміністративного суду, а також суб`єкт владних повноважень, на виконання повноважень якого подано позов до адміністративного суду.
11. Суб`єктом владних повноважень на підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України є    орган державної влади (у тому числі без статусу юридичної особи), орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
12. Зміст спірних правовідносин, які склались у цій справі, зводиться до бездіяльності Подільського РУП ГУНП в Одеській області, яка полягла у несвоєчасному та неналежному розгляді скарги ОСОБА_1 від 08 серпня 2022 року.
13. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України обумовлено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на публічно-правові спори, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
14. Визначення публічно-правового спору міститься у пункті 2 частини першої статті 4 КАС України та означає спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
15. Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад, а участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
16. Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
17. Кодекс адміністративного судочинства України регламентує порядок розгляду не всіх публічно-правових спорів, а лише тих, які виникають у результаті здійснення суб`єктом владних повноважень саме владних управлінських функцій і розгляд яких безпосередньо не віднесено до підсудності інших судів. Ці положення не поширюють свою дію на правові ситуації, які вимагають інших форм захисту від стверджувальних порушень прав чи інтересів.
18. У справі, що розглядається, позивач звернувся до Одеської окружної прокуратури та Подільської окружної прокуратури зі скаргою, в якій просив ініціювати проведення службової перевірки за фактом порушення Подільською РУП ГУНП в Одеської області неналежного зберігання речових доказів, які вилучено за результатами проведеного обшуку у межах кримінального провадження № 12022166180000124.
При цьому в своїй скарзі до Подільської окружної прокуратури, яка в подальшому була скерована до Подільського РУП ГУНП в Одеській області, зазначив про те, що приходив в кабінет старшого дізнавача Подільського РУП ГУНП в Одеській області Жарука О. М. та бачив неналежне зберігання речових доказів в робочому кабінеті, оскільки під час ознайомлення з матеріалами кримінального провадження № 12022166180000124 встановив факт відсутності квитанції про отримання речових доказів.
19. Відмовляючи у відкритті провадження у справі, суди першої та апеляційної інстанції врахували правову позицію Великої Палати Верховного Суду, висловлену у постанові від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15.
20. У доводах касаційної скарги позивач стверджує що суди, ухвалюючи таке рішення, не врахували висновки, висловлені у постанові Великої Палати Верховного Суду від 30 січня 2019 року у справі № 818/1526/18 та у постанові Верховного Суду від 24 листопада 2021 року у справі № 240/8264/21.
21. Так, у справі № 240/8264/21 оскаржувалась бездіяльність Головного слідчого управління Національної поліції України щодо розгляду звернення, яке позивач подав як голова громадської організації. При цьому бездіяльність позивач убачав у тому, що відповідач проігнорував факти, викладені у зверненні позивача як фізичної особи та голови громадської організації, керуючись Законом України «Про звернення громадян», щодо невиконання ухвал слідчого судді та клопотань потерпілого слідчими СВ Коростишівського ВП ГУНП в Житомирській області при проведенні досудових розслідувань, зокрема у кримінальному провадженні № 12018060190000509 від 31 серпня 2018 року, про фальсифікування вручення потерпілому постанов слідчого та інших матеріалів досудового розслідування, а також про позбавлення заявника права особистої участі при розгляді його звернення. У зв`язку з наведеним у своїй заяві просив призначити службове розслідування.
22. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 30 січня 2019 року у справі № 818/1526/18 зазначила, що спір про визнання неправомірною бездіяльності керівника райвідділу національної поліції як суб`єкта владних повноважень при здійсненні ним управлінських функцій, а саме щодо ненадання відповіді на окремі питання заяви, що не стосуються вчинення кримінального правопорушення, та зобов`язання надати таку відповідь підлягає розгляду за правилами адміністративного судочинства.
23. Натомість зі змісту позову висновується, що в провадженні Подільського РУП ГУНП в Одеській області перебуває кримінальне провадження № 12022166180000124 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України, порушеного відносно позивача.
24. При цьому скарга ОСОБА_1 містить повідомлення про порушення вимог кримінально-процесуального законодавства в частині зберігання вилученого майна під час обшуку в його квартирі. Разом з цим у скарзі також містяться вимоги про вжиття заходів реагування, а саме ініціювання проведення службової перевірки за вказаними фактами порушень відносно старшого дізнавача Подільського РУП ГУНП в Одеській області Жарука О. М.
25. Тобто позивач у кримінальному провадженні № 12022166180000124 має статус підозрюваного. 
26. Слід зазначити, що під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
27. Юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства (пункт 2 частини другої статті 19 КАС).
28. Отже законодавцем передбачено публічно-правові спори, які належить розглядати не лише в адміністративному провадженні, а й у порядку кримінального судочинства.
29. З приводу подібних спірних правовідносин свою позицію у Рішенні від 23 травня 2001 року № 6-рп/2001 висловив Конституційний Суд України, який зазначив, що кримінальне судочинство - це врегульований нормами КПК України порядок діяльності органів дізнання, попереднього слідства, прокуратури і суду (судді) щодо порушення, розслідування, розгляду і вирішення кримінальних справ, а також діяльність інших учасників кримінального процесу - підозрюваних, обвинувачених, підсудних, потерпілих, цивільних позивачів і відповідачів, їх представників та інших осіб з метою захисту своїх конституційних прав, свобод та законних інтересів. Захист прав і свобод людини не може бути надійним без надання їй можливості при розслідуванні кримінальної справи оскаржити до суду окремі процесуальні акти, дії чи бездіяльність органів дізнання, попереднього слідства і прокуратури. Але таке оскарження може здійснюватись у порядку, встановленому Кримінальним процесуальним кодексом України (далі - КПК України), оскільки діяльність посадових осіб, як і діяльність суду, має свої особливості, не належить до сфери управлінської.
30. Аналогічний висновок міститься у Рішенні Конституційного Суду України від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, в якому зазначено, що з метою реалізації положень статті 55 Конституції України та недопущення обмеження конституційних прав і свобод людини і громадянина у разі оскарження до суду рішень, дій чи бездіяльності прокурора, слідчого, органу дізнання стосовно заяв і повідомлень про вчинені або підготовлювані злочини такі скарги суди повинні розглядати аналогічно до порядку оскарження до суду рішень і дій прокурора, слідчого, органу дізнання, встановленого КПК України.
31. Приписами частин першої - третьої статті 38 КПК передбачено, що органами досудового розслідування є органи, що здійснюють досудове слідство і дізнання.
Досудове слідство здійснюють: 1) слідчі підрозділи: а) органів Національної поліції; б) органів безпеки; в) органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства; г) органів Державного бюро розслідувань; 2) підрозділ детективів, підрозділ внутрішнього контролю Національного антикорупційного бюро України.
Дізнання здійснюють підрозділи дізнання або уповноважені особи інших підрозділів: а) органів Національної поліції; б) органів безпеки; в) органів, що здійснюють контроль за додержанням податкового законодавства; г) органів Державного бюро розслідувань; ґ) Національного антикорупційного бюро України.
32. З урахуванням викладеного, суд касаційної інстанції враховує, що відповідно до частини першої статті 303 КПК України визначено виключний перелік рішень, дій чи бездіяльності слідчого, дізнавача або прокурора, які можуть бути оскаржені на досудовому провадженні. Разом з тим, частиною другою цієї ж статті обумовлено, що скарги на інші рішення, дії чи бездіяльність слідчого, дізнавача або прокурора не розглядаються під час досудового розслідування і можуть бути предметом розгляду під час підготовчого провадження у суді згідно з правилами статей 314 - 316 цього Кодексу.
33. Завданням кримінального провадження відповідно до частини першої статті 2 КПК України є захист особи, суспільства та держави від кримінальних правопорушень, охорона прав, свобод та законних інтересів учасників кримінального провадження, а також забезпечення швидкого, повного та неупередженого розслідування і судового розгляду з тим, щоб кожний, хто вчинив кримінальне правопорушення, був притягнутий до відповідальності в міру своєї вини, жоден невинуватий не був обвинувачений або засуджений, жодна особа не була піддана необґрунтованому процесуальному примусу і щоб до кожного учасника кримінального провадження була застосована належна правова процедура.
34. Порядок кримінального провадження на території України визначається лише кримінальним процесуальним законодавством України (частина перша статті 1 КПК України).
35. Пунктом 5 частини першої статі 3 КПК України досудове розслідування визначено як стадію кримінального провадження, яка починається з моменту внесення відомостей про кримінальне правопорушення до Єдиного реєстру досудових розслідувань і закінчується закриттям кримінального провадження або направленням до суду обвинувального акта, клопотання про застосування примусових заходів медичного або виховного характеру, клопотання про звільнення особи від кримінальної відповідальності.
36. За правилами статті 218 КПК України досудове розслідування здійснюється слідчим того органу досудового розслідування, під юрисдикцією якого знаходиться місце вчинення кримінального правопорушення. Якщо слідчому із заяви, повідомлення або інших джерел стало відомо про обставини, які можуть свідчити про кримінальне правопорушення, розслідування якого не віднесене до його компетенції, він проводить розслідування доти, доки прокурор не визначить іншу підслідність. Спори про підслідність вирішує керівник органу прокуратури вищого рівня. Спір про підслідність у кримінальному провадженні, яке може належати до підслідності Національного антикорупційного бюро України, вирішує Генеральний прокурор або його заступник.
37. Тобто, орган дізнання, попереднього слідства, прокуратури під час вчинення діянь, пов`язаних із досудовим розслідуванням злочинів, не здійснюють публічно-владних управлінських функцій, а отже оскарження таких дій має відбуватися виключно за правилами, установленими КПК України.
38. Аналогічного висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 21  листопада 2018 року в справа № 826/2004/18, від 10 квітня 2019 року у справі № 808/390/18 та від 28 серпня 2019 року в справі № 1540/5031/18.
39. Відповідно до частин першої, другої статті 84 КПК доказами в кримінальному провадженні є фактичні дані, отримані у передбаченому цим Кодексом порядку, на підставі яких слідчий, прокурор, слідчий суддя і суд встановлюють наявність чи відсутність фактів та обставин, що мають значення для кримінального провадження та підлягають доказуванню. Процесуальними джерелами доказів є показання, речові докази, документи, висновки експертів.
40. У цьому зв`язку доречним буде згадати Рішення Конституційного Суду України № 12рп/2011 від 20 жовтня 2011 року (справа № 1?31/2011), у якому, серед іншого, зазначено, що визнаватися допустимими і використовуватися як докази в кримінальній справі можуть тільки фактичні дані, одержані відповідно до вимог кримінально-процесуального законодавства. Перевірка доказів на їх допустимість є найважливішою гарантією забезпечення прав і свобод людини і громадянина в кримінальному процесі та ухвалення законного і справедливого рішення у справі. 
Аналіз положення частини третьої статті 62 Конституції України "обвинувачення не може ґрунтуватися на доказах, одержаних незаконним шляхом" дає підстави для висновку, що обвинувачення у вчиненні злочину не може бути обґрунтоване фактичними даними, одержаними в незаконний спосіб, а саме: з порушенням конституційних прав і свобод людини і громадянина; з порушенням встановлених законом порядку, засобів, джерел отримання фактичних даних; не уповноваженою на те особою тощо (пункт 3.2 Рішення). 
41. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 05 червня 2018 року у справі № 826/13340/15 сформувала правовий висновок, згідно з яким спір щодо правомірності дій органу при розгляді скарги на дії працівників цього органу, які здійснюють досудове розслідування в кримінальних провадженнях, у яких скаржник є стороною, підлягає розгляду в порядку кримінального судочинства.
42. Оскільки спір у цій справі виник фактично у зв`язку з неналежним зберіганням речових доказів, які вилучено за результатами проведеного обшуку у межах кримінального провадження № 12022166180000124 за ознаками кримінального правопорушення, передбаченого частиною четвертою статті 358 КК України, порушеного відносно позивача, перевірка вказаних таких дій з огляду на положення пункту 2 частини другої статті 19 КАС України знаходиться поза межами юрисдикції адміністративного суду, адже їхнє оскарження має здійснюватися у порядку, установленому КПК України.
43. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 170 КАС суддя відмовляє у відкритті провадження в адміністративній справі, якщо позов не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
44. Згідно зі статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод (1950 року) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
45. Європейський суд з прав людини у рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав: фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й на дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. Термін «судом, встановленим законом» у пункті 1 статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів ». Суд дійшов висновку, що національний суд не мав юрисдикції судити деяких заявників, керуючись практикою, яка не мала регулювання законом, і, таким чином, не міг вважатися судом, «встановленим законом».
46. За таких обставин Верховний Суд констатує, що оскаржувані судові рішення ґрунтуються на правильно встановлених фактичних обставинах справи, яким надана належна юридична оцінка із дотримання норм процесуального права.
47. Таким чином, зважаючи на приписи статті 350 КАС України, касаційну скаргу необхідно залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.
V. Судові витрати 
48. З огляду на результат касаційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді касаційної інстанції, судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
1.          Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
2.          Ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 26 вересня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 25 жовтня 2022 року у справі № 420/13296/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає. 

Головуючий                                                                                          М. І. Смокович 
Судді                                                                                                    Н. А. Данилевич
                                                                                                                        С. А. Уханенко