ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року 
м. Київ
справа № 160/7640/20
провадження № К/9901/4680/21 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Жука А. В.,
суддів: Мельник-Томенко Ж.М., Соколова В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу
за позовом  Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону Південного регіону України в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України
до   ОСОБА_1 
про  стягнення витрат, пов`язаних з навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі,
провадження у якій відкрито 
за касаційною скаргою Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2020 (головуючий суддя - Неклеса О.М.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.10.2020 (головуючий суддя -  Шальєва В.А., судді -  Білак С.В., Олефіренко Н.А.)
ВСТАНОВИВ:
І. Історія справи
1. У липні 2020 року до Дніпропетровського окружного адміністративного суду надійшла позовна заява Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних відносинах Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України з позовом до ОСОБА_1 , в якій прокурор просив суд:
- розглянути справу за вказаним позовом за правилами спрощеного позовного провадження;
- стягнути з ОСОБА_1 витрати, пов`язані з його навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі на загальну суму 61  613,15  грн на користь Національної академії Національної гвардії України;
- стягнути з ОСОБА_1 судовий збір у розмірі 2 102 грн на користь військової прокуратури Південного регіону України.
2. Позовні вимоги обґрунтовано тим, що при звільненні з військового навчального закладу відповідач всупереч умовам контракту та ч. 10 ст. 25 Закону України «Про військовий обов`язок і військову службу» витрати, пов`язані з навчанням та утриманням його у вищому військовому навчальному закладі, не відшкодував, внаслідок чого у відповідача наявний обов`язок сплатити на користь Національної академії Національної гвардії України визначену у позовній заяві суму.
3. У позовній заяві прокурором зазначено, що невідшкодування відповідачем суми витрат, пов`язаних з його утриманням в Академії, тягне за собою порушення економічних і оборонних інтересів держави, що проявляється у неотриманні державою коштів на національну оборону та веде до зниження боєздатності МВС України та його підрозділів.
Короткий зміст оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій
4. Ухвалою Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2020, залишеною без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 05.10.2020, позовну заяву Військової прокуратури Дніпропетровського гарнізону в інтересах держави в особі органу, уповноваженого здійснювати функції у спірних відносинах Міністерства внутрішніх справ України, Національної академії Національної гвардії України до ОСОБА_1 про відшкодування витрат повернуто прокурору на підставі п. 7 ч. 4 ст. 169 КАС України у зв`язку з відсутністю підстав для представництва інтересів держави в суді.
5. Ухвала суду першої інстанції мотивована тим, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор; прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави. Захист інтересів держави за загальним правилом покладено на відповідні суб`єкти владних повноважень,  а не прокурор, який виконує субсидіарну роль у разі не здійснення таким суб`єктом своїх функцій або неналежного здійснення.
6. Суд першої інстанції, з яким погодився і суд апеляційної інстанції, вказав на те, що саме лише посилання у позовній заяві на те, що уповноважений орган не здійснює або неналежним чином здійснює відповідні повноваження, для прийняття заяви для розгляду недостатньо. Сама по собі обставина не звернення, в даному випадку, з позовом протягом певного періоду, без з`ясування фактичного стану правовідносин між сторонами спору, не свідчить про неналежне виконання таким органом своїх функцій із захисту інтересів держави.
7. Суд апеляційної інстанції також зазначив, що прокурором не наведено доказів  не здійснення МВС та Академією захисту інтересів держави щодо стягнення з ОСОБА_1 витрат, пов`язаних з навчанням та утриманням у вищому військовому навчальному закладі, на загальну суму 61  613,15 грн через  відсутність коштів для сплати судового збору; прокурором до позовної заяви не надано будь-яких доказів, які б свідчили про неможливість виконання саме МВС і Академією своїх повноважень у спірних правовідносинах (зокрема, доказів, що підтверджували відсутність бюджетних асигнувань за вказаним кодом бюджетної класифікації, інших доказів, що підтверджують відсутність коштів на сплату судового збору), як й не надано доказів витребування таких документів в порядку ст. 23 Закону України «Про прокуратуру».
Короткий зміст вимог касаційної скарги та відзиву на неї
8.  У лютому 2021 року Спеціалізована прокуратура у військовій та оборонній сфері Південного регіону звернулася до Верховного Суду з касаційною скаргою на ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.10.2020, в якій, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить вказані судові рішення скасувати та передати справу до суду першої інстанції для продовження розгляду.
9. У касаційній скарзі керівник прокуратури стверджує, що фінансування діяльності Національної гвардії України здійснюється за рахунок коштів Державного бюджету України, а безпосереднє керівництво Національною гвардією України здійснюється МВС України, яке є органом, уповноваженим державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Отже, невідшкодування витрат, пов`язаних з утриманням у вищому навчальному закладі ОСОБА_1 завдає шкоди економічним інтересам держави у формі витрачених на його навчання бюджетних коштів, які могли б бути використані для навчання інших курсантів.
10. Скаржник посилається на ст. 23 Закону України «Про прокуратуру», згідно з якою прокурор здійснює представництво у суді законних інтересів держави в разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, і зазначає, що МВС України, так само як і Національна академія Національної гвардії України, усвідомлюючи порушення інтересів держави внаслідок невідшкодування витрачених на навчання ОСОБА_1 коштів, в порушення вимог чинного законодавства, не здійснювали захист інтересів держави та за захистом до суду не зверталися, що підтверджується відповідними листами, які додані до позовної заяви.
11. Керівник Спеціалізованої прокуратури також вказує, що на виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою повідомлено МВС України та Національну академію Національної гвардії України про необхідність представництва військовою прокуратурою Дніпропетровського гарнізону інтересів держави у формі звернення до суду з цим позовом, що підтверджується копією відповідного листа, наявного в матеріалах справи. 
12. На підставі зазначеного скаржник вважає, що суди попередніх інстанцій дійшли помилкового висновку про відсутність підстав для здійснення прокурором інтересів держави у цій справі.
13. Відзиву на касаційну скаргу у встановлений судом строк учасниками справи не подано.
Рух адміністративної справи в суді касаційної інстанції
14.  Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 15.02.2021 для розгляду справи №160/7640/20 визначено колегію суддів у складі: головуючий суддя - Жук А.В., судді -Мельник-Томенко Ж.М., Соколов В.М.
15. Ухвалою Верховного Суду від 11.03.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою, встановлено учасникам справи строк для подання відзиву на касаційну скаргу.
16. Ухвалою Верховного Суду від 01.02.2023 адміністративну справу призначено до судового розгляду в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ІІ. Позиція Верховного Суду
17. Згідно з ч. 1 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
18. Оцінюючи обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з наступного.
19. Частиною третьою статті 5 КАС України встановлено, що до суду можуть звертатися в інтересах інших осіб органи та особи, яким законом надано таке право.
20. Відповідно до частини третьої статті 53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
21. Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, у чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їхнього захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу (частина четверта статті 53 КАС України).
22. Так, згідно з пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України позовна заява повертається позивачеві, якщо відсутні підстави для звернення прокурора до суду в інтересах держави або для звернення до суду особи, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи.
23. Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
24. Частиною першою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» встановлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
25. Відповідно до частини третьої статті 23 Закону прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
26. Окремими абзацами частини четвертої статті 23 цього Закону  встановлено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
27. Велика Палата Верховного Суду у постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16, погоджуючись з висновком Верховного Суду, викладеним у постанові від 25.04.2018 у справі №806/1000/17, зазначила, що за змістом частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу.
28. Перший виключний випадок  передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
29. У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює його неналежно.
30. Нездійснення захисту виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень: він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
31. Здійснення захисту неналежним чином виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
32. Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
33. За висновками Великої Палати Верховного Суду в справі №912/2385/18 прокурор, звертаючись до суду з позовом, має обґрунтувати та довести підстави для представництва, однією з яких є бездіяльність компетентного органу.
34. Бездіяльність компетентного органу означає, що він знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, проте не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
35. Звертаючись до відповідного компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення.
36. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. Розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: значимість порушення інтересів держави, можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню, тощо.
37. Таким чином, прокурору достатньо дотриматися порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» і якщо компетентний орган протягом розумного строку після отримання повідомлення самостійно не звернувся до суду з позовом в інтересах держави, то це є достатнім аргументом для підтвердження його бездіяльності. Якщо прокурору відомо причини такого незвернення, він обов`язково повинен зазначити їх на обґрунтування підстав для представництва, яке міститься в позові, однак якщо з відповіді компетентного органу на звернення прокурора такі причини з`ясувати неможливо чи такої відповіді взагалі не отримано, то це не є підставою вважати звернення прокурора необґрунтованим.
38. Військовий прокурор Дніпропетровського гарнізону у позовній заяві на обґрунтування необхідності захисту порушення, на його думку, інтересів держави та підстав для звернення до суду зазначив, що пред`явлення цієї позовної заяви про відшкодування витрат пов`язаних з утриманням у вищому військовому навчальному закладі курсанта ОСОБА_1 є виключно захистом інтересів держави, оскільки саме з державного бюджету були здійснені витрати на його утримання під час навчання. Військовою прокуратурою Дніпропетровського гарнізону встановлені обставини, які є підставою для представництва в суді інтересів держави в особі МВС України, Національної академії Національної гвардії України у формі звернення до суду з цим позовом та участі прокурора в його розгляді. 
39. Прокурор у позовній заяві вказує, що ОСОБА_1 було звільнено 02.12.2019, тобто від дати звільнення і до дати подання позовної заяви минуло більше ніж півроку, проте ні Міністерство внутрішніх справ, ні Національна академія Національної гвардії України не звернулися до суду за захистом своїх прав, що фактично свідчить про їхню бездіяльність, і як наслідок, 02.01.2020 для позивачів сплили строки позовної давності.
40. Також, прокурор зазначає, що на виконання вимог частини 4 статті 23 Закону України «Про прокуратуру» військовою прокуратурою Дніпропетровського гарнізону повідомлено суб`єкта владних повноважень - МВС України, а також Академію про необхідність представництва прокуратурою інтересів держави в особі останніх у формі звернення до суду з цим позовом, копія листа міститься в матеріалах справи.
41. В касаційній скарзі скаржник зазначає, що МВС України та Національна академія Національної гвардії України, усвідомлюючи порушення інтересів держави внаслідок невідшкодування витрачених на навчання ОСОБА_1 коштів, в порушення вимог пункту 4 «Загального положення про юридичну службу міністерства, іншого органу виконавчої влади, державного підприємства, установи та організації», підпунктів 1.2, 1.3 Інструкції про порядок представництва інтересів МВС у судових органах України, не здійснювали захист інтересів держави та за їх захистом до суду не звертались.
42. Зокрема, скаржник наголошує на тому, що відповідно до відповіді Директорату публічної безпеки, протидії злочинності та забезпечення правопорядку МВС України від 18.06.2020 №19499/38-2020 МВС України не подавало позов щодо відшкодування витрат, пов`язаних з утриманням курсанта ОСОБА_1 .
43. В свою чергу, у листі від 21.06.2020 Національна академія Національної гвардії України зазначила, що не вживала заходів із захисту порушених інтересів держави, оскільки є державною установою та кошторисом на 2020 рік по загальному фонду державного бюджету за КЕКВ 2800 фінансування на сплату судового збору для подачі відповідного позову не передбачено.
44. Разом з тим, вказаним обставинам справи судами попередніх інстанцій оцінки надано не було.
45. Як вбачається з матеріалів справи та як зазначено скаржником, на виконання вимог ч. 4 ст. 23 Закону України «Про прокуратуру» прокуратурою листом №3-6-2308 вих-20 від 20.06.2020 повідомлено МВС України та Національну академію Національної гвардії України про необхідність представництва прокуратурою інтересів держави у формі звернення до суду з цим позовом. Однак позивачі, усвідомлюючи порушення інтересів держави внаслідок не відшкодування ОСОБА_1 завданих державі збитків, не здійснили захист інтересів держави та за їх захистом до суду не звернулися. Такі дії були оцінені прокурором як бездіяльність.
46. Враховуючи викладене, Суд вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій про те, що у Військового прокурора Дніпропетровського гарнізону відсутні законні підстави на звернення з цим позовом до суду в інтересах держави в особі Міністерства внутрішніх справ України,  Національної академії Національної гвардії України, оскільки вони зроблені без належного дослідження обставин дотримання прокурором порядку, передбаченого статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», дослідження порушення інтересів держави, а також наявності або відсутності бездіяльності цього органу протягом розумного строку після отримання такого звернення, що може слугувати достатнім аргументом для підтвердження виключних підстав для представництва прокурора в інтересах держави в особі цього органу.
Аналогічна правова позиція міститься у постановах Верховного Суду від 02.09.2021 у справі №280/3319/20, від 28.04.2021 у справі №160/13338/20 та від 29.11.2021 у справі №280/1426/20.
47. Крім того, колегія суддів звертає увагу, що правовий висновок про те, що прокурор уповноважений звертатися до суду для захисту інтересів держави в суді в особі органу, до компетенції якого належить захист інтересів держави у відповідній сфері, у разі невиконання або неналежного виконання цим органом своїх повноважень, у тому числі з огляду на відсутність бюджетних асигнувань на сплату судового збору, міститься, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, та Верховного Суду від 01.06.2021 у справі № 910/11956/20.
48. Відповідно до частин першої і четвертої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі. Справа направляється до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду або на новий розгляд, якщо порушення допущені тільки цим судом. В усіх інших випадках справа направляється до суду першої інстанції.
49. За таких обставин, касаційна скарга Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону підлягає задоволенню, а ухвала Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2020 та постанова Третього апеляційного адміністративного суду від 05.10.2020 підлягають скасуванню із направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду, в ході якого має бути вирішено питання про можливість відкриття провадження у справі.
50. З огляду на результат касаційного перегляду справи перерозподіл судових витрат не здійснюється.
Керуючись статтями 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд,-
ПОСТАНОВИВ:
1. Касаційну скаргу Спеціалізованої прокуратури у військовій та оборонній сфері Південного регіону задовольнити.
2. Ухвалу Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09.07.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 05.10.2020 скасувати.
3. Справу направити до суду першої інстанції - Дніпропетровського окружного адміністративного суду для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

..................................

..................................

..................................

А.В. Жук
Ж.М. Мельник-Томенко
В.М. Соколов
Судді Верховного Суду