УХВАЛА

06 березня 2023 року
м. Київ

справа №580/7804/21
адміністративне провадження №К/990/6131/23

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Чиркіна С.М.,
суддів:                     Кравчука В.М., Шарапи В.М.,
перевіривши касаційну скаргу першого заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2022 у справі №580/7804/21 за позовом ОСОБА_1 до Золотоніської міської ради про скасування рішення та зобов`язання вчинити дії,
УСТАНОВИВ:
У 2021 році ОСОБА_1 (далі - позивач або ОСОБА_1 ) звернувся до Черкаського окружного адміністративного суду з позовом до Золотоніської міської ради (далі - відповідач), в якому просив:
- скасувати як протиправне рішення відповідача від 31.08.2021 №12-70/VIII про відмову позивачу в затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства;
- зобов`язати відповідача прийняти рішення про затвердження позивачу погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 1,8382 га позивачу у власність для ведення особистого селянського господарства, за рахунок земель комунальної власності, в адміністративних межах Коробівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту на земельну ділянку з кадастровим номером № 7121586200:004:0502.
Рішенням Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2021, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2022, позов задоволено частково:
- визнано протиправним та скасовано рішення відповідача від 31.08.2021 №12-70/VIII «Про відмову ОСОБА_1 у затвердженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства»;
- визнано протиправною бездіяльність під час розгляду заяви позивача від 18.08.2021 №829 у не прийнятті рішення про затвердження проєкту землеустрою про відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 1,8382 га у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності в адміністративних межах Коробівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту (код КВЦПЗ - 01.03);
- зобов`язано Золотоніську міську раду затвердити позивачу (за заявою від 18.08.2021 № 829) проєкт землеустрою про відведення земельної ділянки сільськогосподарського призначення площею 1,8382 га у власність для ведення особистого селянського господарства за рахунок земель комунальної власності в адміністративних межах Коробівської сільської ради Золотоніського району Черкаської області за межами населеного пункту з кадастровим номером № 7121586200:08:004:0502;
- у задоволенні позову в іншій частині позовних вимог відмовлено.
20.02.2023 на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга першого заступника керівника Черкаської обласної прокуратури, надіслана 15.02.2023, у якій скаржник просить скасувати рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2023 і прийняти нову постанову, якою у задоволенні позову відмовити.
Ключовими правовими питаннями при прийнятті рішення щодо можливості відкриття провадження є встановлення поважності причин пропуску строку подання касаційної скарги та наявність права у прокурора звертатись із касаційною скаргою на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2022.
В обґрунтування причин пропуску строку на касаційне оскарження скаржник зазначив, що органи прокуратури не брали участі в розгляді справи, а у зв`язку з введенням 24.02.2022 військового стану, данні Єдиного державного реєстру судових рішень тривалий час були недоступні і лише 16.01.2023 ним було встановлено наявність оскаржуваних судових рішень у Єдиному державному реєстрі судових рішень.
На обґрунтування підстав для звернення до суду з цією касаційною скаргою скаржник зазначає, що у даному випадку він не є альтернативним суб`єктом звернення до суду, оскільки виконує визначені законом обов`язки у зв`язку з неналежним захистом інтересів держави - місцевою радою, яка повинна їх захищати у спірних правовідносинах, однак у даному випадку судові рішення, які постановлені не на користь держави, належно не оскаржила. Також скаржник посилається на правові висновки Великої Палати Верховного Суду зазначені у постанові від 15.10.2019 у справі № 903/129/18, у якій зазначено, що незалежно від того, чи відповідають дійсності доводи суб`єкта владних повноважень про відсутність коштів для сплати судового збору, сам факт порушення вимог процесуального законодавства свідчить про те, що указаний орган неналежно виконує свої повноваження щодо захисту інтересів держави у спірних правовідносинах, у зв`язку із чим у прокурора виникають обґрунтовані підстави для оскарження судових рішень у цій справі, що відповідає нормам національного законодавства та практиці Європейського суду з прав людини.
Перевіривши матеріали касаційної скарги, суд встановив, що вона не відповідає вимогам Кодексу адміністративного судочинства (далі - КАС України), з огляду на наступне.
В якості нормативного обґрунтування наявності права на касаційне оскарження прокурор покликався на вимоги   статті 23 Закону України «Про прокуратуру» від 14.10.2014 №1697-VII   (далі - Закон №1697-VII), яка за позицією скаржника передбачає, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Також зазначив, що за приписами частин третьою та четвертою   статті 53 КАС України   передбачено, що у визначених   законом   випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Звертає увагу, що правовий статус прокурора визначений   Конституцією України   та   Законом №1697-VII.
Скаржник покликався у тому числі на судову практику сформовану в постанові  Верховного  Суду від 25.04.2018 у справі № 806/1000/17.
У касаційній скарзі скаржник зазнає, що Золотоніська міська рада була обізнана про порушення інтересів держави, однак не вжила заходів щодо їх захисту шляхом подання касаційної скарги. 
На підтвердження вказаної інформації скаржником надано копію листа Золотоніської міської ради від 20.01.2023 №118, в якому зазначено, що відповідачем рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2023 не оскаржувалось, в зв`язку з відсутністю коштів, які були перенаправленні на допомогу Збройним силам України, проте  доказів на підтвердження відсутності коштів додано не було.
Відповідно до   статті 42 КАС України, яка має заголовок «Склад учасників справи», учасниками справи є сторони, треті особи. У справах можуть також брати участь органи та особи, яким   законом   надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб. Саме до цієї останньої групи осіб належить прокурор.
Відповідно до частини першої статті 329 КАС України касаційна скарга на судове рішення подається протягом тридцяти днів з дня його проголошення. У разі якщо в судовому засіданні було оголошено лише вступну та резолютивну частини судового рішення або розгляду справи (вирішення питання) без повідомлення (виклику) учасників справи, зазначений строк обчислюється з дня складення повного судового рішення.
Частиною другою статті 329 КАС України встановлено, що учасник справи, якому повне судове рішення не було вручено у день його проголошення або складення, має право на поновлення пропущеного строку на касаційне оскарження, якщо касаційна скарга подана протягом тридцяти днів з дня вручення йому такого судового рішення.
У судовій практиці сформовано загальні принципи та підходи щодо прийнятності та обґрунтованості апеляційних та касаційних скарг осіб, які вважають, що рішення суду прийнято про їх права, обов`язки чи інтереси.
За правовою позицією Верховного Суду України, викладеною у постанові від 24.06.2008 у справі №2/164-35/246, судове рішення, оскаржуване незалученою особою, повинно безпосередньо стосуватися прав та обов`язків цієї особи, тобто судом має бути розглянуто й вирішено спір про право у правовідносинах, учасником яких на момент розгляду справи та прийняття рішення судом першої інстанції є скаржник, або міститься судження про права та обов`язки цієї особи у відповідних правовідносинах. Рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку оспорюване рішення порушує не лише матеріальні права осіб, незалучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між скаржником і сторонами спору не може братися до уваги.
Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах сформована у постановах Верховного Суду від 10.04.2019 у справах №813/661/17 та №753/21690/17.
Установлення строків подання касаційної скарги передбачено з метою дисциплінування учасників адміністративного судочинства та своєчасного виконання ними певних процесуальних дій, передбачених   КАС України. Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності у публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків.
У Рекомендації Парламентської Асамблеї Ради Європи від 27.05.2003 №1604 (2003) «Про роль прокуратури в демократичному суспільстві, заснованому на верховенстві   закону»   щодо функцій органів прокуратури, які не відносяться до сфери кримінального права, передбачено важливість забезпечити, щоб повноваження і функції прокурорів обмежувалися сферою переслідування осіб, винних у скоєнні кримінальних правопорушень, і вирішення загальних завдань щодо захисту інтересів держави через систему відправлення кримінального правосуддя, а для виконання будь-яких інших функцій були засновані окремі, належним чином розміщені й ефективні органи.
Консультативна рада європейських прокурорів (далі - КРЄП), створена Комітетом міністрів Ради Європи 13 липня 2005 року, у Висновку №3 (2008) «Про роль прокуратури за межами сфери кримінального права» наголосила, що держави, у яких прокурорські служби виконують функції за межами сфери кримінального права, мають забезпечувати реалізацію цих функцій згідно з такими, зокрема, принципами: діючи за межами сфери кримінального права, прокурори мають користуватися тими ж правами й обов`язками, що й будь-яка інша сторона, і не повинні мати привілейоване становище у ході судових проваджень (рівність сторін); обов`язок прокурорів обґрунтовувати свої дії та розкривати ці причини особам або інститутам, задіяним або зацікавленим у справі, має бути встановлений законом.
Згідно з пунктом 2 Рекомендації CM/Rec (2012)11 щодо ролі державних прокурорів за межами системи кримінального судочинства, прийнятої Комітетом міністрів Ради Європи 19 вересня 2012 року, обов`язками та повноваженнями прокурора за межами системи кримінального провадження є представництво загальних та громадських інтересів, захист прав людини та основоположних свобод, а також підтримка верховенства права. При цьому обов`язки та повноваження прокурорів за межами кримінального судочинства мають завжди встановлюватися та чітко визначатися у законодавстві (пункт 3 цієї Рекомендації).
З огляду на вищенаведене, з урахуванням ролі прокуратури в демократичному суспільстві та необхідності дотримання справедливого балансу у питанні рівноправності сторін судового провадження, підстави та порядок звернення прокурора до адміністративного суду в порядку його представництва інтересів держави в судах не може тлумачитися розширено та відмінно від реалізації права на звернення до суду самого суб`єкта владних повноважень.
Отже, прокурор не має привілеїв щодо обчислення строків подання касаційної скарги.
У касаційній скарзі скаржник зазначає, що у зв`язку з введенням 24.02.2022 військового стану, данні Єдиного державного реєстру судових рішень тривалий час були недоступні і лише 16.01.2023 ним було встановлено наявність оскаржуваних судових рішень у Єдиному державному реєстрі судових рішень.
Водночас Верховний Суд відкидає зазначені доводи, оскільки згідно з інформацією зазначеної на офіційному сайті Державної судової адміністрації України, за посиланням: https://dsa.court.gov.ua/dsa/pres-centr/general/1286014, Державна судова адміністрація України з 20.06.2022 відновила загальний доступ до Єдиного державного реєстру судових рішень та роботу сервісу "Стан розгляду справ".
Тобто за 1,5 місяці до прийняття оскаржуваної постанови суду апеляційної інстанції.
Таким чином, за своєю правовою природою наведені скаржником обставини, що прокурор не брав участі в розгляді справи, не був своєчасно ознайомлений з її матеріалами, не можуть вважатись поважними причинами пропуску строку на касаційне оскарження. 
Також повідомлення прокурором відповідного суб`єкта владних повноважень про майбутнє звернення прокурора до суду, витребування ним документів для підтвердження підстав представництва в суді не може слугувати механізмом продовження встановлених   законом   строків подання касаційної скарги, оскільки це призведе до збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах, порушення стабільності у діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання ними своїх функцій, отримання привілеїв прокурором відносно інших учасників спірних правовідносин.
Аналогічна правова позиція у подібних правовідносинах щодо початку обчислення перебігу процесуальних строків сформована у постанові Великої Палати від 13.02.2019 у справі № 826/13768/16.
За сталою практикою Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ), зокрема, сформованою в рішеннях «Стаббінгс на інші проти Сполученого Королівства», «Девеер проти Бельгії» право на звернення до суду не є абсолютним і може бути обмеженим, у тому числі і встановленням строків на звернення до суду за захистом порушених прав.
Згідно із частиною першою   статті 120 КАС України   перебіг процесуального строку починається з наступного дня після відповідної календарної дати або настання події, з якою пов`язано його початок.
У постанові від 13.02.2019 у справі №826/13768/16 Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що у випадках звернення до суду суб`єкта владних повноважень (прокурора) відлік строку для звернення до суду цей Кодекс пов`язує з виникненням підстав, що надають йому право на таке звернення. Водночас строки покликані забезпечити належне здійснення правосуддя і дотримання принципів визначеності, і сторонам слід очікувати, що ці норми будуть застосовані.
За такого правового регулювання початок перебігу строку, встановленого для подання касаційної скарги, стосується всіх суб`єктів, які мають намір та право оскаржувати рішення суду, та не пов`язується із відповідними функціями та компетенцією суб`єкта, адже інше призводить до можливості держави через такі дії практично необмежено у часі реалізувати право на звернення з касаційною скаргою за власним волевиявленням.
Згідно з інформацією, наявною в матеріалах касаційної скарги, оскаржувана постанова суду апеляційної інстанції прийнята 09.08.2022, а повне судове рішення складено 09.08.2022.
Водночас касаційна скарга подана 15.02.2023, тобто з пропуском строку визначеного статтею 329 КАС України.
Верховний Суд наголошує, що статтею 44 КАС України передбачено обов`язок учасників справи добросовісно користуватися належними їм процесуальними правами і неухильно виконувати процесуальні обов`язки, зокрема виконувати процесуальні дії у встановлені законом або судом строки, а також виконувати інші процесуальні обов`язки, визначені законом або судом.
Отже особа, яка зацікавлена у поданні касаційної скарги, мусить вчиняти усі можливі та залежні від неї дії, цілком використовувати наявні засоби та можливості, передбачені законодавством. Учасники процесу мають діяти вчасно та в належний спосіб, вони не мають допускати затримки та невиправданого зволікання під час виконання своїх процесуальних обов`язків.
Наведеними положеннями КАС України чітко окреслено характер процесуальної поведінки учасників справи, відповідно до якого особа, яка зацікавлена у поданні касаційної скарги, мусить діяти сумлінно, тобто виявляти добросовісне ставлення до наявних у неї прав і здійснювати їхню реалізацію в такий спосіб, щоб забезпечити неухильне та своєчасне (без невиправданих зволікань) виконання своїх обов`язків, встановлених законом або судом, і, передусім, щодо дотримання строку на касаційне оскарження. Для цього учасник справи повинен вчиняти усі можливі та залежні від нього дії, використовувати цілком наявні засоби та можливості, передбачені законодавством.
Важливість дотримання строків звернення з касаційною скаргою зумовлена також й тим, що у контексті концепції справедливого судового розгляду особливу цінність має принцип юридичної визначеності, який передбачає дотримання принципу res judicata , тобто принципу остаточності рішення, згідно з яким жодна зі сторін не має права домагатися перегляду остаточного та обов`язкового судового рішення тільки задля повторного слухання справи й ухвалення нового рішення. Відступ від цього принципу можливий, тільки коли він зумовлений особливими й непереборними обставинами.
Верховний Суд підкреслює, що особливими та непереборними визнаються обставини, які не залежать від волевиявлення сторони й пов`язані з дійсно істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій. Такими обставинами є ті, які не залежать від волі особи та об`єктивно унеможливлюють вчасне, тобто у встановлений законом процесуальний строк, звернення до суду з касаційною скаргою.
Отже, тільки наявність об`єктивних перешкод для своєчасної реалізації права на оскарження судового рішення в касаційному порядку в строк, встановлений процесуальним законом, може бути підставою для висновку про пропуск такого строку з поважних причин.
Відтак, наведені скаржником у клопотанні підстави поновлення строку на касаційне оскарження не можуть бути визнані поважними, оскільки, поважними причинами визнаються лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, що оскаржує судове рішення та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення процесуальних дій, що підтверджені належними доказами.
Зважаючи на наведене, вказані скаржником у клопотанні про поновлення строку на касаційне оскарження причини його пропуску, не є поважними в розумінні вимог процесуального закону, що є підставою для залишення касаційної скарги без руху.
Згідно з частиною другою статті 332 КАС України до касаційної скарги яка не оформлена відповідно до вимог, встановлених статтею 330 цього Кодексу застосовуються положення статті 169 цього Кодексу.
Відповідно до статті 169 КАС України суддя, встановивши, що позовну заяву подано без додержання передбачених вимог, постановляє ухвалу про залишення позовної заяви без руху. У цій ухвалі зазначаються недоліки позовної заяви, спосіб і строк їх усунення, який не може перевищувати десяти днів з дня вручення цієї ухвали.
За таких обставин, відповідно до правил статті 332 КАС України касаційну скаргу необхідно залишити без руху та встановити скаржнику строк для усунення вказаного недоліку шляхом направлення до суду касаційної інстанції відповідних доказів на обґрунтування заяви про поновлення строку на подачу касаційної скарги.
За таких обставин, відповідно до правил статті 332 КАС України касаційну скаргу необхідно залишити без руху та встановити скаржнику строк для усунення вказаного недоліку шляхом зазначення поважних причин пропуску строку касаційного оскарження з наданням відповідних доказів на обґрунтування заяви про поновлення строку на подачу касаційної скарги.
Керуючись статтями 169, 330, 332 КАС України, суд
УХВАЛИВ:
У задоволенні клопотання першого заступника керівника Черкаської обласної прокуратури про поновлення строку на касаційне оскарження рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанови Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2023 у справі №580/7804/21 - відмовити.
Касаційну скаргу першого заступника керівника Черкаської обласної прокуратури на рішення Черкаського окружного адміністративного суду від 23.12.2021 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 09.08.2023 у справі №580/7804/21 за позовом ОСОБА_1 до Золотоніської міської ради про скасування рішення та зобов`язання вчинити дії - залишити без руху.
Надати скаржнику строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків касаційної скарги.
Роз`яснити, що у разі невиконання вимоги ухвали в частині зазначення поважних причин пропуску строку касаційного оскарження з наданням відповідних доказів - у відкритті касаційного провадження буде відмовлено, а у разі невиконання вимоги ухвали в іншій частині - касаційну скаргу буде повернуто.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання та оскарженню не підлягає.

Суддя - доповідач:                                                                                 С.М. Чиркін

Судді:                                                                                           В.М. Кравчук

                                                                                                    В.М. Шарапа