ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2023 року 
м. Київ

справа №522/13231/17
адміністративне провадження № К/9901/1733/20  

Верховний Суд  у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Рибачука А.І.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Одеської міської ради на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду (колегія суддів у складі: Шевчук О.А., Бойка А.В., Федусика А.Г.) від 27 листопада 2019 року у справі за позовом Споживчого кооперативу "Автостоянка "Вимпел-11" до Одеської міської ради, треті особи: Обслуговуючий кооператив "Вимпел-Південь", Громадська організація "Захист Одеса", Комунальне підприємство "Одестранспарксервіс" про визнання недійсним пунктів рішення,
В С Т А Н О В И В:
В липні 2017 року позивач звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача, в якому з урахуванням уточнень до позову, просив:
-визнати протиправним та нечинним пункт 76 (Київський район) додатку 2 до рішення Одеської міської ради від 27.08.2014 №5286-VІ «Про затвердження переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції»;
-визнати протиправним та нечинним п.2 рішення Одеської міської ради від 27.08.2014 №5286-VI «Про затвердження переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції», яким затверджено Додаток 2 «перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки)».
Позовні вимоги обґрунтовано тим, що оскаржуване рішення перетворює автостоянку на місце для паркування, чим порушуються споживчі права користувачів послуги зберігання автотранспорту. Крім того, вищевказаний пункт рішення суперечить меті створення Споживчого кооперативу «Вимпел-ІІ» згідно статутної діяльності та порушує вимоги Податкового кодексу України  щодо неприбуткових організацій. Зазначалося, що ніяких повноважень визначати автостоянку місцями для паркування, паркінгом і т.д., Одеська міська рада не має права, оскільки коштів на її побудову та облаштування не виділяла, автостоянка збудована виключно за кошти членів кооперативу. 
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 17.05.2019 у задоволенні позову відмовлено.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.11.2019 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 17.05.2019 скасовано та ухвалено нове про часткове задоволення позову.
Визнано протиправним та скасовано пункт 76 додатку 2 (Київський район) «Перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки)», що затверджений п.2 рішення Одеської міської ради від  27.08.2014 №5286-VI «Про затвердження переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції», відповідно до якого - місцезнаходження спеціальної земельної ділянки - м. Одеса, вул. Люстдорфська дорога, 146/4, займана площа - 1412,50 (кв.м.), кількість місць для паркування - 114 (одиниць), технічне облаштування - облаштована.
В задоволенні іншої частини позовних вимог відмовлено.
Не погоджуючись з таким рішенням суду апеляційної інстанції, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просить його скасувати в частині задоволених вимог та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судом апеляційної інстанції не врахованого того факту, що фактично спірна земельна ділянка зайнята СК «Автостоянка «Вимпел - 11» самовільно. Крім того, оскаржуване рішення не є рішенням про передачу у користування земельної ділянки та, відповідно, на нього не поширюються вимоги земельного законодавства щодо формування земельних ділянок.
У запереченні на касаційну скаргу позивач просив касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення без змін.
Від інших учасників справи відзиви на адресу суду не надходили.
Ухвалою Верховного Суду від 03.03.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
У зв`язку з відсутністю клопотань від усіх учасників справи про розгляд справи за їх участю, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів встановила наступне.
Як установлено судом апеляційної інстанції, рішенням Виконавчого комітету Київської районної ради народних депутатів №757 від 02.09.1983 «Про організацію колективної відкритої автостоянки по Чорноморській дорозі, 146/3», вирішено організувати колективну, відкриту, платну автостоянку по Чорноморській дорозі 146/3, передбачену технічним проектом мікрорайону та передати її для керівництва та експлуатації Київській районній раді добровільного товариства «Автомотолюбитель УССР».
Рішенням Головного архітектурно-планувального управління №760 від 16.05.1983 надано дозвіл на організацію відкритої автостоянки по Чорноморській дорозі 146/3 відповідно до технічного проекту мікрорайону.
Рішенням Виконавчого комітету Київської районної ради народних депутатів №816 від 06.11.1992 дозволено адміністрації автостоянки «Вимпел - 11» розширити територію автостоянки для додаткового розміщення та зберігання автомобілів по Чорноморській дорозі - згідно плану-схеми на 20 місць.
Відповідно до акту інвентаризації земель, які знаходяться в користуванні споживчого кооперативу «Автостоянка Вимпел -11» від 06.11.2001 комісією з інвентаризації земель встановлено, що згідно земельно-облікової документації за СК «Автостоянка «Вимпел- 11» рахується земельна ділянка загальною площею 0,297 га; площа земельної ділянки, якою фактично, по даним обміру, користується СК «Автостоянка «Вимпел -11» на території Таїровської селищної ради, складає 0,297 га, яку комісія пропонує залишити в тимчасовому користуванні (на умовах оренди) СК «Автостоянка «Вимпел -11» для розміщення автостоянки та оформити відповідні документи на вказану земельну ділянку згідно чинного законодавства.
Відповідно до п.1.1 Статуту Споживчого кооперативу «Автостоянка «Вимпел -11» рішенням установчих зборів засновників споживчого кооперативу «Автостоянка «Вимпел-11», протокол № 1, було прийнято рішення створити на базі колективної самоохороняємої автостоянки, яка була створена Рішенням райвиконкому Київської райради м. Одеси №757 від 02.09.1983, споживчий кооператив «Автостоянка Вимпел-11».
Відповідно до п.1.2. статуту Споживчого кооперативу «Автостоянка «Вимпел-11» від  22.11.2000 основною метою Кооперативу є організація та координація спільної діяльності членів кооперативу по збереженню приватного автотранспорту, експлуатації та обслуговуванню автостоянки на закріпленій земельній ділянці.
Так, рішенням Одеської міської ради №5286-VІ від 27.08.2014 «Про затвердження переліку земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси, у новій редакції», затверджено перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (місця для паркування) у новій редакції (додаток №1) та затверджено перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки) у новій редакції (додаток №2).
Рішення Одеської міської ради №5286-VІ від 27.08.2014 оприлюднено на офіційному сайті Одеської міської ради 12.10.2011 та у друкованому засобі масової інформації Одеської міської ради - газеті «Одеський вісник» № 170 від 13.10.2011.
Пунктом 76 (Київський район), додатком 2 до вищевказаного рішення №5286-VІ від  27.08.2014, земельна ділянка за адресою: м. Одеса, вул. Люстдорфська дорога 146/4 включена до переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки).
Відповідно до п. 3 рішення Одеської міської ради № 5286-VІ від 27.08.2014 юридичні особи, їх філії (відділення, представництва), фізичні особи-підприємці, які організують та провадять діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на майданчиках для платного паркування та спеціально відведених автостоянках, адреси яких зазначені у додатках до цього рішення, є уповноваженими особами з організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів.
Комунальне підприємство «Одестранспарксервіс», відповідно до рішення Одеської міської ради №6506-VІ від 16.04.2015, є уповноваженою особою по здійсненню організації та експлуатації майданчиків для платного паркування транспортних засобів та укладання договорів балансоутримання місць для паркування на території м. Одеси.
23.05.2017 Комунальним підприємством «Одестранспарксервіс» укладено з Громадською організацією «Захист Одеса» договір балансоутримання місць для паркування №98/К-КР-2017/03-01.
Предметом вищевказаного договору є надання права Громадській організації «Захист Одеса» організовувати та провадити діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів на місцях для паркування (спеціальна відведена автостоянка) загальною площею 1    628,00 м2, що розташована за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога 146/4.
При цьому судом установлено, що земельна ділянка за адресою: м. Одеса, вул. Люстдорфська дорога 146/4, яка зазначена у оскаржуваному рішенні Одеської міської ради та земельна ділянка по вул. Люстдорфська дорога 146/3, на якій провадить діяльність  СК  «Автостоянка «Вимпел - 11», є однією і тією ж земельною ділянкою. 
Не погоджуючись з рішенням Одеської міської ради, щодо включення земельної ділянки за адресою: м. Одеса, вул. Люстдорфська дорога 146/4 до переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки), позивач звернувся до суду з даною позовною заявою.
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що позивач займає земельну ділянку самовільно та не сплачує збір за місця для паркування транспортних засобів. Крім того, судом першої інстанції зазначено, що позивачем не надано доказів, що автостоянка побудована за кошти членів споживчого кооперативу.
Скасовуючи таке судове рішення і задовольняючи позов частково суд апеляційної інстанції виходив з того, що у позивача наявні майнові права на земельну ділянку по вул. Люстдорфська дорога 146/4 (146/3), а також з того, що відповідач не міг приймати рішення щодо земельної ділянки, якій, зокрема, не присвоєно кадастровий номер.
Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права, виходить з наступного.
Частиною другою статті 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до частини першої статті 79 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) земельна ділянка - це частина земної поверхні з установленими межами, певним місцем розташування, з визначеними щодо неї правами.
Згідно з положеннями статті 79-1 цього Кодексу формування земельної ділянки полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру.
Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності.
Сформовані земельні ділянки підлягають державній реєстрації у Державному земельному кадастрі.
Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.
Формування земельних ділянок (крім випадків, визначених у частинах шостій - сьомій цієї статті) здійснюється за проектами землеустрою щодо відведення земельних ділянок.
Земельна ділянка може бути об`єктом цивільних прав виключно з моменту її формування (крім випадків суборенди, сервітуту щодо частин земельних ділянок) та державної реєстрації права власності на неї.
Державна реєстрація речових прав на земельні ділянки здійснюється після державної реєстрації земельних ділянок у Державному земельному кадастрі.
Правові, економічні та організаційні основи діяльності у сфері Державного земельного кадастру закріплено у Законі України від 07.07.2011 № 3613-VI «Про Державний земельний кадастр».
Згідно положень статті 15 указаного Закону до Державного земельного кадастру включаються такі відомості про земельні ділянки: кадастровий номер; місце розташування; опис меж; площа; міри ліній по периметру; координати поворотних точок меж; дані про прив`язку поворотних точок меж до пунктів державної геодезичної мережі; дані про якісний стан земель та про бонітування ґрунтів; відомості про інші об`єкти Державного земельного кадастру, до яких територіально (повністю або частково) входить земельна ділянка; цільове призначення (категорія земель, вид використання земельної ділянки в межах певної категорії земель); склад угідь із зазначенням контурів будівель і споруд, їх назв; відомості про обмеження у використанні земельних ділянок; відомості про частину земельної ділянки, на яку поширюється дія сервітуту, договору суборенди земельної ділянки; нормативна грошова оцінка; інформація про документацію із землеустрою та оцінки земель щодо земельної ділянки та інші документи, на підставі яких встановлено відомості про земельну ділянку.
Положеннями статті 83 ЗК України визначено, що у комунальній власності перебувають усі землі в межах населених пунктів, крім земельних ділянок приватної та державної власності.
До земель комунальної власності, які не можуть передаватись у приватну власність, належать, зокрема, землі загального користування населених пунктів (майдани, вулиці, проїзди, шляхи, набережні, пляжі, парки, сквери, бульвари, кладовища, місця знешкодження та утилізації відходів тощо).
Статтею 123 ЗК України закріплено порядок надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування.
Так, надання земельних ділянок державної або комунальної власності у користування здійснюється Верховною Радою Автономної Республіки Крим, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування.
Рішення зазначених органів приймається на підставі проектів землеустрою щодо відведення земельних ділянок у разі: надання земельної ділянки із зміною її цільового призначення; формування нової земельної ділянки (крім поділу та об`єднання).
Особа, зацікавлена в одержанні у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності за проектом землеустрою щодо її відведення, звертається з клопотанням про надання дозволу на його розробку до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, які відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, передають у власність або користування такі земельні ділянки.
У клопотанні зазначаються орієнтовний розмір земельної ділянки та її цільове призначення. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування та розмір земельної ділянки, письмова згода землекористувача, засвідчена нотаріально (у разі вилучення земельної ділянки). Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у користування відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування в межах їх повноважень у місячний строк розглядає клопотання і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, а також генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування території населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи приймає рішення про надання земельної ділянки у користування.
Отже, аналізуючи вказані норми в сукупності, можна зробити висновок, що рішення про передачу у користування земельної ділянки із земель державної або комунальної власності має здійснюватися за проектом землеустрою щодо її відведення.
Положеннями абзаців першого, другого підпункту 2681.1.2 пункту 2681.1 статті  268-1 ПК України  установлено, що перелік спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів, в якому зазначаються їх місцезнаходження, загальна площа, технічне облаштування, кількість місць для паркування транспортних засобів, затверджується рішенням сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, про встановлення збору. Таке рішення разом з переліком осіб, які уповноважені організовувати та провадити діяльність із забезпечення паркування транспортних засобів, надається виконавчим органом сільської, селищної, міської ради або ради об`єднаних територіальних громад, що створені згідно із законом та перспективним планом формування територій громад, контролюючому органу в порядку, встановленому розділом I цього Кодексу.
Згідно з підпунктом  14.1.104 пункту 14.1 статті 14 ПК України  майданчики для платного паркування - це площа території (землі), що належить на правах власності територіальній громаді або державі, на якій відповідно до рішення органу місцевого самоврядування здійснюється платне паркування транспортних засобів.
Підпунктом  14.1.229 пункту 14.1 статті 14 ПК України  визначено, що спеціально відведені автостоянки - це площа території (землі), що належить на правах власності територіальній громаді або державі, яка визначається органами місцевого самоврядування із встановленням правил щодо відповідальності за збереження транспортного засобу. До спеціально відведених автостоянок можуть належати комунальні гаражі, стоянки, паркінги (будівлі, споруди, їх частини), які побудовані за рахунок коштів місцевого бюджету з метою здійснення організації паркування транспортних засобів. Не належать до спеціально відведених автостоянок гаражі, автостоянки, власники або користувачі яких є платниками земельного податку або орендної плати за земельні ділянки державної і комунальної власності, а також земельні ділянки, що належать до прибудинкових територій.
Системний аналіз наведених положень законодавства дає підстави для висновку, що відведення для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів спеціальних земельних ділянок, перелік яких затверджується відповідним органом місцевого самоврядування, має здійснюватися з урахуванням норм  ЗК України  щодо порядку формування земельної ділянки.
У справі, яка розглядається суди встановили, що згідно даних Державного земельного кадастру відсутні відомості щодо реєстрації земельних ділянок за адресою: м. Одеса вул. Чорноморська дорога 146/3 (146/4). Також установлено, що рішення відповідача прийняте щодо невизначеної земельної ділянки, розташування якої реально неможливо встановити на місці, оскільки проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки під розташування на ній спеціальної автостоянки не розроблявся, кадастровий номер, який є єдиним ідентифікатором визначення її місця розташування, не присвоєний, межі та цільове призначення не встановлені.
Так, колегія суддів звертає увагу на те, що несформованість земельної ділянки у встановленому законом порядку, відсутність факту державної реєстрації спірної ділянки, свідчить про незаконність дій відповідача щодо розпорядження нею, у тому числі щодо включення її до переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки).
Аналогічний висновок щодо застосування норми права у подібних правовідносинах зробив Верховний Суд у постанові від 11.09.2019 у справі №520/12022/17 та у постанові від 05.07.2022 у справі №420/5690/20.
Враховуючи наведене, Верховний Суд погоджується з висновком колегії суддів апеляційної інстанції про те, що спірне рішення відповідача в частині щодо включення до переліку спеціальних земельних ділянок, відведених для організації та провадження діяльності із забезпечення паркування транспортних засобів на території м. Одеси (спеціально відведені стоянки)    земельної ділянки по вул. Чорноморська дорога 146/3 (146/4), з облаштованими місцями для паркування (одиниць) 114, площею (кв.  м.  )  14712,50, прийнято, зокрема, не на підставі, та не у спосіб, що визначені Конституцією та законами України.
Таким чином колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками та основними мотивами суду попередньої інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову. 
Не дають підстав для скасування рішення суду апеляційної інстанції також інші, зазначені у касаційній скарзі, аргументи позивача, позаяк вони не применшують і не змінюють основних правових висновків та мотивів судів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Відповідно до частини першої  статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись ст.ст. 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду, -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Одеської міської ради залишити без задоволення.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27 листопада 2019 року залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                Л.Л. Мороз

                                                                                А.І. Рибачук