ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 березня 2023 року 

м. Київ

справа № 826/2414/17
адміністративне провадження № К/9901/9751/19 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Єзерова А.А., Стародуба О.П., 

розглянув у попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" 
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09.10.2018 (суддя Кузьменко В.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 (колегія у складі суддів Пилипенко О.Є., Беспалова О.О. та Кузьмишиної О.М.)
у справі №826/2414/17
за позовом ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" 
до Київської міської ради 
треті особи: Міністерство культури України, Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА),  Державна архітектурно-будівельна інспекція України,  Національний Заповідник "Софія Київська", ОСББ "Стрітенський, 3/15" 
про визнання протиправним та скасування рішення.

І. РУХ СПРАВИ

1.          14.02.2017 Товариство з обмеженою відповідальністю «Інвестиційно-будівельна група» (далі - позивач, ТОВ «Інвестиційно-будівельна група») звернулося до Окружного адміністративного суду м. Києва з адміністративним позовом до Київської міської ради, треті особи - Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА), Міністерство культури України, Національний заповідник «Софія Київська», Державна архітектурно-будівельна інспекція України, Об`єднання співвласників багатоквартирного будинку «Стрітенський 3/15», в якому просило визнати нечинним та скасувати рішення Київської міської ради від 14.07.2016 №709/709 «Про врегулювання питань використання земельних ділянок на вул. О.Гончара 17-23 у Шевченківському районі м. Києва».
2.          Рішенням Окружного адміністративного суду м. Києві від 09.10.2018 у задоволенні позову відмовлено.
3.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 26.02.2019 було змінено мотиви відмови у позові, а в іншому - залишено рішення першої інстанції без змін.
4.          У касаційній скарзі ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" просить зазначені судові рішення скасувати та ухвалити нове - про задоволення позову.
5.          Ухвалою від 15.04.2019 відкрито касаційне провадження.
6.          Позивач клопотав про розгляд справи за його участі, однак відповідно до ч.1 ст. 343 КАС України попередній розгляд справи проводиться без повідомлення учасників справи.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

7.          Судами встановлено, що відповідно до п. 65 рішення від 15.07.2004 №419/1829 Київською міською радою було затверджено проект відведення земельних ділянок ТОВ «Інвестиційно-будівельна група» для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом на вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва, а також вирішено передати позивачу, за умови виконання пункту 65.1 рішення, земельні ділянки загальною площею 0,32 га для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом на вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва, в тому числі: ділянку №1 площею 0,07 га - у короткострокову оренду на 2 роки для влаштування будівельних робіт за рахунок земель міської забудови; ділянку №2 площею 0,25 га - у довгострокову оренду на 15 років за рахунок земель запасу житлової та громадської забудови (площею 0,02 га) та земель міської забудови (площею 0,23 га).
8.          На підставі вказаного рішення 20.10.2004 між Київською міською радою та позивачем укладено договір оренди земельної ділянки площею 0,25 га для влаштування будівельних робіт для будівництва, експлуатації та обслуговування житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом по вул. Олеся Гончара, 17-23, в Шевченківському районі м. Києва, кадастровий номер 8000000000:91:173:0011, зареєстрований Головним управлінням земельних ресурсів 22.10.2004 за №91-6-00355.
9.          Відповідно до державного акту на право власності на земельну ділянку від 02.04.2008 ЯЖ №030095 позивач є власником земельної ділянки площею 0,1272 га, розташованої на вул. Олеся Гончара, 21 у Шевченківському районі м. Києва, цільове призначення: обслуговування та реконструкція житлового будинку, кадастровий номер 8000000000:91:173:0016 та є замовником будівництва житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом на вул. О. Гончара, 17-23 в Шевченківському районі м. Києва (далі по тексту - об`єкт будівництва), щодо якого Інспекція державного архітектурно-будівельного контролю у місті Києві видала дозвіл на виконання будівельних робіт №0424-Шв/С від 06.06.2008.
10.          Рішенням головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.07.2016 анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт від 06.06.2008 №0424-Шв/С, виданий ТОВ  "Інвестиційно-будівельна група". 
11.          Правомірність цього рішення оскаржувалася в судовому порядку. Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2017 у справі № 826/20177/16 у задоволенні позову відмовлено. 
12.          Згідно з рішенням Київської міської ради від 14.07.2016 №709/709 «Про врегулювання питань використання земельних ділянок на вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м.  Києва» відповідно до ст. 19 Конституції України, ст.ст. 32, 34, 48 Закону України «Про охорону культурної спадщини», ст. 9 Земельного кодексу України, ст.188 Господарського кодексу України, ст.ст. 31, 32 Закону України «Про оренду землі», ст. 26 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», ст. 8 Регламенту Київської міської ради, затвердженого рішенням Київської міської ради від 12.11.2014 №351/351, враховуючи протокол засідання тимчасової контрольної комісії, створеної рішенням Київської міської ради від 21.04.2016 №340/340 «Про створення тимчасової контрольної комісії Київради з питань врегулювання використання земельних ділянок на вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва», від 27.05.2016 №2 та п. 11.4 договору оренди земельної ділянки від 22.10.2004 №91-6-00355, з метою запобігання виключенню об`єкта Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО "Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра" з переліку об`єктів Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО, Київська міська рада вирішила:

« 1. Звернутись до Товариства з обмеженою відповідальністю «Інвестиційно-будівельна група» з вимогою про негайне зупинення будівництва житлового комплексу з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом на земельних ділянках на вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва.
2. Товариству з обмеженою відповідальністю «Інвестиційно-будівельна група» у місячний термін привести висотність об`єкта будівництва «Житловий комплекс з приміщеннями громадського призначення та вбудованим паркінгом» на земельних ділянках на вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва" у відповідність до Генерального плану міста Києва на період до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №370/1804, "Меж та режиму використання території охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору", затверджених наказом Міністерства культури і туризму України від 23 грудня 2005 року №1076, але не вище 25 (двадцяти п`яти) метрів від поверхні землі.
3. У разі невиконання Товариством з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" вимог, викладених у пунктах 1, 2 цього рішення, Департаменту земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) вчинити організаційно-правові дії щодо дострокового розірвання договору оренди земельної ділянки площею 2454 (дві тисячі чотириста п`ятдесят чотири) кв. м, що знаходиться за адресою: вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва, укладеного між Київською міською радою та Товариством з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" від 22 жовтня 2004 року №91-6-00355, в судовому порядку.
4. Виконавчому органу Київської міської ради (Київській міській державній адміністрації):
4.1. Проінформувати Товариство з обмеженою відповідальністю "Інвестиційно-будівельна група" про прийняття цього рішення.
4.2. Оприлюднити це рішення у газеті Київської міської ради "Хрещатик".
5. Контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію Київської міської ради з питань містобудування, архітектури та землекористування».

13.          Суди також встановили, що спірний об`єкт будівництва знаходиться у Центральному історичному ареалі міста (відповідно до діючого Генерального плану міста Києва та його приміської зони на період до 2020 року), в межах охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору у м.  Києві та на території охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини: "Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра".
14.          Розпорядженням Київської міської державної адміністрації від 17.05.2002 №979 "Про внесення змін та доповнень до рішення Виконкому Київської міської ради народних депутатів від 16.07.1979 №920 "Про уточнення меж історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури в м. Києві" затверджено межі історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури на території м. Києва, а також статус історико-культурних заповідників і зон охорони пам`яток історії та культури на території м. Києва. Згідно цього розпорядження до архітектурних заповідників належить, у тому числі, комплекс пам`яток архітектури Софійського монастиря, включаючи частину території Національного заповідника "Софія Київська" в межах згідно схеми.
15.          Указом Президента України від 11.10.1994 №587/94 "Про національні заклади культури" надано статус національного закладу культури - державному історико-архітектурному заповіднику "Софійський музей" (м. Київ), який надалі іменується Національний заповідник "Софія Київська".
16.          Земельні ділянки в межах охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору, є особливо цінними землями, а сам ансамбль Київського Софійського собору, який входить до складу Національного заповідника "Софія Київська", має статус національного та міжнародного значення, і з урахуванням норм національного та міжнародного законодавства підлягає суворій охороні.
17.          Указом Президії Верховної Ради Української PCP від 04.10.1988 №6673- XI Україною ратифіковано Конвенцію про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини, прийняту ЮНЕСКО 16.11.1972.
18.          У грудні 1990 року під час роботи 14-ї сесії Комітету всесвітньої спадщини об`єкт всесвітньої спадщини під назвою "Софійський собор у Києві та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська лавра" за №527 включено до Списку всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
19.          Межі та режим охоронної (буферної) зони ансамблю споруд Софійського собору у м.  Києві, визначені науково-проектною документацією, розробленою Державним науково- дослідним інститутом теорії та історії архітектури і містобудування та погодженою у встановленому порядку затверджено наказом Міністерства культури України від 23.12.2005 №1076 та Комітетом всесвітньої спадщини ЮНЕСКО в липні 2005 року під час роботи 29-ї сесії в м. Дурбан.
20.          Територія земельних ділянок по вул. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва входить до меж охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору у м. Києві. Згідно із межами та режимом гранично допустима висота нових будинків та надбудов не повинна бути вищою від висоти прилеглої історичної забудови, що складає 12-25 м, в той час, як згідно із доводами позовної заяви та доданими документами, висота спірного об`єкта містобудування становить 41 м.
21.          Під час роботи 33-ї сесії Комітету всесвітньої спадщини, яка відбулася з 22 по 30 червня 2009 року, прийнято резолюцію, яка зафіксувала грубі порушення Україною норм міжнародної Конвенції та звернула увагу на рекомендації місії Комітету всесвітньої спадщини щодо можливості потенційного включення об`єкта до Списку об`єктів всесвітньої спадщини, що знаходяться під загрозою, якщо рекомендовані заходи не будуть здійснені. Основну увагу приділено неконтрольованому будівництву на території пам`яток, не затвердженню детальних планів територій пам`яток та відсутності чітких містобудівних заборон та обмежень.
22.          У 2009 році, згідно роз`яснень ІКОМОС, викладених у листі від 20.11.2009  №WHC/74/2049/UA/AS/FB, щодо проекту будівництва житлового комплексу по вул. О. Гончара, 17-23 було зроблено наступні спостереження: висота запланованого будівництва неприйнятно більша від прилеглих історичних будівель і не відповідає загальній традиційній висоті будівель, розташованих в буферній зоні (Софії Київської). Висота запланованого будинку буде сильно домінувати над порівняно вузькою вулицею. Показово, що під час дослідження компанія не брала на увагу висотність будинків, що розташовані в безпосередній близькості, а робила порівняння з Педіатричною поліклінікою, розташованою на другій стороні вулиці та побудованою значно пізніше; фасад нового будинку однаковий по всій висоті та довжині, що суперечить традиційно меншим фасадам трьох розташованих на цьому ж місці і побудованих значно раніше будинків, та має різну просторову композицію між будинком та проміжками. Таким чином, проект суперечить традиційному просторовому синтезу буферної зони (Софії Київської).
23.          Рішенням 34-ї сесії Комітету всесвітньої спадщини ЮНЕСКО Україні повторно рекомендовано переглянути проекти будівництва в охоронній зоні Софійського Собору через відсутність узгодження з нормативними вимогами та їх потенційний негативний вплив на Визначну універсальну цінність об`єкта.
24.          У Висновках до рішення 35-ї сесії ЮНЕСКО по пункту 103 - Київ: Собор Святої Софії, Києво-Печерська Лавра з прилеглими монастирськими спорудами Центр всесвітньої спадщини та Консультаційні органи вкотре висловили занепокоєння з приводу будівель, чиї архітектура і масштаби розглянуті місією, як повністю дисонансні до місцевого міського пейзажу.
25.          На 36-й сесії ЮНЕСКО з урахуванням рішенню, прийнятого на попередній сесії Комітетом знову вирішено звернутися до країни-учасниці - України з вимогою про введення мораторію на будівництво всіх висотних будівель з метою зменшення їх негативного впливу, а також висловив занепокоєнні тим, що Україна, як країна-учасниця Конвенції не надає інформацію про розробку проектів будівництва та не погоджує їх перед початком виконання робіт із Комітетом, як того вимагає параграф 172 Настанов Конвенції.
26.          Відповідно до Звіту об`єднаної реактивної моніторингової місії Центру Всесвітньої спадщини ІКОМОС на Об`єкт Всесвітньої Спадщини "Собор Святої Софії з прилеглими монастирськими спорудами, Києво-Печерська Лавра", яким підтверджується, що об`єкт містобудування по вул. Олеся Гончара, 17-23 у місті Києві, який розташований в буферній зоні Софійського Собору, відноситься до "незареєстрованих" (незаконних або таких, що не відповідають ліцензії) проектів.
27.          При цьому вказаним Звітом до невідкладних заходів, які необхідно вжити до 01.12.2017 , віднесено зупинення усіх проектів висотного будівництва у межах об`єкта Всесвітньої спадщини та його оточенні, а також внести законодавчу заборону на використання існуючих дозволів для усіх проектів будівництва у буферній зоні об`єкта та її оточення.
28.          Пунктом 5 рішення Центру всесвітньої спадщини, прийнятим під час 41-ї сесії ЮНЕСКО Україні запропоновано накласти офіційну заборону на усі попередньо видані й заплановані дозволи на будівництво буферній зоні об`єкта й в межах прилеглої території до того, як Центр всесвітньої спадщини та дорадчі органи ознайомляться з оцінкою їх впливу на об`єкт.
29.          Згідно із листом Заступника Генерального директора по культурі ЮНЕСКО №СLТ/НЕR/WНС/ЕYR/5495 усі раніше прийняті рішення відносно України (в тому числі щодо об`єкта по О. Гончара, 17-23) все ще є чинними.
30.          Вважаючи рішення Київської міської ради від 14.07.2016 №709/709 «Про врегулювання питань використання земельних ділянок на вул. О. Гончара, 17-23 у Шевченківському районі м. Києва » протиправним, позивач звернувся до суду.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

31.          Позивач вважає, що об`єкт будівництва відповідає вимогам чинного законодавства та отриманим документам дозвільного характеру. Крім того, виконання оскаржуваного рішення є неможливим без коригування проекту та отримання вихідних даних. ТОВ  "Інвестиційно-будівельна група" зазначає, що відповідач висуває незаконні вимоги щодо негайного зупинення об`єкта будівництва та зменшення висотності вказаного об`єкта будівництва, чим втручається у господарську діяльність позивача.
32.          Відповідач заперечив проти позову. Зазначив, що відповідно до статті 9 Земельного кодексу України відповідачу надано широкі повноваження у галузі земельних відносин. Згідно з пунктом 34 частини першої статті 26 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" вирішення відповідно до Закону питань регулювання земельних відносин є виключною компетенцією пленарних засідань сільських, селищних, міських рад, а за пунктом 2 статті 22 Закону України "Про столицю України - місто-герой Київ" Київська міська рада має право визначати особливості землекористування.
33.          Крім того, відповідно до статті 59 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" Київська міська рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень. Тобто, такі повноваження на території м. Києва є виключною компетенцією Київської міської ради.
34.          Крім того, відповідач зазначив про необхідність закриття провадження у справі внаслідок непідсудності зазначеної категорії справ адміністративному суду.
35.          Третя особа Департамент земельних ресурсів виконавчого органу Київської міської ради (КМДА) проти задоволення позову заперечила з тих підстав, що висотність об`єкта будівництва позивача є одним з ключових питань, що потребує вирішення, створює загрозу виключення об`єкта із всесвітньої спадщини ЮНЕСКО.
36.          Третя особа ДАБІ надала суду письмове пояснення, в якому зазначила про проведення перевірки на об`єкті будівництва позивача, про анулювання дозволу на виконання будівельних робіт від 06.06.2008 №0424-Шв/С та просила розглянути справу відповідно до вимог чинного законодавства за наявними матеріалами справи.
37.          Третя особа ОСББ "Стрітенський, 3/15" проти задоволення позову заперечила, посилаючись на те, що оскаржуване рішення прийняте в межах компетенції відповідача та жодним чином не перешкоджає господарській діяльності позивача. Крім того, зазначила про необхідність закриття провадження у справі внаслідок непідсудності зазначеної категорії справ адміністративному суду, а також просила залишити адміністративний позов без розгляду у зв`язку із пропущенням строку звернення до суду.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

38.          Приймаючи рішення про відмову у задоволенні позову, суд першої інстанції виходив з того, що Київська міська рада не висувала вимог зупинити будівельні роботи, а лише вирішити звернутись до ТОВ  "Інвестиційно-будівельна група" із такою вимогою. Проте, позивач не надав суду доказів, які б свідчили, що відповідач вже звернувся до нього із вимогою зупинити будівництво.
39.          Рекомендація привести висотність об`єкта будівництва у відповідність до чинних нормативно-правових актів не є вимогою зменшити висотність житлового комплексу. Негативним наслідком невиконання вимог пункту 1, 2 оскаржуваного рішення може бути розірвання договору оренди земельної ділянки, однак докази, які б підтверджували розірвання договору оренди земельної ділянки від 22.10.2004 №91-6-00355, укладеного між Київською міською радою та ТОВ "Інвестиційно-будівельна група", в матеріалах справи відсутні.
40.          Беручи до уваги анулювання дозволу на виконання будівельних робіт  від 06.06.2008 №0424-Шв/С, суд першої інстанції дійшов висновку, що оскаржуване рішення не містить прямих вимог та заборон для ТОВ «Інвестиційно-будівельна група». Відсутні докази, які б підтверджували порушення оскаржуваним рішенням прав чи інтересів ТОВ  "Інвестиційно-будівельна група". Отже,  оскаржуване рішення не створює для позивача негативних наслідків, що спростовує доводи про втручання у господарську діяльність та виключає необхідність судового захисту.
41.          Суд апеляційної інстанції погодився з висновком суду першої інстанції щодо необґрунтованості позовних вимог ТОВ «Інвестиційно-будівельна група», проте вважав, що судом першої інстанції невірно застосовані норми матеріального права, у зв`язку з чим, рішення суду підлягає зміні у мотивувальній частині.
42.          Суд не погодився з висновком про відсутність порушеного права позивача, оскільки Київська міська рада, на думку суду першої інстанції, не висувала вимог зупинити будівельні роботи, а лише вирішила звернутись до ТОВ «Інвестиційно-будівельна група» із такою вимогою.
43.          На переконання колегії суддів, оскаржуване рішення містить вимоги, обов`язкові для виконання суб`єктом господарювання. Крім того, рішення Київської міської ради від 14.07.2016 № 709/709 містять наслідки невиконання останнього, які однозначно впливають на права та інтереси позивача. У зв`язку з цим, суд вважав, що рішення Київської міської ради від 14.07.2016 № 709/709 впливає на права та інтереси ТОВ «Інвестиційно-будівельна група», а тому звернення до суду з позовом є законним та обґрунтованим.
44.          Щодо суті позовних вимог, колегія суддів дійшла висновку, що об`єкт будівництва знаходиться у Центральному історичному ареалі міста, в межах охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору у м. Києві та на території охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини: «Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра».
45.          Відповідно до меж та режимів охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору у м. Києві гранично допустима висота нових будинків і надбудов не повинна бути вищою від висоти прилеглої традиційної забудови, що складає 12-25 м. Перевищення в кожному конкретному випадку потребує спеціальних композиційних обґрунтувань, які мають здійснюватися за умови розробки історико-містобудівних обґрунтувань, що мають визначати для кожного проектованого в охоронній зоні об`єкта гранично допустиму висоту та інші параметри новобудови чи надбудови.
46.          Крім того, постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 29.10.2010 у справі № 2а-8698/10/2670) зобов`язано Головне управління земельних ресурсів виконавчого органу Київради (Київської міської державної адміністрації) внести до державного земельного кадастру всі земельні ділянки, розташовані в межах охоронної зони ансамблю споруд собору Софія Київська та дані про те, що ці землі - історико-культурного призначення та особливо цінні землі. 
47.          Наведене свідчить, що оскаржуване рішення прийняте з метою запобігання виключення об`єкта «Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра» з переліку об`єктів Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Відповідач діяв відповідно до міжнародних зобов`язань, закріплених Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

48.          У касаційній скарзі позивач покликається на те, що судами першої та апеляційної інстанції порушено норми матеріального та процесуального права, а саме:
А) судами попередніх інстанцій не доведено та не перевірено правомірність, повноваження відповідача та обґрунтованість прийняття оскаржуваного рішення від 14.07.2016 №709/709 в рамках правовідносин в сфері містобудування. Для вирішення спору та перевірки повноважень не було застосовано Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності», натомість було застосовано Земельний кодекс України та Закон України «Про охорону культурної спадщини»;
Б) під час розгляд у справи ані відповідачем, ані третіми особами не було надано жодного належного доказу, який би підтверджував включення об`єкту «Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра» до списків об`єктів всесвітньої спадщини, що знаходяться під загрозою. 
49.          Відзив від відповідача не надходив. Відповідно до рекомендованого повідомлення про вручення поштового відправлення копію ухвали про відкриття провадження отримано 22.04.2019.
50.          Третя особа ОСББ "Стрітенський, 3/15" покликалося на правомірність рішень судів першої та апеляційної інстанцій з огляду на те, що земельні ділянки по вул. Гончара, 17-23 розташовані в межах охоронної (буферної) зони об`єкта Всесвітньої спадщини Юнеско «Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра». Приймаючи оскаржуване рішення, відповідач діяв в рамках чинного законодавства (ст. 31 Закону України «Про місцеве самоврядування») та на виконання міжнародних зобов`язань.

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

51.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги й відзиву на неї та дійшов такого висновку.
52.          У рішенні, котре є предметом позову, є вимога до товариства про негайне зупинення будівництва та приведення висотності об`єкта у відповідність до Генерального плану міста Києва на період до 2020 року, "Меж та режиму використання території охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору", але не вище 25 метрів від поверхні землі. У разі невиконання цих вимог доручено Департаменту земельних ресурсів ініціювати дострокове розірвання договору оренди земельної ділянки в судовому порядку.
53.          Доводи касаційної скарги узагальнено зводяться до відсутності  у Ради повноважень приймати таке рішення та недоведеності загроз пам`ятці.
54.          Відповідно до ч. 5 ст. 54 Конституції України держава забезпечує збереження історичних пам`яток та інших об`єктів, що становлять культурну цінність, вживає заходів для повернення в Україну культурних цінностей народу, які знаходяться за її межами.
55.          Правові, організаційні, соціальні та економічні відносини у сфері охорони культурної спадщини з метою її збереження, використання об`єктів культурної спадщини у суспільному житті, захисту традиційного характеру середовища в інтересах нинішнього і майбутніх поколінь регулює Закон України "Про охорону культурної спадщини" у преамбулі до якого зазначено, що об`єкти культурної спадщини, які знаходяться на території України, у межах її територіального моря та прилеглої зони, охороняються державою. Охорона об`єктів культурної спадщини є одним із пріоритетних завдань органів державної влади та органів місцевого самоврядування.
56.          28.03.2002 на IX сесії XXIII скликання Київською міською радою було прийнято рішення № 370/1804 "Про затвердження Генерального плану міста Києва та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року".
57.          У постанові від 31.01.2023 у справі №640/8728/21 Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду сформулював таку правову позицію:

«Генеральний план міста Києва є основним планувальним документом, який містить принципові рішення, в тому числі, щодо охорони природи та історико-культурної спадщини та повинен відповідати вимогам щодо збереження історико-культурної спадщини.
66. Ураховуючи особливий правовий статус міста Києва як міста з цінною історико-культурною спадщиною, занесеного до Спису історичних населених міст України, у його складі повинні обов`язково виконуватися додаткові матеріали, а саме: історико-архітектурний та історико-містобудівний плани, у яких з метою захисту традиційного характеру середовища визначаються, зокрема, території, що мають особливу історико-культурну цінність, у тому числі й історичні ареали міста Києва, позначаються межі цих територій у вигляді графічних матеріалів.
67. Відповідно до розділу 7 "Збереження та охорона історико-культурної спадщини" текстової частини Генерального плану міста Києва до 2020 року, затвердженого рішенням Київської міської ради №370/1804 від 28 березня 2002 року, на історико-містобудівному плані позначено: межі історичних районів та історичних ареалів міста, історико-архітектурних та історико-культурних заповідників.
68. Графічний матеріал Генерального плану - додаток до Генерального плану міста Києва "Історико-містобудівний опорний план міста", міститься також в загальному доступі в мережі Інтернет.
69. На підставі вищезазначеного, колегія суддів доходить висновку, що межі історичного ареалу міста Києва були закріплені на нормативному рівні згідно з історико-містобудівним опорним планом міста Києва, який входить до складу "Генерального плану міста Києва" та проекту планування його приміської зони на період до 2020 року", затвердженого рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804.
70. Генеральний план міста Києва до 2020 року є нормативно-правовим актом, який офіційно оприлюднено, а історико-архітектурні опорні плани, у яких визначено межі історичних ареалів, є науково-проектною документацією, яка розробляється у складі генеральних планів історичних населених місць, є основою для проектних рішень у генеральних планах та детальних планах територій історичних населених місць. Проєкти реконструкції забудови та території історичних ареалів населених пунктів базуються на матеріалах історико-архітектурних опорних планів як науково-проектної документації з визначенням меж та режимів використання зон охорони пам`яток культурної спадщини».
« 80. Отже, розробляючи, приймаючи та затверджуючи Генеральний план міста Києва, Київська міська рада діяла як представницький орган місцевого самоврядування (такий статус визначено частиною першою статті 10 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні") та представляла територіальну громаду, здійснювала закріплені за нею повноваження щодо планування території міста від імені громади та в її інтересах, зокрема, у сфері охорони культурної спадщини.
81. Оскільки Генеральний план міста Києва є нормативно-правовим актом органу місцевого самоврядування з питань планування території населеного пункту, він є обов`язковим для виконання всіма розташованими на відповідній території органами виконавчої влади, об`єднаннями громадян, підприємствами, установами та організаціями, посадовими особами, а також громадянами, які постійно або тимчасово проживають на відповідній території, як це встановлено частиною першою статті 73 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні".

58.          Об`єкт будівництва за адресою: вул. Олеся Гончара, 17 - 23 знаходиться у Центральному історичному ареалі міста, в межах охоронної зони ансамблю споруд Софійського собору у м.  Києві та на території охоронної (буферної) зони об`єкта всесвітньої спадщини: «Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра».
Відповідно, забудова цієї території повинна відбуватися з урахуванням Генерального плану та зазначених у ньому особливостей та умов, зумовлених охоронною зоною.
59.          Відповідно до ч. 1 ст. 7 Закону України від 21.05.1997 № 280/97-ВР "Про місцеве самоврядування в Україні" територіальна громада міста визнається первинним суб`єктом місцевого самоврядування, основним носієм його функцій і повноважень.
60.          За змістом ст.ст. 74, 75 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" органи та посадові особи місцевого самоврядування несуть відповідальність за свою діяльність перед територіальною громадою, державою, юридичними і фізичними особами. Органи та посадові особи місцевого самоврядування є підзвітними, підконтрольними і відповідальними перед територіальними громадами.
61.          Ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків (постанова Верховного Суду від 05.03.2020 у справі № 806/179/16). 
62.          З огляду на це, міська рада має право та обов`язок реагувати на забудову, що, на її думку, порушує інтереси територіальної громади, і висловлювати у такий спосіб думку громади з питань, що її турбує. Рішення ради може не обмежуватися лише загальною оцінкою правомірності забудови. Задля ефективності воно може мати спонукальний, зобов`язуючий характер, що має на меті усунути негативні наслідки порушення.
63.          Відповідно до ч. 1 ст. 25 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» сільські, селищні, міські ради правомочні розглядати і вирішувати питання, віднесені Конституцією України, цим та іншими законами до їх відання. Отже, сукупність самоврядних повноважень рад не окреслюється у вичерпний спосіб. 
64.          Закон України від 17.02.2011 № 3038-VI «Про регулювання містобудівної  діяльності»  (тут і далі в редакції, що діяла на 03.07.2016 - час прийняття спірного рішення) встановлює правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
65.          Відповідно до ст. 2 цього Закону планування і забудова територій - діяльність державних органів, органів місцевого самоврядування, юридичних та фізичних осіб, яка передбачає, зокрема: взаємоузгодження державних, громадських та приватних інтересів під час планування і забудови територій (п. 4); визначення і раціональне взаємне розташування зон житлової та громадської забудови, виробничих, рекреаційних, природоохоронних, оздоровчих, історико-культурних та інших зон і об`єктів (п. 5);
66.          Відповідно до ст. 6 Закону України  «Про регулювання містобудівної  діяльності»  органи місцевого самоврядування наведені серед органів, що здійснюють управління у сфері містобудівної діяльності. 
67.          Відповідно до ч. 3 ст. 8 цього Закону рішення з питань планування та забудови територій приймаються сільськими, селищними, міськими радами та їх виконавчими органами, районними, обласними радами, Київською та Севастопольською міськими державними адміністраціями в межах визначених законом повноважень з урахуванням вимог містобудівної документації.
68.          Право на виконання будівельних робіт пов`язане з отриманням відповідного дозволу (ст. 37 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності»). Отже, анулювання дозволу свідчить про втрату права на проведення будівельних робіт.
69.          Суди звертали увагу, що Рішенням головного інспектора будівельного нагляду Державної архітектурно-будівельної інспекції України від 08.07.2016 анульовано дозвіл на виконання будівельних робіт від 06.06.2008 №0424-Шв/С, виданий ТОВ  "Інвестиційно-будівельна група". Правомірність анулювання дозволу підтверджено постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 19.06.2017, залишеною без змін постановою Верховного Суду від 24.04.2019 у справі №826/20177/16. 
70.          У цих постановах судів констатовано, що дозвіл на виконання будівельних робіт було анульовано, оскільки коригування технічної документації ТОВ "Інвестиційно-будівельна група» здійснено з порушенням встановленого порядку.
71.          Таким чином, позивач, як замовник, втратив право на продовження будівництва саме на підставі рішення ДАБІ України про анулювання дозволу, до ухвалення рішення відповідача. 
72.          Оскаржуване рішення відповідача прийняте ним як представницьким органом в інтересах територіальної громади з метою запобігання виключення об`єкта «Київ: Собор Святої Софії та прилеглі монастирські будівлі, Києво-Печерська Лавра» з переліку об`єктів Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО. Рішення враховувало згадане вище рішення ДАБІ і було спрямоване на усунення негативних наслідків порушення, виконання міжнародних зобов`язань, закріплених Конвенцією про охорону всесвітньої культурної і природної спадщини.
73.          Суди встановили наявність реальної  загрози виключення пам`ятки з об`єктів Всесвітньої спадщини ЮНЕСКО у зв`язку із перевищенням висотності будівництва і суд касаційної інстанції не має повноважень переоцінювати докази і відповідні висновки судів.
74.          Зважаючи на вищенаведене, Суд вважає, що рішення Київської міської ради від 14.07.2016 №709/709 «Про врегулювання питань використання земельних ділянок на вул. О.Гончара 17-23 у Шевченківському районі м. Києва» є правомірним та ухвалено на захист як інтересів громади міста Києва, так і публічних інтересів, що полягають у збереженні культурної спадщини.
75.          Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
76.          Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому їх слід залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
77.          З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись ст. 340, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В: 

Касаційну скаргу ТОВ "Інвестиційно-будівельна група" залишити без задоволення.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 09 жовтня 2018 року  та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 26 лютого 2019 року у справі №826/2414/17 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук 

Суддя                                                                                                              А.А. Єзеров 

Судді                                                                                                              О.П. Стародуб