ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

21 лютого 2023 року 
м. Київ
справа № 369/7737/16-а
адміністративне провадження № К/990/29110/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
головуючої судді Коваленко Н.В., 
суддів: Стрелець Т.Г., Берназюка Я.О., 
за участю секретаря судового засідання Буденка В.В., 
учасники справи: позивач ОСОБА_1 , представник позивача Муляр А.М.,
розглянувши у судовому засіданні в касаційному порядку справу за позовом ОСОБА_1 до Чабанівської селищної ради Фастівського району Київської області про визнання нечинним та скасування рішення, за касаційною скаргою Чабанівської селищної ради Фастівського району Київської області на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Федотова І.В., Сорочка Є.О., Чаку Є.В. від 13.09.2022,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У серпні 2016 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 (далі також ОСОБА_1 , позивачка) звернулася до суду з позовом до Чабанівської селищної ради Фастівського району Київської області (далі також Селищна рада, відповідач), у якому просила:
-          визнати нечинним та скасувати рішення №136 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25.02.2016 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області» (далі також спірне, оскаржуване рішення); 
-          зобов`язати Чабанівську селищну раду Києво-Святошинського району Київської області провести повторні громадські слухання з дотриманням вимог Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555.
2.          В обґрунтуванні позову зазначалось, що з повідомлення, надрукованого в газеті «Новий день» №43 (9105) від 26.10.2013, позивачка дізналася, що виконавчий комітет Чабанівської селищної ради призначив на 28.11.2013 о 15-00 годині громадське обговорення генерального плану смт Чабани.
3.           03.12.2013 розпорядженням селищного голови Загорулько А. І. за №100 була створена погоджувальна комісія щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт Чабани Чабанівської селищної ради. Метою створення комісії був   розгляд спірних питань, та прийняття   рішення про врахування або мотивоване відхилення таких пропозицій.
4.          Засідання погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення містобудівної документації смт Чабани Чабанівської селищної ради відбулося 12.12.2013, про що складено протокол №1 (від 12.12.2013).
5.          Позивачка наголошувала, що вона особисто, надала 5 (п`ять) заяв про надання пропозиції до проекту генерального плану смт Чабани, які зареєстровані в протоколі засідання погоджувальної комісії від 12.12.2013 №1 за номерами 28, 45, 46,47,49.
6.          Однак, зо доводами ОСОБА_1 , письмової відповіді у двотижневий строк від Чабанівської селищної ради щодо врахування або мотивоване відхилення її пропозицій вона не отримала.
7.           24.02.2016 позивач зареєструвала в Чабанівській селищній раді заяву (вхідний №154), до якої долучила Акт про відсутність проекту генерального плану смт Чабани в приміщенні Чабанівської селищної ради на 16 год. 46 хв. Заявниця просила до затвердження генплану надати відповідь на пропозиції, зареєстровані в протоколі засідання погоджувальної комісії від 12.12.2013 та надати можливість ознайомитися з проектом генплану, винесеним на затвердження сесії ради 25.02.2016.
8.          На запит на отримання публічної інформації від 26.05.2016 №43, в якому позивач просила голову Чабанівської селищної ради Киризлієва О. Ф. повідомити їй коли та в який спосіб були оприлюднені результати розгляду пропозицій громадськості до проекту генерального плану смт Чабани - відповіді не отримала.
9.          Позивач вважала дії Чабанівської селищної ради Києво-Святошинського району Київської області щодо затвердження генерального плану селища Чабани протиправними, а тому наполягала, що рішення №136 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25.02.2016 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області» повинно бути скасоване, оскільки при розробленні та затвердженні генерального плану було порушене містобудівне законодавство України.
10.          Позивач також зазначала що, Чабанівська селищна рада не виконала вимог наказу Міністерства регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства яким затверджено «Порядок розроблення містобудівної документації», не оприлюднила рішення селищної ради про розроблення містобудівної документації (генерального плану селища Чабани), а також не представила на розгляд архітектурно-містобудівної ради відкоригований генеральний план селища Чабани за зауваженнями, що зазначені у витягу №22/14-01 з протоколу № 22/14 засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської облдержадміністрації.
11.           ОСОБА_1 звертала увагу й на те. що оголошення розміщене в газеті Новий день №43 від 26.10.2013 не можна вважати повідомленням про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості під час розроблення проекту містобудівної документації селища Чабани, оскільки воно не містить: 1) інформації про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали (карти), що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника (наявність ліцензії) проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів.
12.          Обґрунтовуючи позов, ОСОБА_1 також зазначала, для врахування пропозицій громадськості розпорядженням селищного голови була створена погоджувальна комісія до складу якої, однак, не увійшли представники органів у сфері земельних ресурсів, природоохоронного, санітарно-епідеміологічного, містобудування та архітектури, інших органів державної влади. При цьому, за твердженнями позивачки, робота комісії звелася лише до реєстрації зауважень та пропозицій громадськості до проекту генплану, тоді як рішення щодо розгляду спірних питань та прийняття рішення про врахування або мотивоване відхилення таких пропозицій, в порушення вимог пункту 14 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, погоджувальною комісією не приймалися.
13.          У позовній заяві стверджується й про інші порушення процедури погодження генерального плану селища Чабани, зокрема, вказує, що результати розгляду пропозицій громадськості до проекту генерального плану цього населеного пункту не були оприлюднені у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на території селища, а також розміщення на офіційному веб-сайті Чабанівської селищної ради і це є порушенням пункту 16 вищевказаного Порядку.
14.          Окрім цього, згідно з наведеними у позовній заяві аргументами, в порушення приписів вищенаведеного Порядку, Чабанівська селищна рада не провела громадські слухання належним чином та затвердила генеральний план селища Чабани без проведення процедури розгляду пропозицій громадськості та не долучила матеріали щодо розгляду таких пропозицій до містобудівної документації, не узгодила проект генерального плану селища Чабани з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміській зоні.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
15.          Справа розглядалась судами неодноразово.
16.          Зокрема, постановою Києво-Святошинського районного суду Київської області від 25.05.2017, залишеною без змін ухвалою Київського апеляційного адміністративного суду від 06.07.2017, в задоволенні позову відмовлено.
17.          Ці судові рішення оскаржено відповідачем у касаційному порядку й постановою Верховного Суду від 25.05.2021 були скасовані, а справу направлено на новий розгляд до суду першої інстанції, оскільки оскаржуване рішення Селищної ради належить до актів органів місцевого самоврядування нормативно - правового характеру, що не було враховано судами під час розгляду цієї справи та зумовило недотримання встановленої процесуальним законом процедури розгляду і вирішення такої категорії справ.
18.          Після нового розгляду справи, який було проведено з врахуванням висновків Верховного Суду, викладених у вищевказаній постанові, та з дотриманням передбаченої нормами процесуального закону процедури розгляду справ, предметом спору у яких виступає акт нормативно - правового характеру, рішенням Києво-Святошинського районного суду Київської області від 11.01.2022 у задоволенні позову відмовлено.
19.          Висновок суду першої інстанції обґрунтовано тим, що як підтверджено наявними у справі матеріалами усі пропозиції, питання та зауваження, які надходили на розгляд погоджувальної комісії, були нею опрацьовані та передані розробнику Генерального плану селищна Чабани, який їх врахував під час розроблення такої містобудівної документації.
20.          Тобто, за висновками суду першої інстанції, при розробці Генерального плану враховані поєднання інтересів відповідної територіальної громади, з урахуванням державних, громадських, приватних інтересів та суміжних землекористувачів.
21.          Суд першої інстанції також врахував, що на засіданні архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області, яке відбулось 26.12.2014, було вирішено доопрацювати генеральний план смт Чабани із відповідними зауваженнями.
22.          Доводи позивачки щодо позбавлення її можливості ознайомитися з текстом рішення про розроблення проекту містобудівної документації, не повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій до проекту Генерального плану судом першої інстанції визнано помилковими, оскільки 26.10.2012 Виконавчим комітетом Чабанівської селищної ради через газету «Новий день» було проінформовано мешканців селища Чабани, що 28.11.2013 в приміщенні Чабанівської селищної ради відбудеться громадське обговорення Генерального плану селища «Чабани». Позивачка скористалась своїм правом на надання пропозицій до проекту генерального плану, що підтверджується її поясненнями.
23.          Відхилено судом й твердження позивачки щодо відсутності протоколу громадського обговорення та погоджувальної комісії, оскільки 12.12.2013 відбулося засідання цієї комісії, а питання надходили в скриньку пропозицій та зауважень протягом 2-х тижнів, що відображено у протоколі. Погоджувальна комісія розглядала питання та зауваження, пропозиції від громади були зареєстровані на засіданні погоджувальної комісії.
24.          Згідно з наведеними судом першої інстанції мотивами, доводи позивачки щодо неоприлюднення текстових та графічних матеріалів генерального плану спростовується знаходженням проекту Генерального плану у вільному доступі для ознайомлення.
25.          Усі інші доводи та твердження сторін судом першої інстанції визнано такими, що не спростовують вищевикладених висновків.
26.          Ухвалюючи рішення у цій справі, судом першої інстанції враховано правову позицію, викладену в постанові Верховного Суду від 03.12.2021 у справі №369/7844/17, про те, що процедурні порушення, в залежності від їх характеру, можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
27.          Суд наголошував, що у відповідності до практики Європейського Суду з прав людини, скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
28.          З огляду на це, суд першої інстанції підкреслював, що ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення». Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
29.          Враховуючи вищевикладене, суд констатував, що відповідачем виконано вимоги статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні щодо проведення громадських слухань та процедури, що їй передувала.
30.          Ураховуючи таке, суд першої інстанції дійшов висновку про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
31.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 рішення суду першої інстанції скасовано та прийнято нове судове рішення, яким позов задоволено частково, а саме - визнано протиправним та нечинним рішення Чабанівської селищної ради 8 чергової сесії VII скликання №136 від 25.02.2016 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області». В іншій частині позовних вимог відмовити.
32.          Висновки суду апеляційної інстанції щодо наявності підстав для часткового задоволення позову обґрунтовані таким.
33.          Дослідивши публікацію оголошення у випуску газети «Новий день» від 26.10.2013, колегія суддів дійшла висновку, що вона не відповідає вимогам пункту 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, а саме, повідомлення не містить: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо).
34.          Тобто, за висновками суду першої інстанції, жоден із пунктів, визначених вищезгаданим Порядком, відповідачем, при публікації повідомлення, не дотримано.
35.          При цьому, апеляційний суд наголошував, що відповідачем не надано доказів інформування громадян про проведення громадських слухань у альтернативний спосіб, передбачений законом, зокрема: через розповсюдження брошур, повідомлень у друкованих засобах масової інформації, не дотримано вимогу щодо розміщення демонстраційних матеріалів містобудівної документації, що відображають її зміст.
36.          Судом апеляційної інстанції підкреслено й те, що як вбачається з матеріалів справи, що не заперечується відповідачем, та на чому наголошує позивач, рішення за результатом розгляду наданих позивачем пропозицій останній не направлялось, а відповідач не забезпечив оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проекту містобудівної документації у встановленому порядку.
37.          У оскаржуваній постанові апеляційного суду також відзначено, що матеріали справи не містять доказів того, що погоджувальна комісія збиралась повторно на засідання, де мала б розглянути надані громадянами пропозиції, зауваження.
38.          Суд апеляційної інстанції зауважив, що оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.
39.          Отже, згідно з позицією апеляційного суду, законодавство не визначає альтернативи для суб`єкта владних повноважень щодо обов`язку оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації. Узгодження ж спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію та оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації є обов`язком сільських, селищних, міських рад та їх виконавчих органів, визначеним пунктом 3 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
40.          При цьому, колегія суддів апеляційного суду наголошувала, що у спірному випадку закон чітко встановлює обов`язок замовника погодити спірні питання з громадськістю, а не лише з проектувальником (виконавцем проекту), оскільки саме в інтересах мешканців міста, села, селища, а не у власних інтересах представників влади, повинна розроблятись будь-яка містобудівна документація, прийматись будь-яке рішення місцевого значення.
41.          Тому апеляційний суд вважав, що передача пропозицій та зауважень громадян до ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», як це має місце у спірних відносинах, не означає, що це питання можна вважати вирішеним по суті, а відповідача - таким, що виконав свій обов`язок, передбачений вимогами закону.
42.          Враховуючи наведені обставини у сукупності, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про те, що проведення відповідачем громадських слухань проекту містобудівної документації смт Чабани відбулись із порушеннями вказаних норм Закону та відповідного Порядку, чим порушено права позивача та представників територіальної громади взяти безпосередню та активну участь у житті селища та громади, що не може свідчити про правомірність прийнятого відповідачем рішення від 25.02.2016 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області».
43.          З огляду на вказане, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про обґрунтованість позовних вимог у вказаній частині та наявність підстав для їх задоволення.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
44.          Не погоджуючись із вищевказаною постановою апеляційного суду, відповідач подав касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судом норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить її скасувати та залишити в силі рішення суду першої інстанції про відмову в позові.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
45.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Чабанівської селищної ради від 05.07.2012 №351 було затверджено завдання на розроблення генерального плану смт Чабани Києво-Святошинського району Київської області.
46.           27.09.2012 рішенням Чабанівської селищної ради №356 було вирішено затвердити «Програму з розробки (корегування. оновлення) містобудівної документації та топографічної основи генерального плану смт Чабани.
47.          У квітні 2013 року Чабанівська селищна рада листами повідомила Київську обласну державну адміністрацію, районну державну адміністрацію Києво-Святошинського району, щодо початку розроблення генерального плану смт Чабани.
48.          У випуску газети «Новий день» від 26.10.2013 здійснено публікацію оголошення про те що « 28 листопада 2013 оку о 15-00 год. в приміщенні Чабанівської селищної ради «смт Чабани, вул. Машинобудівників, 4 відбудеться громадське обговорення генерального плану селища чабани. Запрошуємо мешканців взяти участь в обговоренні. Виконавчий комітет Чабанівської селищної ради».
49.          Розпорядженням голови Чабанівської селищної ради від 03.12.2013 №100 було створено погоджувальну комісію щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт Чабани. До складу даної комісії увійшли представники селищної ради, представники ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», представник КП Києво-Святошинських тепломереж, представники ВУЖКГ смт Чабани, а також представники громади смт Чабани.
50.           12.12.2013 відбулось засідання погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт Чабани Чабанівської селищної ради, про що було складено протокол №1.
51.          Позивачкою особисто були надані письмові заяви про надання пропозиції до проекту генерального плану смт Чабани.
52.          Листом від 30.12.2013 №960, направленому Директору ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», Чабанівська селищна рада направила Протокол №1 засідання погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт Чабани від 12.12.2013 з доданими пропозиціями, зауваженнями і побажаннями громадян, що були виявлені в опечатаній скринці.
53.           26.12.2014 відбулось засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області, про що було складено протокол №22/14. На даному засіданні було вирішено до доопрацювати генеральний план смт Чабани із відповідними зауваженнями.
54.          Згідно протоколу №13 засідання постійної комісії Чабанівської селищної ради з питань земельних відносин та охорони навколишнього середовища від 22.02.2016 було вирішено затвердити Генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області, розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році.
55.          Секретар ради Соболева О.О. , перед початком сесії, роздала депутатам Ради проект рішення «Про затвердження Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році.
56.          Представник розробника проекту генерального плану селища Чабани ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» не був присутній на 8-й черговій сесії Чабанівської селищної ради 25.02.2016.
57.          В протоколі засідання селищної ради 8-ї чергової сесії 25.02.2016 зафіксовано виступ голови ради Киризлієв О.Ф. : «В даному генеральному плані враховані пропозиції від громади, які були на громадських слуханнях» виступ депутата Чабанівської селищної ради Піщая А.П. : « Всі зауваження враховані...».
58.          Рішенням 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25.02.2016 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області» було затверджено Генеральний план селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області, розроблений ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» у 2015 році, з розрахунковим строком здійснення проекту 20 років.
59.          Не погоджуючись із таким рішенням Селищної ради та вважаючи його протиправним і таким, що порушує її права, позивачка звернулась до суду з цим позовом.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
60.          Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункт 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України та вказує на те, що суд апеляційної інстанції застосував норму права, а саме статтю 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 25.05.2011 №555, без урахування висновків, викладених у постановах Верховного Суду від 03.12.2021 у справі №369/7844/17 та від 30.08.2022 у справі №810/1044/18.
61.          Зокрема, Селищна рада у своїй касаційній скарзі наголошує, що суд апеляційної інстанції у своїй постанові від 13.09.2022 застосував норми права, а саме - статтю 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та Порядок проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні без урахування висновків викладених у абзацах 66-67 Постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 03.12.2021 у справі №369/7844/17, згідно з якими: «Опублікування результатів громадських слухань не на офіційному сайті, а розміщення на дошці оголошень, не може бути підставою для визнання їх проведення протиправним. Стосовно ж процедурних порушень, то в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.» та абзаців 16, 64 постанови Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 30.08.2022 у справі №810/1044/18 «Підставами для визнання протиправним та скасування рішення суб`єкта владних повноважень є невідповідність його вимогам чинного законодавства та/або визначеній законом компетенції органу, який видав цей акт. При цьому, обов`язковою умовою скасування такого рішення є також наявність факту порушення прав чи охоронюваних законом інтересів позивача у справі. Тобто, врахування громадських інтересів при розробленні проектів містобудівної документації є результатом двостороннього процесу. За відсутності факту реалізації громадськістю свого права на подання пропозицій до містобудівної документації у передбаченому законом порядку, у органу місцевого самоврядування відсутній обов`язок їх розгляду та, відповідно, врахування.».
62.          У відзиві на касаційну скаргу позивачка висловлює незгоду з доводами та вимогами скаржника, вважає їх безпідставними і такими, що не спростовують правильних по суті спору та обґрунтованих висновків суду апеляційної інстанції, який як вважає ОСОБА_1 ухвалив судове рішення, що відповідає закону.
63.          Зокрема, позивачкою вказується, що відповідачем грубо порушено процедуру, яка повинна передувати прийняттю спірного у цій справі рішення, зокрема, не проведено громадського обговорення проєкту генерального плану селища Чабани, не розглянуто подані нею пропозиції і не надано на них відповіді у строк та в порядку, визначені законодавством, їй не надано можливості ознайомитись з проєктом такої важливої для територіальної громади в цілому та кожного з її членів містобудівної документації, оприлюднення якого Селищної радою не здійснювалось, як і результати розгляду пропозицій до нього.
64.           ОСОБА_1 вважає, що як правильно зауважив суд апеляційної інстанції, такі обставини свідчать про порушення її прав та законних інтересів, зокрема, на комфортні умови проживання, які безпосередньо залежать від неухильного виконання відповідачем вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності при розробленні, погодженні та затвердженні містобудівної документації.
65.          З огляду на вищевикладене, позивачка просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувану постанову - без змін.
РЕЛЕВАНТНІ ДЖЕРЕЛА ПРАВА ТА АКТИ ЇХ ЗАСТОСУВАННЯ
66.          Відповідно до частини першої статті 12 Закону України від 16.11.1992 №2780-ХІІ «Про основи містобудування» до компетенції сільських, селищних, міських рад у сфері містобудування на відповідній території належить затвердження відповідно до законодавства місцевих програм, генеральних планів відповідних населених пунктів, планів зонування територій, а за відсутності затверджених в установленому законом порядку планів зонування території - детальних планів територій.
67.          За приписами статті 16 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 №3038-VI в редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, планування територій на місцевому рівні здійснюється шляхом розроблення та затвердження генеральних планів населених пунктів, планів зонування територій і детальних планів території, їх оновлення та внесення змін до них.
68.          Згідно з положеннями частин першої, другої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» генеральний план населеного пункту є основним видом містобудівної документації на місцевому рівні, призначеної для обґрунтування довгострокової стратегії планування та забудови території населеного пункту.
На підставі затвердженого генерального плану населеного пункту розробляється план земельно-господарського устрою, який після його затвердження стає невід`ємною частиною генерального плану.
Послідовність виконання робіт з розроблення генерального плану населеного пункту та документації із землеустрою визначається будівельними нормами, державними стандартами і правилами та завданням на розроблення (внесення змін, оновлення) містобудівної документації, яке складається і затверджується її замовником за погодженням з розробником.
У складі генерального плану населеного пункту може розроблятися план зонування території цього населеного пункту. План зонування території може розроблятися і як окрема містобудівна документація після затвердження генерального плану.
Генеральний план населеного пункту розробляється та затверджується в інтересах відповідної територіальної громади з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
69.          Частинами першою, другою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» громадським слуханням підлягають розроблені в установленому порядку проекти містобудівної документації на місцевому рівні: генеральні плани населених пунктів, плани зонування територій, детальні плани територій.
Затвердження на місцевому рівні містобудівної документації, зазначеної у частині першій цієї статті, без проведення громадських слухань щодо проектів такої документації забороняється.
70.          Частиною третьою статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» передбачено, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи зобов`язані забезпечити: 1) оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення містобудівної документації на місцевому рівні з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 2) оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні та доступ до цієї інформації громадськості; 3) реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні (у разі її утворення); 4) узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками містобудівної документації на місцевому рівні через погоджувальну комісію; 5) оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні.
71.          Відповідно до статті 13 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» громадські слухання є формою діалогу між мешканцями села (міста) (відповідною територіальною громадою) та депутатами відповідної ради та посадовими особами місцевого самоврядування, під час яких члени територіальної громади можуть заслуховувати їх, порушувати питання та вносити пропозиції щодо питань місцевого значення, що належать до відання місцевого самоврядування У певних випадках громадські слухання є обов`язковими.
72.          Частиною восьмою статті 21 цього Закону встановлено, що, зокрема, для розгляду спірних питань, що виникають у процесі громадських слухань, може утворюватися погоджувальна комісія; погоджувальна комісія протягом двох тижнів після її створення розглядає спірні питання, зафіксовані у протоколі громадських слухань, та ухвалює рішення про врахування або мотивоване відхилення цих пропозицій (зауважень).
73.          Механізм проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні: генеральних планів населених пунктів, планів зонування та детальних планів територій визначено Порядком проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні, який застосовано апеляційним судом у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин.
74.          Пунктом 4 вищевказаного Порядку передбачено, що виконавчі органи сільських, селищних, міських рад оприлюднюють у двотижневий строк прийняті органами місцевого самоврядування рішення щодо розроблення проектів містобудівної документації шляхом опублікування таких рішень у засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення на офіційному веб-сайті відповідного органу місцевого самоврядування.
75.          Відповідно до пункту 5 Порядку проведення громадських слухань щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проектів містобудівної документації на місцевому рівні повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації має містити: 1) інформацію про мету, склад та зміст містобудівної документації, викладену у скороченій та доступній для широкої громадськості формі; 2) основні техніко-економічні показники, зокрема графічні матеріали, що відображають зміст містобудівної документації; 3) відомості про замовника та розробника проектів містобудівної документації та підстави для їх розроблення; 4) інформацію про місце і строки ознайомлення з проектом містобудівної документації; 5) інформацію про посадову особу органу місцевого самоврядування, відповідальну за організацію розгляду пропозицій; 6) відомості про строк подання і строк завершення розгляду пропозицій; 7) інформацію стосовно запланованих інформаційних заходів (презентація, прилюдне експонування, телевізійні програми, публічні конференції тощо). Осіб, які забезпечують роботу з розгляду пропозицій громадськості, призначає орган місцевого самоврядування. Зазначені особи є відповідальними за автентичність проектів містобудівної документації.
76.          У пункті 3 цього ж Порядку вказано, що сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи відповідно до частини третьої статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» забезпечують: 
оприлюднення прийнятих рішень щодо розроблення проектів містобудівної документації з прогнозованими правовими, економічними та екологічними наслідками; 
оприлюднення розроблених проектів містобудівної  документації і доступ громадськості до зазначеної інформації; 
реєстрацію, розгляд та узагальнення пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації; 
узгодження спірних питань між громадськістю і замовниками проектів містобудівної документації через погоджувальну комісію (у разі її утворення);
оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації. 
77.          Такі ж вимоги містяться й у частині третій статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», а частинами четвертою і п`ятою цієї ж статті визначено, що оприлюднення проектів генеральних планів, планів зонування територій, детальних планів територій здійснюється не пізніш як у місячний строк з дня їх надходження до відповідного органу місцевого самоврядування. Оприлюднення проектів містобудівної документації на місцевому рівні є підставою для подання пропозицій громадськості до відповідного органу місцевого самоврядування.
78.          Окрім цього, за правилами частини 9 статті 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» оприлюднення результатів розгляду пропозицій громадськості до проектів містобудівної документації на місцевому рівні здійснюється у двотижневий строк з дня їх прийняття шляхом опублікування в засобах масової інформації, що поширюються на відповідній території, а також розміщення таких рішень на офіційних веб-сайтах цих органів; особи, які оприлюднюють проекти генеральних планів населених пунктів, зонування територій, детальних планів територій, є відповідальними за їх автентичність.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
79.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
80.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
81.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам, висловленим у касаційній скарзі та відзиві на неї, Верховний Суд виходить з такого.
82.          Беручи до уваги доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається, аргументи учасників справи, висловлені ними у заявах по суті та в судовому засіданні у суді касаційної інстанції, а також нормативно - правове регулювання спірних правовідносин, колегія суддів вважає, що ключовим питанням, яке належить вирішити під час перегляду в касаційному порядку ухваленого судом апеляційної інстанції судового рішення, є питання про те, чи було дотримано відповідачем встановлений законом порядок проведення громадських слухань проєкту Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області й у разі, якщо наявність порушень такого порядку має місце у спірних відносинах, то чи призвело це до порушення прав позивачки, за захистом яких вона звернулась до суду з цим позовом, і чи може це зумовлювати скасування оскаржуваного нею нормативно - правового акту.
83.          Відповідаючи на такі питання, колегія суддів зауважує, що відповідно до встановлених у цій справі обставин позивачка з опублікованого відповідачем у випуску газети «Новий день» від 26.10.2013 оголошення стосовно громадського обговорення генерального плану селища Чабани дізналась про початок процедури громадських слухань вищезазначеного проєкту містобудівної документації на місцевому рівні, реалізувала право на подання відповідних пропозицій та зауважень щодо нього, взяла участь у громадських слуханнях на засіданні погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт Чабани Чабанівської селищної ради, створеної розпорядженням голови Чабанівської селищної ради від 03.12.2013 №100, яке відбулось 12.12.2013, що підтверджується й протоколом №1 зазначеної Комісії.
84.          Такі обставини підтверджуються наявними у справі матеріалами, встановлені судом апеляційної інстанції та не спростовуються доводами учасників справи.
85.          Колегія суддів також відзначає, що як підтверджується встановленими у цій справі обставинами вищевказаний протокол погоджувальної комісії щодо врахування громадських інтересів під час розроблення проекту містобудівної документації смт Чабани разом з доданими пропозиціями, зауваженнями і побажаннями громадян було направлено Директору ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД» - розробнику цієї містобудівної документації.
86.          Обставинами цієї справи також підтверджується, що у подальшому на засіданні архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області, яке відбулось 26.12.2014, вирішено доопрацювати генеральний план смт Чабани із відповідними зауваженнями, а з протоколу засідання селищної ради 8-ї чергової сесії від 25.02.2016 вбачається, що у розробленому на замовлення Виконкому генеральному плані селища Чабани враховані пропозиції від громади, які були на громадських слуханнях, та всі зауваження щодо проєкту цього генерального плану.
87.          Позивачка ж, обґрунтовуючи підстави цього позову і у подальшому в заявах по суті, які нею надавались у судах попередніх інстанцій, ці обставини не спростувала, як не навела й переконливих і вагомих аргументів про те, які саме її пропозиції не були враховані розробником Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області у проєкті цієї містобудівної документації та відповідачем, при прийняття ним оспорюваного рішення, які пропозиції чи зауваження вона не змогла подати і чому (які конкретні перешкоди їй чинились), у чому полягає їх зміст, або ж які конкретні матеріали проєкту генерального плану, затвердженого у подальшому відповідачем, суперечать її інтересам як члена територіальної громади селища Чабани (їх не враховують), або не узгоджуються з положеннями законодавства у сфері містобудівної діяльності, не відповідають вимогам державних будівельних норм, стандартів і правил тощо.
88.          При цьому, суд першої інстанції у мотивувальні частині свого рішення зазначав, що після розроблення у 2015 році проєкту Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області він був доступний до перегляду та ознайомлення, перебував у вільному доступі.
89.          Таким чином, колегія судді вважає, що позивачка, після розроблення проєкту генерального плану, мала реальну можливість ознайомитись із ним й додатково подати свої пропозиції, зауваження до нього, які раніше нею не подавались під час засідання погоджувальної комісії. Відсутність оприлюднених відповідачем результатів розгляду пропозицій громадськості, у світлі встановлених судом апеляційної інстанції обставин цієї справи, не вказує на те, що подані позивачкою пропозиції не були розглянуті й не враховані, оскільки такі надсилались Селищною радою розробнику цієї містобудівної документації та були взяті до уваги під час її розроблення. Такі обставини підтверджуються листом Чабанівської селищної ради від 30.12.2013 №960, направленому Директору ДП «УКРНДПІЦИВІЛЬБУД», протоколом засідання архітектурно-містобудівної ради при департаменті містобудування та архітектури Київської області від 26.12.2014 №22/14 та протоколом засідання селищної ради 8-ї чергової сесії 25.02.2016 і не спростовані позивачкою під час розгляду справи у суді першої інстанції, не спростовуються мотивами, наведеними у оскаржуваній постанові апеляційного суду.
90.          Зміст ухвалених у цій справі судових рішень та наведені учасниками справи аргументи засвідчують, що підстави поданого ОСОБА_1 позову фактично зводяться до наявності процедурних порушень, допущених під час проведення громадського обговорення проєкту Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області, що частково підтвердилось під час розгляду цієї справи.
91.          Однак, обставини, встановлені судами попередніх інстанцій у справі, яка розглядається, не дозволяють стверджувати, що такі порушення мали реальний негативний вплив на права та охоронювані законом інтереси позивачки, за захистом яких вона звернулась до суду, зокрема, унеможливили або значною мірою перешкодили їй дізнатись про громадські слухання проєкту Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області та взяти у них участь, подати пропозиції та/або зауваження до проекту такої містобудівної документації.
92.          Судами попередніх інстанцій не встановлено, а позивачкою не доведено, що затверджений оскаржуваним рішенням Селищної ради генеральний план селища Чабани не враховує подані нею пропозиції та її інтереси як члена територіальної громади цього населеного пункту, а його положення, зокрема, текстова та графічна частини, інші матеріали, суперечить вимогам законодавства у сфері містобудівної діяльності, державним будівельним нормам, стандартам і правилам.
93.          На думку колегії суддів, самі лише посилання позивачки на порушення порядку проведення громадського обговорення Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області не доводять протиправності оскаржуваного нею адміністративного акту й самостійно не утворюють об`єкт судового захисту.
94.          Так, за змістом частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
95.          Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом (частина четверта статті 245 Кодексу адміністративного судочинства України).
96.          Обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду і доведеність позивачем порушення відповідним рішенням, дією чи бездіяльністю його прав та законних інтересів.
97.          Схожа за змістом правова позиція щодо умов надання правового захисту судом викладена й у постанові Верховного Суду від 30.08.2022 у справі №810/1044/18, на яку як на приклад неоднакового застосування обґрунтовано посилається відповідач у своїй касаційній скарзі.
98.          Така правова позиція викладена Верховним Судом й у постанові від 14.02.2022 у справі №200/9772/18-а і узгоджується з висновками щодо застосування норм права, наведеними у постанові цього ж Суду від 13.08.2020 у справі №369/3756/16-а, у якій також наголошується, що порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.
99.          Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.
100.          Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
101.          Наприклад, у постанові Верховного Суду від 16.06.2022 у справі №826/6176/16 колегія суддів визнала факт порушення прав позивача, оскільки дія оскаржуваного нормативно-правового акту мала вплив на його права та обов`язки, як особи, на яку поширювалася його дія. На момент звернення до суду з позовом вимога позивача про визнання порушення його права негативною триваючою дією чинного нормативного-правового акта була реальною, актуальною, об`єктивно обґрунтованою і шкідливою.
102.          Водночас, відсутність порушеного права чи невідповідність обраного позивачем способу його захисту способам, визначеним законодавством, є підставою для прийняття судом рішення про відмову в позові. Така правова позиція висловлена Верховним Судом, зокрема, у постанові від 15.08.2019 у справі №1340/4630/18.
103.          Надаючи оцінку процедурним порушенням, на які вказує позивачка, колегія суддів підкреслює й те, що в залежності від їх характеру такі можуть мати наслідком нікчемність або оспорюваність акта, а в певних випадках, коли йдеться про порушення суто формальні, взагалі не впливають на його дійсність.
104.          Суд наголошує, що скасування акта адміністративного органу з одних лише формальних мотивів не буде забезпечувати дотримання балансу принципу правової стабільності та справедливості.
105.          Таким чином, ключовим питанням при наданні оцінки процедурним порушенням, допущеним під час прийняття суб`єктом владних повноважень рішення, є співвідношення двох базових принципів права: «протиправні дії не тягнуть за собою правомірних наслідків» і, на противагу йому, принцип «формальне порушення процедури не може мати наслідком скасування правильного по суті рішення».
106.          Межею, що розділяє істотне (фундаментальне) порушення від неістотного, є встановлення такої обставини: чи могло бути іншим рішення суб`єкта владних повноважень за умови дотримання ним передбаченої законом процедури його прийняття.
107.          Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 23.04.2020 у справа №813/1790/18 та від 03.12.2021 у справі №369/7844/17, на яку посилається відповідач, обґрунтовуючи підстави касаційного оскарження прийнятої у цій справі постанови суду апеляційної інстанції.
108.          Враховуючи усе вищевикладене, колегія суддів погоджується з доводами касаційної скарги про те, що судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду цієї справи та прийняття ним постанови по суті спору не враховано висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені, зокрема, у постановах від 03.12.2021 у справі №369/7844/17 та від 30.08.2022 у справі №810/1044/18, оскільки у цій справі не доведено і не встановлено, що допущені під час громадського обговорення проєкту генерального плану селища Чабани процедурні порушення мали наслідком порушення прав та охоронюваних законом інтересів позивачки й унеможливлювали прийняття відповідачем спірного рішення, що за таких умов зумовлює відсутність підстав для задоволення позову.
109.          Разом з тим, колегія суддів переконана, що суд першої інстанції ухвалив законне і обґрунтоване судове рішення, яке, однак, скасоване апеляційним судом помилково.
110.          Надаючи оцінку аргументам скаржника, висловленим у доповненнях до касаційної скарги, стосовно посилання на розгляд судових справ №369/6003/16-а та №369/7296/16-а, предмет спору яких, як і у справі, що розглядається, охоплює те саме рішення Селищної ради щодо затвердження Генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області, колегія суддів виходить з такого.
111.          Вищевказані судові провадження були ініційовані Національним науковим центром «Інститут землеробства Національної академії аграрних наук України» (справа №369/6003/16-а) та Державним підприємством «Дослідне господарство «Чабани» Національного наукового центру «Інститут землеробства НААН» (справа №369/7296/16-а). Відповідачем у вказаних справах визначено Чабанівську селищну раду, а предметом спору охоплюється її рішення №136 8 чергової сесії VII скликання Чабанівської селищної ради від 25.02.2016 «Про затвердження генерального плану селища Чабани Києво-Святошинського району Київської області», яке оскаржується й у справі, що розглядається.
112.          Так, відповідно до приписів частин четвертої, п`ятої, сьомої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом.
Обставини, встановлені стосовно певної особи рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, можуть бути у загальному порядку спростовані особою, яка не брала участі у справі, в якій такі обставини були встановлені.
Правова оцінка, надана судом певному факту при розгляді іншої справи, не є обов`язковою для суду
113.          Ці положення норм процесуального права підлягають застуванню й судом касаційної інстанції під час розгляду справ у касаційному порядку.
114.          Однак, колегія суддів відзначає, що ОСОБА_1 участі у цих справах не брала, а отже встановлені у них обставини, в силу норм частини п`ятої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, можуть бути спростовані позивачкою у справі, яка розглядається.
115.          До того ж, Верховний Суд у постанові від 07.07.2022 у справі №160/13426/19, висловлюючи висновки щодо застосування норм статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України, зазначав, що звільнення від доказування з підстав установлення преюдиційних обставин в іншому судовому рішенні варто розуміти так, що учасники адміністративного процесу не зобов`язані повторно доказувати ті обставини, які були встановлені чинним судовим рішенням в іншій адміністративній, цивільній або господарській справі, якщо в цій справі брали участь особи, щодо яких відповідні обставини встановлені.
116.          Тобто, за змістом частини четвертої статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України учасники адміністративного процесу звільнені від надання доказів на підтвердження обставин, які встановлені судом при розгляді іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи. Натомість такі учасники мають право посилатися на зміст судового рішення у відповідних справах, що набрало законної сили, у якому відповідні обставини зазначені як установлені.
117.          Для спростування преюдиційних обставин учасник адміністративного процесу, який ці обставини заперечує, повинен подати суду належні та допустимі докази. Ці докази повинні бути оцінені судом, що розглядає справу, у загальному порядку за правилами статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України.
118.          Якщо суд дійде висновку про те, що обставини у справі, що розглядається, є інакшими, ніж установлені під час розгляду іншої адміністративної, цивільної чи господарської справи, то справу належить вирішити відповідно до тих обставин, які встановлені безпосередньо судом, який розглядає справу.
119.          Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом України у постанові від 23.12.2015 №6-327цс15, а також у постановах Верховного Суду від 28.04.2018 у справі №825/705/17, від 06.03.2019 у справі №813/4924/13-а, від 15.11.2019 у справі №826/198/16, від 12.10.2020 у справі №814/435/18 і були застосовані Верховним Судом також і при розгляді справи №826/7424/17 (постанова від 30.09.2021).
120.          Колегія суддів акцентує увагу й на тому, що преюдиційні факти - це факти, встановлені рішенням суду, що набрало законної сили. Преюдиційність ґрунтується на правовій властивості законної сили судового рішення і визначається його суб`єктивними і об`єктивними межами, за якими сторони та інші особи, які брали участь у справі, а також їх правонаступники не можуть знову оспорювати в іншому процесі встановлені судовим рішенням у такій справі правовідносини.
121.          Преюдиційні обставини не потребують доказування, якщо одночасно виконуються такі умови: обставина встановлена судовим рішенням; судове рішення набрало законної сили; у справі беруть участь ті ж особи, які брали участь у попередній справі. Отже, якщо у справі беруть участь нові особи, то преюдиційний характер рішення втрачається.
122.          Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 04.06.2020 у справі №522/7758/14-ц.
123.          Водночас преюдиція під час встановлення та перевірки обставин справи не має абсолютного характеру, оскільки відповідно до статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України однією із засад адміністративного судочинства є офіційне з`ясування всіх обставин у справі.
124.          Згідно з імперативними положеннями частини четвертої статті 9 Кодексу адміністративного судочинства України, дотримуючись принципів змагальності та диспозитивності, суд вживає визначені законом заходи, необхідні для з`ясування всіх обставин у справі, у тому числі щодо виявлення та витребування доказів із власної ініціативи.
125.          А за позицією Верховного Суду, висловленою, зокрема, у постанові від 29.11.2019 у справі №818/154/16, принцип офіційного з`ясування всіх обставин у справі полягає насамперед в активній ролі суду при розгляді справи; в адміністративному процесі, на відміну від суто змагального процесу, де суд оперує виключно тим, на що посилаються сторони, мають бути повністю встановлені обставин справи, щоб суд ухвалив справедливе та об`єктивне рішення; принцип офіційності, зокрема, виявляється у тому, що суд визначає обставини, які необхідно встановити для вирішення спору; з`ясовує якими доказами сторони можуть обґрунтовувати свої доводи чи заперечення щодо цих обставин; а у разі необхідності суд повинен запропонувати особам, які беруть участь у справі, доповнити чи пояснити певні обставини, а також надати суду додаткові докази.
126.          Крім того, колегія суддів враховує, що зі змісту статті 78 Кодексу адміністративного судочинства України вбачається, що преюдиційними можуть бути, за визначених у цьому Кодексі умов, саме обставини, встановлені у судовому рішенні, яке набуло законної сили. Проте преюдиція не поширюється на правову оцінку таких обставин, оскільки відповідно до частини першої статті 90 Кодексу адміністративного судочинства України суд оцінює докази, які є у справі, за своїм внутрішнім переконанням, що ґрунтується на їх безпосередньому, всебічному, повному та об`єктивному дослідженні.
127.          Таке застосування норм процесуального права відповідає правовому висновку Великої Палати Верховного Суду, викладеному у пункті 32 постанови від 03.07.2018 у справі №917/1345/17 (провадження №12-144гс18), згідно з яким преюдиціальне значення у справі надається обставинам, встановленим судовими рішеннями, а не правовій оцінці таких обставин, здійсненій іншим судом. Преюдицію утворюють виключно ті обставини, які безпосередньо досліджувались і встановлювались судом, що знайшло своє відображення у мотивувальній частині судового рішення. Преюдиціальні факти відрізняються від оцінки іншим судом обставин справи.
128.          Разом з тим, скаржник просить Верховний Суд взяти до уваги висновки, викладені у постанові Києво-Святошинського районного суду Київської області від 30.11.2016 у справі №369/6003/16-а та рішенні цього ж суду, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 25.10.2022 у справі №369/7296/16-а, які набрали законної сили, щодо дотримання Селищною радою процедури громадських слухань проєкту генерального плану селища Чабани і правомірності прийнятого нею рішення про його затвердження.
129.          Так, позивачі у справах №369/6003/16-а та №369/7296/16-а, на які у додаткових поясненнях до касаційної скарги посилається Селищна рада, захищали право користування земельними ділянками, які згідно з затвердженим оспорюваним рішенням генеральним планом селища Чабани передбачалось включити у межі цього населеного пункту.
130.          Розглядаючи справу №369/6003/16-а, суд першої інстанції дійшов висновків про те, що позивачем не доведено неможливості ознайомлення з проектом генерального плану та взяття участі в його обговоренні представниками позивача. 
131.          У вказаній вище справі суди констатували, що громадські інтереси при затвердженні Генерального плану селища Чабани були враховані, а спірних питань не виникало. Всі пропозиції, які надходили до органу місцевого самоврядування, були враховані розробником проекту, а посилання представника позивача на неприйняття участі в роботі погоджувальної комісії, ніяким чином не заважало йому сформувати відповідну пропозицію, подати та зареєструвати її в порядку, встановленому законом.
132.          Посилаючись на приписи частини третьої статті 173 Земельного кодексу України, відповідно до якої включення земельних ділянок у межі району, села, селища, міста, району у місті не тягне за собою припинення права власності і права користування цими ділянкам, суд у справі №369/6003/16-а дійшов висновку, що позивачем не доведено і не надано суду доказів про порушення його прав при зверненні до суду, у зв`язку з чим відмовив у задоволенні позову.
133.          Подібні висновки покладеними в основу підстав для відмови у позові й у справі №369/7296/16-а.
134.          Проте, висновки судів не є обставинами справи, а є їх оцінкою, наданою судом. Вони не утворюють преюдиції і можуть бути спростовані у загальному порядку особою, яка не брала участі у розгляді відповідних справ, де такі висновки викладались в ухвалених в межах цих проваджень судових рішеннях.
135.          Тому колегія суддів не може взяти до уваги посилання відповідача на висновки судів, викладені під час розгляду вищевказаних справ, як на преюдиційні обставини, у зв`язку з чим їх відхиляє.
136.          Водночас, беручи до уваги те, що за результатом розгляду цієї справи у касаційному порядку визнано обґрунтованими доводи касаційної скарги, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, а також підтверджено правильність висновків суду першої інстанції стосовно відсутності порушення прав позивачки, то за таких обставин колегія суддів вважає, що вимоги скаржника слід задовольнити.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
137.          За правилами частини першої статті 352 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції скасовує постанову суду апеляційної інстанції повністю або частково і залишає в силі судове рішення суду першої інстанції у відповідній частині, якщо встановить, що судом апеляційної інстанції скасовано судове рішення, яке відповідає закону.
138.          Ураховуючи вищевикладене, Верховний Суд, провівши касаційний розгляд справи у межах доводів і вимог касаційної скарги та повноважень, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, дійшов висновку про наявність підстав для скасування оскаржуваної постанови апеляційного суду із залишенням в силі рішення суду першої інстанції, яке ухвалене відповідно до закону і скасоване помилково.
139.          Керуючись статтями 340, 341, 344, 349, 352, 355, 356 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Чабанівської селищної ради Фастівського району Київської області задовольнити.
Постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 13.09.2022 скасувати та залишити в силі рішення Києво-Святошинського районного суду Київської області від 11.01.2022.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Т.Г. Стрелець

                                                                                          Я.О. Берназюк