ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 лютого 2023 року

м. Київ

справа № 340/3136/19
провадження № К/9901/25397/20

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження справу за позовом ОСОБА_1 до Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання дій протиправними та зобов`язати вчинити певні дії, за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду у складі судді Пасічника Ю.П. від 14 січня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Юрко І.В.,  Чабаненко С.В., Чумака С.Ю. від 06 серпня 2020 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ

Позивач звернувся до відповідача із заявою про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Також, учасником АТО подано відповідачу заяву про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства. Шляхом порівняння та співставлення з відомостями Публічної кадастрової карти України установлено, що графічні матеріали щодо бажаного місяця розташування земельної ділянки подані позивачем та учасником АТО вказують на те, що вказані особи претендують на одну і ту ж земельну ділянку. За результатами розгляду заяв прийнято рішення відмову у наданні позивачу дозволу на розробку проєкту землеустрою з підстав, що  надано дозвіл ОСОБА_2 на розробку проєкту землеустрою (учаснику АТО). Уважаючи дії та рішення відповідача щодо відмови в наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки протиправними, позивач звернувся до суду з позовом.

Зважаючи на обставини справи, доводи учасників справи, Суду слід дати відповідь на такі питання:  1) яка мета надання дозволу на розробку проєкту землеустрою?  2) чи є підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою надання дозволу на розробку проєкту землеустрою на ту ж саму земельну ділянку іншій особі? 3) чи наділена місцева рада правом визначати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проєкту землеустрою на одну й ту ж саму земельну ділянку? 

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання дій протиправними та зобов`язати вчинити певні дії, у якому просив:
- визнати протиправними дії Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області щодо відмови в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1.447 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області;
- скасувати рішення Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 11 жовтня 2019 року № 712;
- зобов`язати Бережинську сільську раду Кропивницького району Кіровоградської області прийняти рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,4467 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Бережинської сільської ради на підставі поданої заяви від 15 серпня 2019 року.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року, залишеного без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року, у задоволенні позовних вимог ОСОБА_1 було відмовлено.

3. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що ОСОБА_1 та ОСОБА_2 подано до відповідача заяви про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 1,4467 га для ведення особистого селянського господарства на території Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області. Заяви подано щодо однієї і тієї ж земельної ділянки. 

4. 11 жовтня 2019 року Бережинською сільською радою Кропивницького району Кіровоградської області прийнято рішення № 711 про надання ОСОБА_2 дозволу на розробку проєкту землеустрою; № 712 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою з підстав, що земельна ділянка виділена учаснику АТО.

5. Норми    статті 118 Земельного кодексу України та взагалі Земельний кодекс України не передбачають можливості надання дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо однієї і тієї ж земельної ділянки різним фізичним особам, оскільки, в іншому випадку створюється правова невизначеність через фактичну неможливість реалізації частини дев`ятої статті 118 Земельного кодексу України в разі подання на затвердження декількох погоджених проєктів землеустрою.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

6. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, ОСОБА_1 звернувся із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року та ухвалити нову постанову, якою задовольнити позовні вимоги у повному обсязі.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

7. Судами попередніх інстанцій установлено, що 15 серпня 2019 року   ОСОБА_1 звернувся до Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області із заявою про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 1,4467 га для ведення особистого селянського господарства на території Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області.

8. 02 вересня 2019 року ОСОБА_2 , як учасник АТО, подано до Бережинської сільської ради заяву про надання дозволу на виготовлення проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки загальною площею 1,4467 га для ведення особистого селянського господарства на території Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області.

9. Шляхом порівняння та співставлення з відомостями Публічної кадастрової карти України установлено, що графічні матеріали щодо бажаного місяця розташування земельної ділянки подані ОСОБА_1 та ОСОБА_2 вказують на те, що вказані особи претендують на одну і туж земельну ділянку.

10. За результатами розгляду заяв ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , Бережинською сільською радою Кропивницького району Кіровоградської області 11 жовтня 2019 року  прийнято рішення № 711 про надання ОСОБА_2 дозволу на розробку проєкту землеустрою та № 712 про відмову ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою з підстав, що земельна ділянка виділена учаснику АТО.

11. Уважаючи дії Бережинської сільської ради щодо відмови в наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1,447 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Бережинської сільської ради та рішення Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від                       11 жовтня 2019 року № 712 протиправними, ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

12. Касаційна скарга обґрунтована тим, що посилання судів першої та апеляційної інстанцій на те, що надання одночасно двом особам дозволу на розробку технічної документації для відведення земельної ділянки призведе до створення правової невизначеності через неможливості реалізації частини дев`ятої статті 118 Земельного кодексу України в разі подання на затвердження декількох погоджених проєктів землеустрою є неправомірною.

13. На переконання скаржника, зазначена позиція судів попередніх інстанцій є передчасною, оскільки немає жодних правових обґрунтувань стверджувати, що винесене рішення про надання згоди на розробку проєкту повинно призвести до розробки проєкту землеустрою, що він в подальшому повинен (гарантовано) погоджений, що проєкт землеустрою буде затверджений та земельна ділянка буде передана у власність. Надання згоди на розробку проєкту землеустрою ніяким чином не може призвести до гарантованого набуття права власності.

14. Повноваження державних органів або органів місцевого самоврядування не є дискреційними, коли є лише один правомірний та законно обґрунтований варіант поведінки суб`єкта владних повноважень. Таким чином, у разі настання визначених законодавством умов, відповідач зобов`язаний вчинити конкретні дії і, якщо він їх не вчиняє, його можна зобов`язати до цього в судовому порядку.

15. Скаржник зазначає, що позиція апеляційного суду про те, що оскільки позивачем не оскаржується рішення відповідача № 711 про надання ОСОБА_2 дозволу на розробку проєкту землеустрою відповідача, то позивач позбавлений оскаржувати рішення № 712 про відмову у наданні ОСОБА_1 дозволу на розробку проєкту землеустрою є помилково, так як  рішення № 711 жодним чином не є підставою для прийняття оскаржуваного рішення щодо відмови ОСОБА_1 у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою, оскільки підстави відмови визначені в статтях 118 та 123 Земельного кодексу України.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

16. Згідно із частинами першою другою статті 116 Земельного кодексу України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом. Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.

17. Пунктом «б» частини першої  статті 121 Земельного кодексу України передбачено, що громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства - не більше 2 гектарів.

18. Відповідно до частини шостої статті 118 Земельного кодексу України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема, для ведення особистого селянського господарства, у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства).

19. Частиною сьомою статті 118 Земельного кодексу України визначено. що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанцій

20. Аналіз наведених норм дає підстави для висновку, що частина сьома статті 118 Земельного кодексу України визначає вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, у тому числі, для ведення особистого селянського господарства, якими є: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів, іншої містобудівної документації, схем землеустрою та техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проєктів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку. 

21. Водночас чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 Земельного кодексу України.

22. Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від  22 квітня 2019 року у справі № 263/16221/17, від 17 лютого 2021 року у справі № 808/2037/17.

23. Так, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.

24. Водночас, у разі надання органом місцевого самоврядування відмови особі у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 Земельного кодексу України, з відповідним вмотивуванням.

25. Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл.

26. Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.

27. Така правова позиція щодо застосування норм права у схожих правовідносинах неодноразово висловлювалася Верховним Судом, і колегія суддів не вбачає підстав відступати від такої.

28. Як вбачається зі змісту оскаржуваного рішення, позивачу відмовлено у наданні дозволу на розроблення проєкту землеустрою, у зв`язку із тим, що рішенням Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 11 жовтня 2019 року № 711 було надано дозвіл ОСОБА_2 на розробку проєкту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства.

29. З цього приводу, колегія суддів насамперед вважає за необхідне зазначити про те, що дозвіл і проєкт землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 Земельного кодексу України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.

30. При цьому, отримання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13 грудня 2016 року у справі № 815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року у справі № 463/3375/15-а та від                              22 лютого 2019 року у справі № 813/1631/14.

31. Зміст статті 79-1 ЗК України свідчить, що метою надання дозволу на розробку проєкту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера.

32. Таким чином, надання дозволу на розробку проєкту землеустрою має на меті лише формування земельної ділянки як окремого об`єкта. При цьому не суттєво за чиїм замовленням такий проєкт буде розроблено. Закон не виключає ситуації, коли проєкти одночасно розробляються різними замовниками.

33. Надання дозволу на розробку проєкту відведення не свідчить, що проєкт радою буде затверджено. Якщо буде виявлено обставини, що за законом є підставами для відмови у затвердженні проєкту, рада може відмовити.

34. Такий правовий висновок відповідає позиції Верховного Суду, сформованій у постанові від 28 лютого 2020 року у справі № 461/1257/17.

35. Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що стаття 118 Земельного кодексу України встановлює вичерпний перелік таких підстав, серед яких відсутня така підстав, як надання дозволу на розробку проєкту землеустрою іншій особі на ту ж саму земельну ділянку. З огляду на це, є не  правильними висновки судів попередніх інстанцій про те, що селищна рада мала права відмовляти позивачу у наданні дозволу на розробку проєкту землеустрою у зв`язку із надання дозволу на розробку проєкту землеустрою на ту ж саму земельну ділянку іншій особі.

36. Аналіз статей 116, 118 Земельного кодексу України вказує на те, що місцева рада не має права визначати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проєкту землеустрою на одну й ту ж саму земельну ділянку. У даному випадку надання такого дозволу вказує про відсутність обтяжень щодо бажаної земельної ділянки і ще не означає позитивного рішення місцевої ради про передачу у власність цієї земельної ділянки після виготовлення проєкту землеустрою.

37. Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 27 березня 2018 року № 463/3375/15-а, від 27 лютого 2020 року у справі № 120/1491/19-а та від 22 липня 2021 року у справі № 320/1177/19.

38. З огляду на вищезазначене, дії Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області щодо відмови в наданні ОСОБА_1 дозволу на розроблення проєкту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 1.447 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована на території Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області та рішення Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від 11 жовтня 2019 року № 712 є неправомірними.

39. Частиною другою статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України визначено, що треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.

40. Відповідно до частини п`ятої статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України про залучення третіх осіб до участі у справі суд постановляє ухвалу, в якій зазначає, на які права чи обов`язки такої особи та яким чином може вплинути рішення суду у справі. Ухвала за наслідками розгляду питання про вступ у справу третіх осіб окремо не оскаржується. Заперечення проти такої ухвали може бути включено до апеляційної чи касаційної скарги на рішення суду, прийняте за результатами розгляду справи.

41. Треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, мають права та обов`язки, визначені у статті 44 цього Кодексу (частина друга статті 51 Кодексу адміністративного судочинства України).

42. При цьому, участь у справі третіх осіб з одного боку обумовлена завданням адміністративного судочинства, яким згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України є справедливий, неупереджений та своєчасний захист прав, свобод чи інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб у сфері публічно-правових відносин, а з іншого - вимогами процесуального законодавства про законність і обґрунтованість судового рішення.

43. Натомість правовим наслідком незалучення до участі у справі третіх осіб є порушення конституційного права на судовий захист, оскільки особи не беруть участі у справі, вирішення якої може безпосередньо вплинути на їх права, свободи, інтереси або обов`язки та не реалізують комплексу своїх процесуальних прав.

44. За встановлених обставин справи та з огляду на характер та предмет спірних правовідносин, Верховний Суд вважає, що вирішення цього спору та ухвалення судових рішень може мати безпосередній вплив на права і обов`язки особи, яка не є стороною у справі, а саме ОСОБА_2 , якому рішенням Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області від    11 жовтня 2019 року № 711 надано дозвіл на розробку проєкту землеустрою на те саму земельну ділянку, на яку претендує позивач.

45. У порушення наведених вище приписів процесуального закону та принципів адміністративного судочинства, судом першої інстанції не залучено до участі у справі як третьої особи ОСОБА_2 .

46. Отже, суди попередніх інстанцій прийняли рішення про права та інтереси особи, яка не була до участі в справі.

47. Усунути такі недоліки під час касаційного перегляду у суду касаційної інстанції процесуальної можливості немає. Вирішення спору по суті заявлених вимог без залучення осіб, рішення яке може мати вплив на їх права та обов`язки, створює порушення процесуальної правоздатності та дієздатності щодо належної реалізації належними особами своїх прав та обов`язків визначених положеннями Кодексу адміністративного судочинства України.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

48. Згідно пункту четвертого частини 3 статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.

49. Відповідно до пункту другого частини 1 статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право: скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанції повністю або частково і передати справу повністю або частково на новий розгляд, зокрема за встановленою підсудністю або для продовження розгляду.

50. З огляду на викладене, Верховний Суд доходить висновку, що оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не можуть вважатися обґрунтованими та законними, а тому підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, яка має вирішити питання про необхідність залучення ОСОБА_2 до участі в справі в якості третьої особи.

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 

Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 січня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 06 серпня 2020 року скасувати.

Справу за позовом ОСОБА_1 до Бережинської сільської ради Кропивницького району Кіровоградської області про визнання дій протиправними та зобов`язати вчинити певні дії направити на новий розгляд до суду першої інстанції.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та не оскаржується.  

Суддя-доповідач          Н.В.   Коваленко
       
Судді                                                                                                                 Я.О.   Берназюк 

                                                                                                                                       Т.Г.   Стрелець