ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

07 березня 2023 року 

м. Київ

справа № 480/4831/20
провадження № К/9901/16771/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Стрелець Т.Г., 
за участю секретаря судового засідання Буденка В.В.,

за участю представника позивача Галімон Н.А., 

розглянувши у відкритому судовому засіданні в режимі відеоконференції справу за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, за касаційною скаргою Державної служби геології та надр України на рішення Сумського окружного адміністративного суду у складі судді Воловика С.В. від 24 листопада 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Катунова В.В., Бершова Г.Є., Чалого І.С. від 09 квітня 2021 року, 

УСТАНОВИВ:

Вступ

Позивач звернувся до відповідача з заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами. За результатами розгляду заяви позивача, Державна служба геології та надр України направила позивачу лист, у якому повідомила про повернення заяви з доданими документами у зв`язку з внесенням зауважень Міністерством енергетики та захисту довкілля України. Уважаючи дії відповідача    щодо повернення заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами та доданих до неї документів без прийняття рішення протиправними, позивач звернулась до суду з позовом.

Зважаючи на встановлені обставини, доводи учасників справи, підстави відкриття касаційного провадження, ключовим питанням у межах розгляду цієї справи є: чи є повернення заяви позивача з доданими документами, у разі відповідності їх Порядку № 615, належним розглядом заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами?

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» звернулось до суду з позовом до Державної служби геології та надр України про визнання протиправними дій та зобов`язання вчинити дії, у якому просило:
- визнати протиправними дій Державної служби геології та надр України щодо повернення                  ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища будівельного піску на ділянці Коптіївщина Сумського родовища міста Суми та доданих до неї документів;
- зобов`язати Державну службу геології та надр України видати ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» спеціальний дозвіл на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища будівельного піску на ділянці Коптіївщина Сумського родовища міста Суми.

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року, залишеним без змін постановою Другого  апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року, позовні вимоги ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» було задоволено частково. 
Визнано протиправними дії Державної служби геології та надр України щодо повернення                       ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» заяви від 06 квітня 2020 року про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища будівельного піску на ділянці Коптіївщина Сумського родовища міста Суми та доданих до неї документів.
Зобов`язано Державну службу геології та надр України розглянути заяву ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» від 06 квітня 2020 року про надання спеціального дозволу на користування надрами без проведення аукціону з метою геологічного вивчення родовища будівельного піску на ділянці Коптіївщина Сумського родовища міста Суми та прийняти рішення за результатами її розгляду.
В іншій частині позовних вимог відмовлено.

3. Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції з яким погодився суд апеляційної інстанції виходив з того, що законодавець передбачив чіткий алгоритм дій Державної служби геології та надр України при прийнятті рішення про надання спеціального дозволу на користування надрами.

4. За результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами, враховуючи отримані пропозиції чи зауважень Мінекоенерго, Держгеонадра, за наявності передбачених підстав, зобов`язана прийняти рішення про відмову у наданні спеціального дозволу, а за відсутності таких підстав - рішення про надання дозволу. При цьому, рішення приймається у формі наказу, у якому зазначаються підстави для його прийняття.       

5. За результатами розгляду заяви ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» від 06 квітня 2020 року про надання спеціального дозволу на користування надрами, Державна служба геології та надр України листом повернула заяву з доданими документами, у зв`язку з наявністю підстав для відмови у наданні дозволу, а саме: внесенням Міністерством енергетики та захисту довкілля України зауважень. При цьому, рішення про відмову у наданні спеціального дозволу у формі наказу із зазначенням конкретних підстав для відмови, відповідач не приймав, що є недотриманням Держгеонадра встановленого порядку розгляду заяв стосовно надання спеціального дозволу на користування надрами.

6. Відмовляючи в задоволенні позовних вимог у частині зобов`язання Держгеонадра видати                ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» спеціальний дозвіл на користування надрами, суди попередніх інстанцій виходили з того, що фактично, заява про отримання спеціального дозволу на користування надрами відповідачем не розглянута, жодного рішення у формі наказу за результатами її розгляду не прийнято.

Короткий зміст вимог касаційної скарги

7. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, Державна служба геології та надр України звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року, та ухвалити нове рішення, яким відмовити ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» у задоволенні позовних вимог.

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 

8. Судами попередніх інстанцій установлено, що з метою геологічного вивчення ділянки Коптіївщина Сумського родовища будівельного піску в м. Суми Сумської області, запаси якого віднесено до корисних копалин місцевого значення, а водний об`єкт має штучне походження, ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» 06 квітня 2020 року звернулось до Державної служби геології та надр України з заявою про надання спеціального дозволу на користування надрами, до якої були додані лист Регіонального офісу водних ресурсів у Сумській області від 31 березня 2020 року № 382 та матеріали ліцензування в 3-х папках та на 3-х дисках DVD-R.

9. Розглянувши заяву про надання спеціального дозволу, Державна служба геології та надр України направила позивачу лист від 22 червня 2020 року № 9269/01/11-20, у якому повідомила про повернення заяви з доданими документами у зв`язку з внесенням зауважень Міністерством енергетики та захисту довкілля України. Також, до вказаного листа відповідачем був доданий і лист Мінекоенерго від 25 травня 2020 року № 26/1.1-17.2.1-13588 із зауваженнями щодо надання                ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» спеціального дозволу на користування надрами, у якому зазначалось, що реалізація діяльності з надрокористування не відповідатиме статтям 79, 87, 88, 89 Водного кодексу України в частині обмеженого режиму господарської діяльності на територіях прибрежних захисних смуг, водоохоронних зон водних об`єктів, а також, що відповідно до інформації Державної екологічної інспекції України за результатом перевірки виявлено низку порушень вимог природоохоронного законодавства та надано припис на їх усунення.

10. Уважаючи дії Державної служби геології та надр України   щодо повернення заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами та доданих до неї документів без прийняття рішення протиправними, ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» звернулась до суду з позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

11. Касаційна скарга обґрунтована тим, що суд апеляційної інстанції не врахував висновку Верховного Суду, викладеного у постанові від 12 серпня 2020 року у справі № 826/9181/16, відповідно до якого за структурою пункту 8 Порядку № 615 (у редакції, що діяла на час виникнення спірних правовідносин) повернення документів заявникові допускається у разі, коли додані до заяви документи, визначені у Додатку 1 до Порядку № 615, не відповідають вимогам до них.

12. ТОВ «Будівельна виробничо-комерційна компанія «Федорченко» подало відзив на касаційну скаргу Державної служби геології та надр України на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року, у якому просить залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані судові рішення - без змін.

13. У відзиві на касаційну скаргу позивач зазначає, що відповідно до пункту 20 Порядку № 615, у разі відмови в наданні, продовженні строку дії, переоформленні дозволу або внесенні змін до нього документи повертаються в повному обсязі заявникові. Наказу, яким прийнято рішення про відмову в наданні дозволу позивачу відповідачем видано не було. Оскільки відповідач не прийняв рішення про відмову в наданні позивачу дозволу на користування надрами, а отже, і повертати документи не мав підстав.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

Релевантні джерела права

14. Статтею 15 Кодексу України про надра встановлено, що надра надаються у постійне або тимчасове користування. 
Постійним визнається користування надрами без заздалегідь встановленого строку.
Тимчасове користування надрами може бути короткостроковим (до 5 років) і довгостроковим (до 50 років). У разі необхідності строки тимчасового користування надрами може бути продовжено.

15. Надра надаються у користування підприємствам, установам, організаціям і громадянам лише за наявності у них спеціального дозволу на користування ділянкою надр. Право на користування надрами засвідчується актом про надання гірничого відводу.
При укладенні угод про розподіл продукції надра надаються в користування на підставі угоди про розподіл продукції з оформленням спеціального дозволу на користування надрами та акта про надання гірничого відводу (стаття 19 Кодексу України про надра).

16. Державна служба геології та надр України є центральним органом виконавчої влади, який наділений функціями для забезпечення реалізації державної політики у сфері надрокористування та діє на підставі Положення про Державну службу геології та надр України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 30 грудня 2015 року № 1174 (далі - Положення № 1174).

17. Відповідно до підпункту 9 пункту 4 Положення № 1174 Держгеонадра відповідно до покладених на неї завдань видає в установленому порядку спеціальні дозволи на користування надрами (у тому числі на користування нафтогазоносними надрами).

18. Пунктом 9 Положення № 1174 передбачено, що Держгеонадра у межах повноважень, передбачених законом, на основі і на виконання Конституції та законів України, актів Президента України і постанов Верховної Ради України, прийнятих відповідно до Конституції та законів України, актів Кабінету Міністрів України і наказів Мінприроди видає накази організаційно-розпорядчого характеру, організовує та контролює їх виконання.

19. Відповідно до підпункту 22 пункту 11 Положення № 1174 Голова Держгеонадр підписує накази Держгеонадр.

20. Питання надання спеціальних дозволів на користування надрами у межах території України, її континентального шельфу та виключної (морської) економічної зони, врегульовано Порядком надання спеціальних дозволів на користування надрами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 30 травня 2011 року № 615 (далі - Порядок № 615).

21. Згідно з пунктом 2 Порядку № 615 дозволи надаються Держгеонадрами переможцям аукціонів з їх продажу та без проведення аукціонів у випадках, передбачених пунктом 8 цього Порядку, Держгеонадрами, крім корисних копалин місцевого значення на території Автономної Республіки Крим, дозволи на видобування яких надаються Радою міністрів Автономної Республіки Крим згідно із цим Порядком.

22. У пункті 5 Порядку № 615 зазначено, що дозволи надаються на такі види користування надрами:
геологічне вивчення ділянок надр корисних копалин;
геологічне вивчення, в тому числі дослідно-промислова розробка родовищ корисних копалин загальнодержавного значення;
видобування корисних копалин;
геологічне вивчення нафтогазоносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ, з подальшим видобуванням нафти і газу (промислова розробка родовищ);
геологічне вивчення бурштиноносних надр, у тому числі дослідно-промислова розробка родовищ з подальшим видобуванням бурштину (промислова розробка родовищ);
будівництво та експлуатація підземних споруд, не пов`язаних з видобуванням корисних копалин, у тому числі споруд для підземного зберігання нафти, газу та інших речовин і матеріалів, захоронення шкідливих речовин і відходів виробництва, скидання стічних вод;
створення геологічних територій та об`єктів, що мають важливе наукове, культурне, санітарно-оздоровче значення (наукові полігони, геологічні заповідники, заказники, пам`ятки природи, лікувальні, оздоровчі заклади тощо);
виконання робіт (провадження діяльності), передбачених угодою про розподіл продукції.

23. Відповідно до підпункту 3 пункту 8 Порядку № 615, без проведення аукціону дозвіл надається у разі геологічного вивчення та видобування корисних копалин місцевого значення.

24. Абзацом 19 пункту 8 Порядку № 615 визначено, що документи, що не відповідають вимогам цього Порядку, повертаються заявникові не пізніше семи робочих днів з дня їх реєстрації.

25. Пунктом 19 Порядку № 615 визначено, що Держгеонадра, за наявності підстав, може відмовити у наданні дозволу. 

26. Згідно з пунктом 24 Порядку № 615 Про надання, продовження строку дії, зупинення дії, поновлення дії, переоформлення, анулювання дозволу та внесення змін до нього Держгеонадра видає наказ, а Рада міністрів Автономної Республіки Крим - розпорядження.

Оцінка доводів учасників справи і висновків судів першої та апеляційної інстанції 

27. Визначеною законом підставою набуття суб`єктом господарювання права на користування надрами є спеціальний дозвіл на користування надрами, виданий на підставі наказу Держгеонадра відповідно до Порядку № 615. 

28. Суб`єкт господарювання вправі здійснювати діяльність з користування надрами лише після отримання дозволу. При цьому Держгеонадра за заявою суб`єкта господарювання може прийняти одне з двох рішень: про надання дозволу або про відмову у його наданні. 

29. Судами попередніх інстанцій встановлено, що у цій справі відповідачем наказ про надання чи про відмову у наданні дозволу на користування надрами - не приймався. Застережень до поданої позивачем заяви про надання дозволу на користування надрами від 06 квітня 2020 року щодо невідповідності доданих до заяви документів Порядку № 615 відповідачем не висловлено. 

30. За структурою пункту 8 Порядку № 615 (у редакції, що діяла на час спірних правовідносин) повернення документів заявникові допускається у разі, коли додані до заяви документи, не відповідають вимогам цього Порядку.

31. Повернення заяви позивача з доданими документами листом не може свідчити про належний розгляд заяви позивача відповідачем.

32. Як зазначалось Судом вище застережень до документів після надходження заяви відповідачем не висловлювалось. Непогодження Міністерством енергетики та захисту довкілля України дозволу у цьому випадку може мати наслідком відмову у видачі дозволу, а не повернення документів. 

33. Зазначені висновки узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 12 серпня 2020 року у справі № 826/9181/16, від 18 вересня 2020 року у справі                 № 280/4380/19 та від 18 травня 2022 року у справі № 300/2536/20.

34. Порядком № 615 чітко передбачено підстави, порядок, строки та процедуру надання відповідачем дозволу на користування надрами без проведення аукціону. Так, рішенню про надання дозволу без проведення аукціону передує процедура отримання відповідних погоджень.

35. Держгеонадра як орган держави, до відання якого віднесено вирішення питань стосовно видачі спеціальних дозволів на користування надрами (а також їх переоформлення, внесення до них змін, видача дублікатів, продовження терміну їх дії, зупинення їх дії або анулювання, поновлення їх дії в разі зупинення) при здійсненні своїх повноважень зобов`язана діяти у той спосіб, який передбачено наведеними вище положеннями законодавства.

36. Статус Держгеонадр визначено Положенням № 1174, за яким організаційно-розпорядчою формою рішення з питань, віднесених до повноважень Держгеонадр України, є наказ за підписом Голови цього органу. Процедуру видачі спеціальних дозволів на користування надрами і повноваження органу з питань надання цих дозволів визначено Порядком № 615, відповідно до якого прийняття рішення з цього питання є компетенцією лише органу з питань надання дозволу.

37. При цьому, якщо аналізувати зміст положень пунктів 19, 24 Порядку № 615, поряд зі згаданими вище нормами Положення № 1174 щодо повноважень Держгеонадр, то формою такого розпорядчого рішення є наказ, який, зокрема, у випадку відмови надрокористувачу у задоволенні його звернення, може бути предметом оскарження.

38. Тобто, у разі відмови у наданні спеціального дозволу Держгеонадра, повинно прийняти відповідне рішення, яке оформлюється наказом.

39. Аналогічна правова позиція, висловлена Верховним Судом у постанові від 03 серпня 2022 року у справі № 260/2588/20.

40. Зважаючи на те, що застережень до документів, поданих позивачем відповідачу для отримання дозволу на користування надрами, відповідачем не висловлювалось, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що повертаючи заяву разом з доданими до неї документами внаслідок непогодження таких з Міністерством енергетики та захисту довкілля України без прийняття рішення у формі наказу, відповідач діяв не на підставі, не в межах наданих повноважень, та не у спосіб, що визначений законами України, чим допустив протиправні  дії.

41. Висновки судів попередніх інстанцій не суперечать висновку Верховного Суду, сформованому у постанові від 12 серпня 2020 року у справі № 826/9181/16, згідно якого повернення документів заявникові допускається у разі, коли додані до заяви документи, визначені у Додатку 1 до Порядку № 615 не відповідають вимогам до них, оскільки у ході розгляду цієї справи не встановлено, що подані позивачем відповідачу документи для отримання дозволу на користування надрами, не відповідали вимогам Порядку № 615.

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

42. У ході касаційного перегляду рішень судів першої та апеляційної інстанцій не підтвердились обставини, які слугували підставою для відкриття касаційного провадження, а саме неврахування судами першої та апеляційної інстанцій висновків Верховного Суду, викладених у постанові від                12 серпня 2020 року у справі № 826/9181/16.

43. За таких обставин, колегія суддів дійшла висновку, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин, при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 344, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України,  

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Державної служби геології та надр України залишити без задоволення, а рішення Сумського окружного адміністративного суду від 24 листопада 2020 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 09 квітня 2021 року - без змін.

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  не оскаржується.  

Суддя-доповідач          Н.В.   Коваленко
       
Судді                                                                                                                         Я.О. Берназюк  

                                                                                                                Т.Г. Стрелець