ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

22 березня 2023 року 	м. Дніпро	справа № 160/6054/22	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в місті Дніпрі апеляційну скаргу     Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.10.2022 в адміністративній справі №160/6054/22 за позовом Державного вищого навчального закладу «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури» до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, третя особа - ОСОБА_1 про визнання протиправною та скасування постанови про накладення штрафу,-
ВСТАНОВИВ:

Державний вищий навчальний заклад «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури» звернувся до суду з адміністративним позовом до Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області, третя особа - ОСОБА_1 , в якому просив визнати протиправною та скасувати постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № 401/4.1-1087-ФС/02 від 24.01.2022 у сумі 19500 грн.
Позовні вимоги обґрунтовані відсутністю підстав для накладення штрафу на позивача за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, оскільки службовими особами навчального закладу не вчинялись дії, що можуть бути кваліфіковані як недопущення до проведення перевірки та перешкоджання у її проведенні. Позивач також зазначає, що недопущення до проведення перевірки чи вчинення перешкод у її проведенні у випадку, коли для проведення перевірки відсутні підстави або допущені порушення щодо процедури її проведення, виключає можливість притягнення осіб до відповідальності згідно абзацу 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП України.
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.10.2022 позов задоволено.
Суд виходив з того, що фактично уповноважені особи відповідача були допущені до перевірки та на виконання вимоги про надання документів надано відповідь щодо ненадання документів. Суд зазначив, що фактично вимогу про надання документів від 20.12.2021 №346/2683-П/4.1-1 виконано наданням відповіді.
Крім того, суд врахував, що рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 у справі № 640/17424/19, яке набрало законної сили  14.09.2021, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823 «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю». Отже, починаючи з 14 вересня 2021 року, відсутні правові підстави для проведення інспекційних відвідувань у зв`язку з втратою чинності порядку, яким передбачались такі заходи.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області подало апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить скасувати рішення суду першої інстанції та прийняти нове рішення, яким відмовити в задоволенні позову.
Відповідач зазначає, що судом дана невірна оцінка обставинам справи, оскільки на вимогу відповідача про надання документів від 20.12.2021 позивач інспектору праці документи не надав, листом вих. № 38-01-446 від 22.12.2021 повідомив, що не може виконати вимогу про надання документів, тому відповідач вважає, що суд зробив неправильний висновок, що позивачем вимога Головного управління була виконана. Скаржник наполягає, що ненадання позивачем витребуваних  документів є свідченням недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні. Також відповідач вважає такою, що не відповідає чинному законодавству, позицію суду першої інстанції, що позаплановий захід проведено у позивача на підставі та відповідно до Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21 серпня 2019 року № 823, який на час проведення заходу у позивача втратив чинність. Відповідач зазначає, що ним проведений позаплановий захід відповідно до Закону України № 877, суд дійшов неправомірного висновку про відсутність повноважень у Головного управління на проведення позапланового заходу у позивача. 
Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, суд апеляційної інстанції  вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Як встановлено судом, підтверджено матеріалами справи, 11.11.2021 на адресу Державної служби України з питань праці надійшла скарга ОСОБА_1 на дії ректора ДВНЗ Придніпровська державна академія будівництва та архітектури Савицького М.В. з приводу повторного незаконного звільнення, грубого порушення прав та гарантій працівника під час звільнення.
Листом від 15.11.2021 №7388/1/4.4-ЗВ-21 Державна служба України з питань праці направило для розгляду скаргу ОСОБА_1 на адресу ГУ Держпраці у Дніпропетровській області.
20.12.2021 ГУ Держпраці у Дніпропетровській області, керуючись абз. 5 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про основні заходи державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» від 05.04.2007 № 877-V, Положенням про Головне управління Держпраці у Дніпропетровській області, затвердженим наказом Державної служби України з питань праці від 03.08.2018 № 84, на підставі звернень фізичної особи про порушення, що спричинило шкоду її правам (вхід. № 1-1781 від 12.11.2021, №І-1799-ДС від 15.12.2021 Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області), за погодженням Державної служби України з питань праці №7388/1/4.Г-ЗВ-21 від 15.11.2021 (вхід. № І-1799-ДС від 15.11.2021) виданий наказ №2683-П «Про проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю)».
Того ж дня, 20.12.2021 ГУ Держпраці у Дніпропетровській області видано направлення №1325-Н для проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) у формі перевірки з питань дотримання вимог законодавства при звільненні у Державному вищому навчальному закладі «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури», код ЄДРПОУ 02070772, місцезнаходження: 49600, Дніпропетровська область, місто Дніпро, вулиця Чернишевського, будинок 24А.
20.12.2021 в присутності в.о. ректора ДВНЗ «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури» Данішевського В.В. здійснено запис в журналі перевірок та зареєстровано копію направлення на проведення позапланового заходу зі здійснення державного нагляду (контролю) від 20.12.2021 №1325-Н в канцелярії ДВНЗ «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури» за № 38-01-457 від 20.12.2021. 
Під час здійснення виходу для проведення перевірки з питань дотримання вимог законодавства при звільненні у Державному вищому навчальному закладі Придніпровська державна академія будівництва та архітектури, посадовою особою ГУ Держпраці у Дніпропетровській області складено вимогу про надання документів №346/2683-П/4.1-1 від 20.12.2021 з терміном виконання у строк до 11 год. 30 хв. 22.12.2021, яку також зареєстровано в канцелярії ДВНЗ «ПДАБА» за № 38-01-458 від 20.12.2021. 
Означеною вимогою інспектор праці з посиланням на підпункт 2 пункту 10 та пункт 11 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823, зобов`язав керівника Державного вищого навчального закладу «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури» у строк до 11:30 год. 22.12.2021 надати для проведення заходу державного контролю завірені належним чином копії наступних документів:
1) Статут, реєстраційні документи, виписка з ЄДР, дані щодо системи оподаткування.
2) Штатні розписи, розподіл, структура за період з 01.01.2021 по 29.10.2021 по кафедрі матеріалознавства і обробки матеріалів.
3) Посадові інструкції, функціональні обов`язки доцентів кафедри матеріалознавства та обробки матеріалів, працюючих за сумісництвом / суміщенням за січень-жовтень 2021 року.
4) Накази, рішення, розпорядження щодо змін в організації виробництва і праці, в тому числі реорганізації, перепрофілювання, скорочення чисельності або штату працівників, накази про зміну істотних умов праці, підстави що призвели до звільнення доцентів кафедри матеріалознавства та обробки матеріалів, працюючих за сумісництвом/суміщенням за січень-жовтень 2021 року тощо.
5) Накази та/або контракти про прийняття та звільнення ОСОБА_1 з посади доцента кафедри матеріалознавства та обробки матеріалів, працюючого за сумісництвом / суміщенням.
6) Книга обліку наказів, Книга обліку руху трудових книжок та вкладишів до них за січень-жовтень 2021 року.
7) Попередження про звільнення ОСОБА_1 . Пропозиція на зайняття іншої посади.
22.12.2021 ДВНЗ «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури» листом №38-01-446 повідомив ГУ Держпраці у Дніпропетровській області про неможливість виконання такої вимоги, що  обумовлено положеннями п. 4 ст. 12 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823, згідно якому інспекторам праці забороняється розглядати та перевіряти питання, яке є предметом розгляду в суді або щодо якого набрало законної сили рішення суду, перевіряти своєчасність, правильність і повноту виконання рішень суду. Позивач зазначив, що питання, порушені в скарзі   ОСОБА_1  щодо незаконного, на його думку, звільнення з посади за сумісництвом, є предметом розгляду в судовому процесі по справі № 201/11345/21 від 29.11.2021 (суддя Антонюк, Жовтневий районний суд м. Дніпропетровська) і справа ще розглядається по суті. 
24.12.2021 посадовою особою ГУ Держпраці у Дніпропетровській області складений акт про неможливість проведення заходу державного контролю № 401/4.1-1087 у зв`язку з ненаданням для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію, відомості з питань, які є предметом перевірки, їх завірених об`єктом відвідування копій.
24.01.2022 першим заступником начальника ГУ Держпраці у Дніпропетровській області винесено постанову про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № 401/4.1-1087-ФС/02, згідно якої відповідно до  ст.265 Кодексу Законів про працю України, ст.53 Закону України «Про зайнятість населення», ч.3 ст. 34 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Порядку накладення штрафів законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 липня 2013 року № 509, та на підставі абз. 7 ч. 2 ст. 265 КЗпП України на Державний вищий навчальний заклад «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури» накладено штраф у розмірі 19500 грн.
З огляду на фактичні обставини справи, норми законодавства, що регулюють спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити  таке.
Відповідно до ч.1 ст.  259 КЗпП України державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами - підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України. 
Відповідно до п.1 Положення про Державну службу України з питань праці, яке затверджено постановою Кабінету Міністрів України № 96 від 11.02.2015, Державна служба України з питань праці (Держпраці) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра соціальної політики, і який реалізує державну політику у сферах промислової безпеки, охорони праці, гігієни праці, поводження з вибуховими матеріалами промислового призначення, здійснення державного гірничого нагляду, а також з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, зайнятість населення, загальнообов`язкове державне соціальне страхування від нещасного випадку на виробництві та професійного захворювання, які спричинили втрату працездатності, у зв`язку з тимчасовою втратою працездатності, на випадок безробіття (далі  загальнообов`язкове державне соціальне страхування) в частині призначення, нарахування та виплати допомоги, компенсацій, надання соціальних послуг та інших видів матеріального забезпечення з метою дотримання прав і гарантій застрахованих осіб.
Відповідно до п.6 п.4 цього Положення  в редакції на час виникнення спірних правовідносин Держпраці відповідно до покладених на неї завдань здійснює державний контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами, у тому числі їх структурними та відокремленими підрозділами, які не є юридичними особами, та фізичними особами, які використовують найману працю.
Порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю був затверджений постановою Кабінету Міністрів України  від 21.08.2019 № 823  «Деякі питання здійснення державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю».
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 у справі №640/17424/19,   залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 14.09.2021, визнано протиправною та нечинною постанову Кабінету Міністрів України № 823 від 21.08.2019 «Про порядок здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю».
Отже, норми постанови Кабінету Міністрів України №823 від 21.08.2019 застосуванню після  14.09.2021 не підлягають.
Після визнання протиправною та нечинною постанови Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823 засади та регулювання інспекційного відвідування визначаються приписами Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007.
В даному випадку відповідно до наявних у справі доказів захід державного контролю проведений відповідачем відповідно до ст.259 КЗпП України, ч.1 ст.8, ст.11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V, тому одночасне посилання у письмовій вимогі про надання документів від 20.12.2021 та акті про неможливість проведення заходу державного контролю від 24.12.2021 на положення Порядку № 823 не є свідченням, що відповідачем незаконно ініційовано та здійснено захід державного контролю діяльності позивача, як помилково зазначено судом першої інстанції.
Вирішуючи спір між сторонами, слід виходити із загальних положень Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», який розповсюджує свою дію і на органи Держпраці, і яким керувався відповідач у правовідносинах, які є спірними у цій справі, тому є також помилковим висновок суду першої інстанції про відсутність повноважень у Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області на проведення означеного вище позапланового заходу.
Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» №877-V від 05.04.2007 визначає правові та організаційні засади, основні принципи і порядок здійснення державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності, повноваження органів державного нагляду (контролю), їх посадових осіб і права, обов`язки та відповідальність суб`єктів господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю),і дія цього закону, відповідно до ч.1, 4, 5 ст. 2 Закону №877-V,  поширюється на відносини, пов`язані зі здійсненням державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності.
Відповідно до ч. 1 ст. 3 Закону №877-V державний нагляд (контроль) здійснюється за принципами, зокрема: об`єктивності та неупередженості здійснення державного нагляду (контролю), неприпустимості проведення перевірок суб`єктів господарювання за анонімними та іншими безпідставними заявами, а також невідворотності відповідальності осіб за подання таких заяв; презумпції правомірності діяльності суб`єкта господарювання у разі, якщо норма закону чи іншого нормативно-правового акта, виданого на підставі закону, або якщо норми різних законів чи різних нормативно-правових актів допускають неоднозначне (множинне) трактування прав та обов`язків суб`єкта господарювання та/або повноважень органу державного нагляду (контролю); орієнтованості державного нагляду (контролю) на запобігання правопорушенням у сфері господарської діяльності.
Згідно приписів абз. 5 ч.1 ст.6 Закону №877-V підставами для здійснення позапланових заходів є звернення фізичної особи (фізичних осіб) про порушення, що спричинило шкоду її (їхнім) правам, законним інтересам, життю чи здоров`ю, навколишньому природному середовищу чи безпеці держави, з додаванням документів чи їх копій, що підтверджують такі порушення (за наявності). Позаплановий захід у такому разі здійснюється територіальним органом державного нагляду (контролю) за наявністю погодження центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у відповідній сфері державного нагляду (контролю), або відповідного державного колегіального органу. 
Відповідно до положень ч.1 ст. 8 Закону №877-V орган державного нагляду (контролю) в межах повноважень, передбачених законом, під час здійснення державного нагляду (контролю) має право: вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог законодавства; вимагати припинення дій, які перешкоджають здійсненню державного нагляду (контролю); відбирати зразки продукції, призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, документи, матеріали, відомості з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), у випадках та порядку, визначених законом; надавати (надсилати) суб`єктам господарювання обов`язкові для виконання приписи про усунення порушень і недоліків; застосовувати санкції до суб`єктів господарювання, їх посадових осіб та вживати інших заходів у межах та порядку, визначених законом.
Суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю), відповідно до ст. 11 Закону №877-V, зобов`язаний: - допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом; - не створювати перешкоди органам державного нагляду (контролю) чи їх посадовим особам при здійсненні ними заходів державного нагляду (контролю), за умови що зазначені заходи здійснюються такими особами відповідно до вимог закону; - виконувати вимоги органу державного нагляду (контролю) щодо усунення виявлених порушень вимог законодавства; - надавати документи, зразки продукції, пояснення в обсязі, який він вважає необхідним, довідки, відомості, матеріали з питань, що виникають під час державного нагляду (контролю), відповідно до закону; - одержувати примірник акта та/або припису органу державного нагляду (контролю) за результатами здійсненого планового чи позапланового заходу.
Відповідно до абз.7 ч.2 ст.265 КЗпП України юридичні та фізичні особи - підприємці, які використовують найману працю, несуть відповідальність у вигляді штрафу в разі недопущення до проведення перевірки з питань додержання законодавства про працю, створення перешкод у її проведенні - у трикратному розмірі мінімальної заробітної плати, встановленої законом на момент виявлення порушення.
Механізм накладення на суб`єктів господарювання та роботодавців штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, передбачений частиною 2 статті 265 КЗпП України, визначений Порядком накладення штрафів за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 17.07.2013 № 509.
Відповідно до пункту 3 Порядку №509 справа про накладення штрафу розглядається у 45-денний строк з дня, що настає за днем одержання уповноваженою посадовою особою документів, зазначених в абзацах третьому - сьомому пункту 2 цього Порядку.
Пунктом 2 Порядку №509 штрафи накладаються на підставі, зокрема, акта про неможливість проведення інспекційного відвідування/невиїзного інспектування.
В спірному випадку підставою для накладення на позивача штрафу оскаржуваною постановою від 24.01.2022 № 401/4.1-1087-ФС/02 є складений відповідачем акт про неможливість проведення заходу державного контролю № 401/4.1-1087 від 24.12.2021 у зв`язку з ненаданням для ознайомлення книг, реєстрів та документів, ведення яких передбачено законодавством про працю, що містять інформацію, відомості з питань, які є предметом перевірки, їх завірених об`єктом відвідування копій за вимогою від 20.12.2021.
Виходячи з визначеного предмету заходу державного контролю, а також правового та змістовного навантаження витребуваних у позивача документів, ненадання позивачем таких документів фактично унеможливлює проведення призначеного наказом від 20.12.2021 № 2683-П позапланового заходу зі здійснення державного контролю  у формі перевірки у Державному вищому навчальному закладі «Придніпровська державна академія будівництва та архітектури», тому вказана обставина правильно визнана відповідачем як створення перешкод у проведенні інспекційного відвідування, що є правовою підставою для застосування штрафних санкцій, передбачених абз.7 ч.2 ст.265 КЗпП України.  
Повідомлення позивача ГУ Держпраці у Дніпропетровській області листом  від 22.12.2021 №38-01-446 про неможливість виконання вимоги про витребування документів №346/2683-П/4.1-1 від 20.12.2021 не є свідченням того, що позивачем вимога Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області була виконана, тому висновок суду першої інстанції з цього приводу є помилковим, таким, що не відповідає фактичним обставинам.
Також суд апеляційної інстанції вважає за необхідне зазначити, що посилання позивача в цьому листі на п. 4 ст. 12 Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого Постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 № 823, є безпідставним з огляду на не чинність цієї постанови згідно рішенню Окружного адміністративного суду міста Києва від 28.04.2021 у справі №640/17424/19.
Діючі на час виникнення спірних правовідносин норми права не містять заборони проведення заходів із здійснення державного нагляду (контролю) з питання, яке є предметом розгляду в суді.
Виходячи з вищенаведеного, суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що за встановлених у справі обставин відповідач діяв на підставі та у межах своїх повноважень і у спосіб, який  визначений КЗпП України та Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», що свідчить про відсутність підстав для скасування постанови про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення № 401/4.1-1087-ФС/02 від 24.01.2022.
Суд першої інстанції під час розгляду справи не в повному обсязі з`ясував обставини справи,  неправильно застосував норми права, що призвело до прийняття неправильного рішення, що відповідно до ст.317 КАС України  є підставою для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення про відому в задоволенні позову. 
Керуючись ст.ст. 311, 315, 317, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд  

ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Головного управління Держпраці у Дніпропетровській області задовольнити.  
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 24.10.2022 в адміністративній справі №160/6054/22 скасувати, прийняти нове рішення.
В позові відмовити.
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України. 
   
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко