П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

___________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

20 березня 2023 р.	м.Одеса	Справа № 400/13131/21	

 	Головуючий в 1 інстанції: Лісовська Н.В.                            Дата і місце ухвалення: 29.11.2022р., м. Миколаїв    	
Колегія суддів П`ятого апеляційного адміністративного суду 
у складі:
головуючого  –   Ступакової І.Г.
суддів             –    Бітова А.І.
–          Лук`янчук О.В.

розглянувши в порядку письмового провадження в місті Одесі адміністративну справу за апеляційною скаргою фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 на рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року по справі за адміністративним позовом фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 до виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області про скасування рішення,-

В С Т А Н О В И Л А :

В грудні 2021 року фізична особа-підприємець ОСОБА_1 звернулася до Миколаївського окружного адміністративного суду з адміністративним позовом до виконавчого комітету Вознесенської міської ради про скасування рішення від 25.06.2021р. №280 «Про Положення про робочу групу з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання Територіальної громади міста Вознесенська, легалізації найманої праці та заробітної плати i затвердження її складу».
В обґрунтування позовних вимог позивач зазначала, що спірне рішення прийнято відповідачем з перевищенням наданих йому законодавством повноважень, оскільки жодним чинним нормативно-правовим актом не надано права виконавчим органам територіальних громад проводити рейди, отримувати від суб`єктів господарювання, що не перебувають у комунальній власності, інформації щодо оформлення трудових відносин, виплати заробітної плати, а також отримувати інформацію від ДФС України, ПФУ, центрів зайнятості та Національної поліції України щодо суб`єктів господарювання. Законом України «Про місцеве самоврядування в Україні» виконавчим органам територіальних громад надано лише право здійснювати контроль щодо додержання законодавства про працю та зайнятість населення тільки суб`єктами господарювання, які перебувають у комунальній власності. Діяльність створеного спірним рішенням виконавчого комітету Вознесенської міської ради робочого органу створює додатковий адміністративний тиск на суб`єктів господарювання, що не перебувають у комунальній власності. 
Рішенням Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року в задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись з вказаним рішенням, ФОП ОСОБА_1 подала апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом першої інстанції норм матеріального права, просить скасувати рішення від 29.11.2022р. з ухваленням по справі нового судового рішення – про задоволення її позову.
В своїй скарзі апелянт зазначає, що при вирішенні спору судом першої інстанції не надано належної правової оцінки доводам позивача, що рішенням від 25.06.2021р. №280 виконавчий комітет Вознесенської міської ради фактично сформував орган контролю за легалізацією найманої праці та делегував йому повноваження проведення рейдових перевірок, витребування документів, збирання інформації тощо, якими позивач сам не наділений. 
Також, апелянт посилається на те, що в розумінні ст.ст.141-145 Конституції України та Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» орган місцевого самоврядування не є контролюючим органом. Прийняттям рішення про відмову в задоволенні позову суд фактично заохочує до прийняття протиправних рішень органами місцевого самоврядування, нівелюючи при цьому положення ст.19 Конституції України. 
Виконавчий комітет Вознесенської міської ради подав письмовий відзив на апеляційну скаргу, в якому просить скаргу ФОП ОСОБА_1 залишити без задоволення, а оскаржуване рішення суду першої інстанції – без змін. Відповідач зазначає, що зі змісту ст.18 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» слідує, що органи місцевого самоврядування наділяються повноваженнями щодо здійснення заходів державного нагляду (контролю) на підприємствах, установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також стосовно фізичних осіб-підприємців, які використовують працю найманих працівників з метою виявлення порушень норм законодавства про працю. 
Справу розглянуто судом апеляційної інстанції в порядку письмового провадження на підставі п.1 ч.1 ст.311 КАС України.
Розглянувши матеріали справи, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши законність і обґрунтованість судового рішення в межах позовних вимог і доводів апеляційної скарги, колегія суддів доходить наступних висновків.
Предметом спору у даній справі є оскарження ФОП ОСОБА_1 рішення  виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області від 25.06.2021р. №280 «Про Положення про робочу групу з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання Територіальної громади міста Вознесенська, легалізації найманої праці та заробітної плати i затвердження її складу», яким виконком:
-          затвердив Положення про робочу групу з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання Територіальної громади міста Вознесенська, легалізації найманої праці та заробітної плати;
-          створив робочу групу з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання Територіальної громади міста Вознесенська, легалізації найманої праці та заробітної плати, затвердити її склад;
-          визнав такими, що втратили чинність, ряд рішень виконавчого комітету Вознесенської міської ради. 
Згідно п.1, п.3 Положення про робочу групу з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання Територіальної громади міста Вознесенська, легалізації найманої праці та заробітної плати, затвердженого рішенням виконкому Вознесенської міської ради №280 від 25.06.2021р., робоча група з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання в місті, легалізації найманої праці та заробітної плати – це робочий орган, який утворюється при Виконавчому комітеті Вознесенської міської ради.
Робоча група має право:
отримувати у встановленому порядку від органів виконавчої влади, підприємств, установ, організацій усіх форм власності та фізичних осіб – підприємців інформацію не-обхідну для виконання покладених на неї завдань;
під час проведення рейдів ознайомлюватися про стан виконання суб`єктами господарювання законодавства у сфері праці та оплати праці (оформлення трудових відносин, виплати заробітної плати, дотримання мінімальних державних гарантій) без завчасного попередження суб`єктів господарювання щодо їх проведення з метою з`ясування реального стану виконання суб`єктами господарювання вимог чинного законодавства з порушених питань;
отримувати інформацію необхідну для забезпечення діяльності робочої групи від Головного Управління Пенсійного фонду України в Миколаївській області, Вознесенської міськрайонної філії Миколаївського обласного центру зайнятості, Головного управління Державної фіскальної служби у Миколаївській області, Вознесенського районного управління поліції ГУНП в Миколаївській області;
запрошувати на засідання робочої групи роботодавців для розгляду фактів порушень чинного законодавства про працю;
запрошувати на свої засідання представників органів виконавчої влади, керівників підприємств, установ, організацій та фізичних осіб-підприємців для розгляду питань щодо легалізації виплати заробітної плати і зайнятості населення;
залучати до участі у своїй роботі представників органів виконавчої влади, правоохоронних органів, спеціалістів відповідних контролюючих відомств, підприємств,установ і організацій за погодження з їх керівниками;
на виконання протокольних рішень робочої групи інформувати контролюючі органи в частині дотримання податкового та трудового законодавства для виконання ними власних повноважень.
Оскаржуючи вказане рішення виконкому Вознесенської міської ради ФОП ОСОБА_1 посилається на прийняття його відповідачем з перевищенням наданих йому законом повноважень, наслідком чого є створення додаткового адміністративного тиску на суб`єктів господарювання, що не перебувають у комунальній власності. 
Відмовляючи в задоволенні позову ФОП ОСОБА_1  суд першої інстанції виходив з того, що позивачем не доведено, що спірним рішенням відповідача порушено її законні права, свободи та інтереси, які підлягають захисту в судовому порядку. За висновками суду, відсутність порушеного або оспорюваного права позивача є підставою для ухвалення рішення про відмову у задоволенні позову, незалежно від інших встановлених судом обставин.
Надаючи правову оцінку таким висновкам суду першої інстанції колегія суддів звертає увагу на наступне. 
Відповідно до статті 2 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» (далі - Закон №280/97-ВР) місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Частиною 2 зазначеної статті встановлено, що місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи. (ч.1 ст.11 Закону №280/97-ВР)
Частиною першою статті 52 Закону №280/97-ВР передбачено, що виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради може розглядати і вирішувати питання, віднесені цим Законом до відання виконавчих органів ради.
Згідно ч.6, ч.10 ст.59 Закону №280/97-ВР виконавчий комітет сільської, селищної, міської, районної у місті (у разі її створення) ради в межах своїх повноважень приймає рішення. Рішення виконавчого комітету приймаються на його засіданні більшістю голосів від загального складу виконавчого комітету і підписуються сільським, селищним, міським головою, головою районної у місті ради.
Акти органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України визнаються незаконними в судовому порядку.
Таким чином, положеннями Закону №280/97-ВР надано зацікавленим особам право на оскарження в судовому порядку актів органів та посадових осіб місцевого самоврядування з мотивів їхньої невідповідності Конституції або законам України.
Відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України права і свободи людини і громадянина захищаються судом. Кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Наведеним положенням Основного Закону України кореспондує частина перша статті 5 КАС України, якою передбачено право кожної особи в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист.
Завданням адміністративного судочинства, у розумінні частин першої статті 2 КАС України, є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Водночас, за змістом Рішення Конституційного Суду України від 1 грудня 2004 року № 18-рп/2004, поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається у низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». У цьому ж Рішенні зазначено, що «поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони; в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування в межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
Правова позиція щодо тлумачення поняття «законний інтерес» викладена у постанові Верховного Суду від 20.02.2019р. у справі №522/3665/17. У цій постанові Суд звернув увагу на те, що заінтересованість позивача повинна мати правовий характер, який виявляється в тому, що рішення суду повинно мати правові наслідки для позивача. Заінтересованість повинна мати об`єктивну основу. Юридична заінтересованість не випливає з факту звернення до суду, а повинна передувати йому. Тому для відкриття провадження у справі недостатньо лише твердження позивача, наведеного у позовній заяві, про порушення права, свободи або законного інтересу.
Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
При цьому, обов`язковою умовою для задоволення позову є доведеність позивачем порушених саме його прав та охоронюваних законом інтересів з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб`єктивного матеріального права або  законного інтересу,  на захист якого подано позов.
З огляду на зазначене, вирішуючи спір, суд повинен пересвідчитись у належності особи, яка звернулась за судовим захистом, відповідного права або охоронюваного законом інтересу (чи є така особа належним позивачем у справі - наявність права на позов у матеріальному розумінні), встановити, чи є відповідне право або інтерес порушеним (встановити факт порушення), а також визначити, чи відповідає обраний позивачем спосіб захисту порушеного права тим, що передбачені законодавством, та чи забезпечить такий спосіб захисту відновлення порушеного права позивача.
При цьому, слід звернути увагу, що КАС України розмежовує порядок оскарження індивідуальних актів суб`єкта владних повноважень та нормативно-правових актів. Зокрема, у випадку оскарження особою індивідуального акту така особа, передусім, має довести суду, що таким актом порушено її законні права, свободи та інтереси. При цьому, право оскаржити нормативно-правовий акт мають особи, щодо яких його застосовано, а також особи, які є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт, що передбачено ч.2 ст.264 КАС України.
Відповідно до п.18 ч.1 ст.4 КАС України нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування.
Отже, до нормативно-правових актів відносяться прийняті уповноваженими органами акти, які встановлюють, змінюють норми права, носять загальний чи локальний характер, розраховані на невизначене коло осіб та застосовується неодноразово.
Аналогічна правова позиція щодо визначення поняття нормативно-правового акта викладена у рішеннях Конституційного Суду України від 27 грудня 2001 року №20-рп/2001 у справі про укази Президії Верховної Ради України щодо Компартії України, зареєстрованої 22 липня 1991 року (абз. 1 п. 6 мотивувальної частини), від 23 червня 1997 року №2-зп у справі про акти органів Верховної Ради України (абз. 4 п. 1 мотивувальної частини), 16 квітня 2009 року №7-рп/2009 у справі про скасування актів органів місцевого самоврядування (п. 4 мотивувальної частини).
Спірне рішення виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області від 25.06.2021р. №280 «Про Положення про робочу групу з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання Територіальної громади міста Вознесенська, легалізації найманої праці та заробітної плати i затвердження її складу» має ознаки нормативно-правового акту, оскільки ним створено робочий орган з питань легалізації діяльності суб`єктів господарювання в місті, легалізації найманої праці та заробітної плати, надано йому повноваження контролю у відповідній сфері. Оскаржуване рішення відповідача розраховане на довгострокове та неодноразове застосування.
В свою чергу, позивач ОСОБА_1 є фізичною особою-підприємцем, зареєстрованим видом діяльності якої є Роздрібна торгівля з лотків і на ринках текстильними виробами, одягом і взуттям (КВЕД 47.82).
Враховуючи, що Положенням, затвердженим спірним рішенням відповідача від 25.06.2021р. №280, надано право Робочій групі під час проведення рейдів ознайомлюватися про стан виконання суб`єктами господарювання законодавства у сфері праці та оплати праці (оформлення трудових відносин, виплати заробітної плати, дотримання мінімальних державних гарантій) без завчасного попередження суб`єктів господарювання щодо їх проведення з метою з`ясування реального стану виконання суб`єктами господарювання вимог чинного законодавства з порушених питань, колегія суддів доходить висновку, що ФОП ОСОБА_1 є суб`єктом правовідносин, у яких буде застосовано цей акт.
А відтак, висновок суду першої інстанції про те, що позивач не є суб`єктом оскарження рішення виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області від 25.06.2021р. №280, у зв`язку з не доведенням нею порушення цим рішенням її прав, свобод та інтересів, колегія суддів вважає помилковим. 
Верховний Суд у постанові від 12 червня 2019 року по справі № 826/8441/17 зазначив, що у разі, якщо особа, яка довела, що нормативно-правовий акт може бути застосовано до неї у певній частині, ця особа може оскаржувати його в цілому. 
Стаття 264 КАС України встановлює особливості провадження у справах щодо оскарження нормативно-правових актів органів виконавчої влади, Верховної Ради Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування та інших суб`єктів владних повноважень.
Часинами 3-9 статті 264 КАС України передбачено, що нормативно-правові акти можуть бути оскаржені до адміністративного суду протягом всього строку їх чинності.
У разі відкриття провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта суд зобов`язує відповідача опублікувати оголошення про це у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений.
Оголошення повинно містити вимоги позивача щодо оскаржуваного акта, реквізити нормативно-правового акта, дату, час і місце судового розгляду адміністративної справи.
Оголошення має бути опубліковано не пізніш як за сім днів до підготовчого засідання, а у випадку, визначеному частиною десятою цієї статті, - у строк, визначений судом.
Якщо оголошення опубліковано своєчасно, вважається, що всі заінтересовані особи належним чином повідомлені про судовий розгляд справи. Скарги на судові рішення в цій справі заінтересованих осіб, якщо вони не брали участі у справі, залишаються без розгляду.
Адміністративна справа щодо оскарження нормативно-правових актів вирішується за правилами загального позовного провадження.
Суд може визнати нормативно-правовий акт протиправним (незаконним чи таким, що не відповідає правовому акту вищої юридичної сили) та нечинним повністю або в окремій його частині.
Зважаючи на вищевикладене, колегія суддів зауважує, що для оскарження нормативно-правових актів органу місцевого самоврядування передбачена інша процедура, ніж та, що передбачена для оскарження актів індивідуальної дії. Відмінність у правових наслідках при визнанні нечинним нормативно-правового акта та визнанні протиправним акта індивідуальної дії зумовлюють різні юридичні наслідки.
У постанові від 27 квітня 2021 року у справі №260/1336/18 Верховний Суд зазначив, що зважаючи на можливість багаторазового застосування нормативно-правового акта та поширення відповідних вимог на невизначене коло осіб, у випадку відкриття провадження у справі щодо оскарження нормативно-правового акта відповідач повинен виконати покладений на нього судом обов`язок опублікувати оголошення про це у виданні, в якому вказаний акт був або мав бути офіційно оприлюднений. Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Розглядаючи дану справу суд першої інстанції не прийняв до уваги, що оскаржуване рішення відноситься до нормативно-правових актів, що має значення для визначення порядку розгляду адміністративної справи. 
Зокрема, судом не виконано вимог ст.264 КАС України щодо зобов`язання відповідача опублікувати оголошення про оскарження  рішення виконавчого комітету Вознесенської міської ради Миколаївської області від 25.06.2021р. №280 у виданні, в якому цей акт був або мав бути офіційно оприлюднений, з тим, аби всі заінтересовані особи були належним чином повідомлені про судовий розгляд справи та мали можливість взяти участь у такому розгляді.
Недотримання встановленого законом спеціального порядку розгляду спорів про визнання нечинним нормативно-правого акта є істотним порушенням процесуального права, який впливає на права та інтереси інших осіб, на яких поширюється дія нормативно-правового акта.
Аналогічна правова позиція викладена у постановах Верховного Суду від 30 січня 2020 року у справі № 727/4813/16-а, від 18 травня 2022 року у справі №200/13074/18-а та від 09 лютого 2023 року у справі № 200/200/20336/16-а(2а/200/36/18).
Невиконання наведеної процесуальної норми Миколаївським окружним адміністративним судом є безумовною підставою для констатації порушення норм процесуального права, що тягне за собою обов`язкове скасування рішення від 29.11.2022р. 
Оскільки питання оголошення про оскарження рішення від 25.06.2021р. №280 має бути вирішеним одночасно із відкриттям провадження в адміністративній справі щодо оскарження нормативно-правового акта, так як це впливає на права та обов`язки інших осіб щодо яких це рішення може бути застосоване, колегія суддів доходить висновку, що судом першої інстанції фактично не здійснено розгляду справи у передбаченому законом порядку. 
Невиконання судом першої інстанції вимог ст.264 КАС України позбавляє можливості колегії суддів здійснити розгляд даної справи по суті позовних вимог ФОП ОСОБА_1 , тобто надати правову оцінку спірному рішенню виконавчого комітету Вознесенської міської ради від 25.06.2021р. №280, оскільки заінтересовані особи належним чином не повідомлені про судовий розгляд справи, що є порушенням їх права на участь у розгляді справи.
У випадку порушення судом норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання статтею 320 КАС України надано суду апеляційної інстанції право скасувати ухвалу суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції. Повноважень на вчинення таких дій за результатами розгляду апеляційної скарги на рішення суду першої інстанції суду апеляційної інстанції не надано.
Поряд з цим, частиною 6 статті 7 КАС України встановлено, що у разі відсутності закону, що регулює відповідні правовідносини, суд застосовує закон, що регулює подібні правовідносини (аналогія закону).
Оскільки колегія суддів дійшла висновку, що невиконання судом першої інстанції вимог ст.264 КАС України перешкоджає подальшому провадженню у справі, тому наявні підстави для застосування аналогії закону – скасування рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року та направлення справи до суду першої інстанції для її розгляду в порядку, передбаченому статтею 264 КАС України.
Керуючись ст.ст. 308, 311, 320, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, колегія суддів, - 
          
П О С Т А Н О В И Л А :

Апеляційну скаргу фізичної особи-підприємця ОСОБА_1  задовольнити частково.
Рішення Миколаївського окружного адміністративного суду від 29 листопада 2022 року скасувати.
Справу направити до суду першої інстанції для її розгляду з урахуванням особливостей щодо оскарження нормативно-правових актів, передбачених статтею 264 КАС України.
Постанова апеляційного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом 30 днів з дня складання повного тексту судового рішення.
                                                                Повний текст судового рішення виготовлений 20 березня 2023 року.

Головуючий:                                                                                                                     І.Г. Ступакова

Судді:                                                                                                                                А.І. Бітов

                                                                                                                                        О.В. Лук`янчук