Постанова
Іменем України
01 березня 2023 року
м. Київ
 
справа № 401/668/22
провадження № 61-9512св22
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
головуючого - Синельникова Є. В.,
суддів: Білоконь О. В. (суддя-доповідач), Осіяна О. М., Сакари Н. Ю.,                Хопти С. Ф.,
 
учасники справи:
позивач - ОСОБА_1 ,
відповідач - Світловодська міська рада Кіровоградської області,
третя особа - Світловодське міське комунальне підприємство «Комбінат комунальних послуг», 
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу касаційну скаргу  ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Міщенко Оксана Володимирівна, на ухвалу Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області від 18 лютого 2022 року у складі судді Макарової Ю. І. та постанову Кропивницького апеляційного суду від 12 вересня 2022 року у складі колегії суддів: Письменного О. А., Дуковського О. Л., Дьомич Л. М.,
 
ВСТАНОВИВ:
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У лютому 2022 року ОСОБА_1 звернувся до суду із позовом до Світловодської міської ради Кіровоградської області, у якому просив визнати протиправними та скасувати рішення Світловодської міської ради Кіровоградської області від 21 грудня 2021 року № № 1298, 1255 «Про відмову в передачі земельної ділянки у власність для індивідуального садівництва громадянину України ОСОБА_1 », «Про передачу в постійне користування земельних ділянок СМКП «Комбінат комунальних послуг» за адресою: Кіровоградська область, Олександрійський район, Світловодська міська територіальна громада, м. Світловодськ, вул. Підгірна, для індивідуального садівництва».
 
Позовну заяву мотивовано тим, що 25 жовтня 2021 року позивач звернувся Світловодської міської ради Кіровоградської областііз заявою про передачу йому земельної ділянки площею 0,1138 га, з кадастровим номером 3510900000:50:016:0116, яка розташована на території Світловодської міської ради Кіровоградської області (в межах норми безкоштовної приватизації громадянином). Однак оскаржуваним рішенням від 21 грудня 2021 року № 1298 Світловодська міська рада Кіровоградської області відмовила йому у наданні зазначеної земельної ділянки. Підставою для відмови у наданні позивачу земельної ділянки стала відсутність проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який підлягає затвердженню рішенням міської ради перед наданням її у власність громадянину. Вважає таку відмову незаконною, оскільки відповідний проект землеустрою та його затвердження є необхідним при формуванні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав, однак земельна ділянка, яку він просив передати йому у власність вже сформована, а тому повторне формування такого об`єкта чинним законодавством не потребується. 
Незважаючи на підстави відмови йому у наданні у власність земельної ділянки, цього ж дня міська рада ухвалила рішення про передачу спірної земельної ділянки СМКП «Комбінат комунальних послуг».
Зазначає, що рішення міської ради про передачу цієї ж земельної ділянки Світловодського міського комунального підприємства «Комбінат комунальних послуг» порушує його права як особи, що має пріоритет перед іншими особами (учасник АТО), є незаконним, оскільки це підприємство не є сільськогосподарським, а відтак не може мати у постійному користуванні земельні ділянки сільськогосподарського призначення, з огляду на те, що юридичні особи можуть мати відповідні земельні ділянки лише на умовах оренди, переданих на земельних торгах, які проведено не було. 
 
Короткий зміст оскаржуваних судових рішень
 
Ухвалою Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області           від 18 лютого 2022 року, залишеною без змін постановою Кропивницького апеляційного суду від 12 вересня 2022 року,відмовлено у відкритті провадження у цій справі, у зв`язку з тим, що справу належить розглядати за правилами адміністративного судочинства (пункт 1 частини першої статті 186 ЦПК України).
Судові рішення мотивовані тим, що спір стосовно правомірності прийнятих міською радою рішень про відмову позивачу у передачі земельної ділянки у власність для ведення індивідуального садівництва та про передачу в постійне користування земельних ділянок СМКП «Комбінат комунальних послуг», є публічно-правовим, виник з публічно-правових відносин за участі органу державної влади як суб`єкта владних повноважень, речове право на земельну ділянку у позивача не виникло, а тому належить до юрисдикції адміністративних судів.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводи
 
У касаційній скарзі  ОСОБА_1 просить скасувати судові рішення та направити справу для продовження розгляду до суду першої інстанції, посилаючись на порушення судами норм процесуального права. 
 
Касаційну скаргу мотивовано тим, що спір необхідно розглядати в порядку цивільного судочинства, враховуючи позицію висловлену в постановах Великої Палати Верховного Суду від 15 травня 2019 року справа 
№ 729/608/17, від 21 березня 2018 року справа № 536/233/16. Вважає, що якщо в результаті прийняття рішення органом місцевого самоврядування особа набуває або позбувається речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватно-правових відносин і має розглядатися судами загальної юрисдикції. 
 
Рух касаційної скарги в суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 07 листопада 2022 року відкрито касаційне провадження у справі, а ухвалою від 01 лютого 2023 року справу призначено до судового розгляду. 
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
 
21 грудня 2021 року Світловодська міська рада Кіровоградської області, розглянувши заяву ОСОБА_1 від 25 жовтня 2021 року, ухвалила рішення 
№ 1298, яким відмовила останньому у передачі земельної ділянки з кадастровим номером 3510900000:50:016:0116, яка розташована на території Світловодської міської ради Кіровоградської області, у зв`язку з тим, що передача земельної ділянки не відповідає вимогам пункту 9 статті 118 ЗК України, а саме відсутній проект землеустрою щодо відведення даної земельної ділянки, який підлягає затвердженню рішенням міської ради перед наданням її у власність громадянину.
 
Цього ж дня Світловодська міська рада Кіровоградської області, розглянувши клопотання директора СМКП «Комбінат комунальних послуг»від 03 грудня 2021 року, ухвалила рішення № 1255 про передачу зазначеної земельної ділянки у постійне користування СМКП «Комбінат комунальних послуг». 
 
Позиція Верховного Суду
 
Касаційна скарга підлягає задоволенню.
 
Звертаючись до суду із цим позовом, позивач просив визнати протиправною відмову Світловодської міської ради Кіровоградської області у передачі йому у власність земельної ділянки площею 0,1138 га для індивідуального садівництва та надання цієї ж земельної ділянки у постійне користування СМКП «Комбінат комунальних послуг».
 
Згідно з частиною першою статті 116 ЗК України у редакції, чинній на час виникнення спірних правовідносин, громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим кодексом, або за результатами аукціону.
 
Відповідно до частини шостої статті 118 ЗК України у вказаній редакції громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності, зокрема для введення садівництва у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього кодексу.
 
Орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 ЗК України, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні (частина сьома статті 118 ЗК України у вказаній редакції).
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, що передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність (частина дев`ята статті 118 ЗК України у зазначеній редакції).
 
Згідно з частиною десятою статті 118 ЗК України у тій же редакції відмова органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність або залишення клопотання без розгляду можуть бути оскаржені до суду.
 
Реалізуючи дискрецію при визначенні предметної юрисдикції справ, суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Тобто рішення суб`єкта владних повноважень у сфері земельних відносин, яке має ознаки ненормативного акта та вичерпує свою дію після його реалізації, може оспорюватися з точки зору його законності, а вимоги про визнання рішення незаконним - розглядатися в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо за результатами реалізації рішення у фізичної чи юридичної особи виникло право цивільне й спірні правовідносини, на яких ґрунтується позов, мають приватноправовий характер. У такому випадку вимога про визнання рішення незаконним може розглядатися як спосіб захисту порушеного цивільного права за статтею 16 ЦК України та пред`являтися до суду для розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства, якщо фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (наприклад, права власності на землю), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень. 
 
Якщо ж особа звертається до відповідних органів із заявами для отримання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та для надання її у користування, за результатами розгляду яких ці органи приймають відповідні рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Отже, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
 
Велика Палата Верховного Суду неодноразово вирішувала питання щодо юрисдикційної належності спору, предметом якого є оскарження рішення органу державної влади чи місцевого самоврядування про надання або відмову в наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
 
Так, у постановах від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16-ц 
(провадження № 14-5зц18), від 24 квітня 2018 року у справі № 401/2400/16-ц (провадження № 14-120цс18), від 30 травня 2018 року у справі № 826/5737/16 (провадження № 11-475апп18), від 19 червня 2018 року у справі № 922/864/17 (провадження № 12-61гс18), від 11 вересня 2019 року у справі № 924/174/18 (провадження № 12-82гс19) Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про те, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність чи користування, а відмова особі в наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови в затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, сама по собі не є порушенням цивільного права цієї особи за відсутності обставин, які свідчать про наявність у неї або інших заінтересованих осіб відповідного речового права щодо такої земельної ділянки.
 
Проект технічної документації земельної ділянки не визначений законом як підстава набуття права на земельну ділянку і не є правовстановлюючим документом.
 
Якщо особа звертається до відповідного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту технічної документації щодо земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідне рішення, то в цих правовідносинах відповідач реалізує свої контрольні функції у сфері управління діяльністю, що підпадає під юрисдикцію адміністративного суду.
 
Згідно із частиною першою статті 2 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом, зокрема, визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень.
 
На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
 
Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, у спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
 
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними під час здійснення владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
 
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
 
Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
 
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
 
Розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває речового права на земельну ділянку, то спір стосується приватноправових відносин і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
 
Натомість визначальні ознаки приватноправових відносин - юридична рівність та майнова самостійність їх учасників, наявність майнового чи немайнового, особистого інтересу суб`єкта. Спір буде мати приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням наявного приватного права (як правило, майнового) певного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть і в тому випадку, якщо до порушення приватного права призвели владні управлінські дії суб`єкта владних повноважень.
 
Судами установлено, що 21 грудня 2021 року Світловодська міська рада Кіровоградської області, розглянувши заяву ОСОБА_1 від 25 жовтня 
2021 року, ухвалила рішення № 1298, яким відмовила останньому у передачі земельної ділянки з кадастровим номером 3510900000:50:016:0116, яка розташована на території Світловодської міської ради Кіровоградської області.Цього ж дня Світловодська міська рада Кіровоградської області, розглянувши клопотання директора СМКП «Комбінат комунальних послуг»від 03 грудня 2021 року, ухвалила рішення № 1255 про передачу зазначеної земельної ділянки у постійне користування СМКП «Комбінат комунальних послуг». 
 
У справі, яка переглядається, позивач звернувся до суду із позовом на захист свого інтересу в отриманні земельної ділянки, який не було реалізовано внаслідок відмови органу місцевого самоврядування у передачі земельної ділянки у власність. При цьому позивач одночасно оспорив рішення органу самоврядування, на підставі якого у СМКП «Комбінат комунальних послуг» виникло речове право на цю ж саму земельну ділянку. 
 
Тобто, відповідно до встановлених судами фактичних обставин справи спір виник щодо правомірності рішенняСвітловодської міської ради Кіровоградської області про відмову у наданні позивачу земельної ділянки, яка передана у постійне користуванняСМКП «Комбінат комунальних послуг». Отже, вимоги позивача про визнання незаконним рішення органу місцевого самоврядування щодо надання у власність іншої особи тієї земельної ділянки, на яку практично претендував позивач, мають розглядатися в порядку цивільного судочинства, оскільки за результатом реалізації оспорюваного рішення органу місцевого самоврядування у СМКП «Комбінат комунальних послуг» виникло право цивільне на земельну ділянку і правовідносини, на яких ґрунтується позов, має приватноправовий характер.
 
У цьому випадку вимоги ОСОБА_1 є способом захисту порушеного інтересу, оскільки фактично підґрунтям і метою пред`явлення позовної вимоги про визнання рішення незаконним є оспорювання цивільного речового права особи (зокрема, права постійного користування землею), що виникло в результаті та після реалізації рішення суб`єкта владних повноважень. 
 
За статтею 125 Конституції України судоустрій в Україні будується за принципами територіальності та спеціалізації і визначається законом.
 
З метою якісної та чіткої роботи судової системи міжнародним і національним законодавством передбачено принцип спеціалізації судів.
 
Згідно із частиною першою статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
 
Тобто, в порядку цивільного судочинства розглядаються справи, що виникають із приватноправових відносин.
 
Оскільки у цій справі встановлено наявність існуючого речового права на спірну земельну ділянку, а бездіяльність відповідача, яка оскаржується, - про відмову у передачі спірної земельної ділянки та передачу цієї земельної ділянки СМКП «Комбінат комунальних послуг» може призвести до порушення речового права останнього, тому висновок судів попередніх інстанцій про існування публічно-правового спору є неправильним. Відповідно, доводи скаржника про цивільно-правовий характер спірних правовідносини є обґрунтованими.
 
Таким чином, з врахуванням суб`єктного складу учасників спору, предмету і підстави позову, а також характеру спірних правовідносин Верховний Суд вважає, що справа, яка переглядається, підлягає розгляду у порядку цивільного судочинства.
 
Аналогічний правовий висновок викладений у постанові Великої Палати Верховного Суду від 18 лютого 2020 року у справі № 912/2730/19 (провадження № 12-170гс19).
 
Враховуючи наведене, спірні правові відносини є приватноправовими, а висновок судів попередніх інстанцій про їх публічно-правовий характер у справі, що розглядається, є помилковим.
 
Є також помилковими посилання судів на постанови Великої Палати Верховного Суду від 21 березня 2018 року у справі № 536/233/16, від 22 січня 2019 року у справі № 371/957/16, в яких зроблено висновок про те, що якщо особа звертається до повноважного органу з клопотанням про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, за результатами розгляду якого цей орган приймає відповідні рішення, то у цих правовідносинах зазначений орган реалізує управлінські функції, а тому спори про оскарження таких його рішень належать до юрисдикції адміністративного суду. 
 
У справі, яка переглядається, позивач не звертався до органу місцевого самоврядування із заявою про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, відповідно позивачем не оскаржується відмова органу місцевого самоврядування у наданні земельної ділянки, яка висловлена шляхом відмови у затвердженні проекту землеустрою щодо її відведення, як помилково вважають суди попередніх інстанцій, а тому зазначені висновки Великої Палати Верховного Суду є нерелевантними до обставин справи, яка переглядається. 
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
У зв`язку із наведеним, колегія суддів вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення підлягають скасуванню з передачею справи на розгляд до суду першої інстанції.
 
Підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі (частина шоста статті 411 ЦПК України).
 
Частиною четвертою статті 406 ЦПК України передбачено, що у випадках скасування судом касаційної інстанції ухвал суду першої або апеляційної інстанцій, які перешкоджають провадженню у справі, справа передається на розгляд відповідного суду першої або апеляційної інстанції.
 
Керуючись статтями 400, 406, 411, 416Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу  ОСОБА_1 , в інтересах якого діє адвокат Міщенко Оксана Володимирівна, задовольнити.
 
Ухвалу Світловодського міськрайонного суду Кіровоградської області 
від 18 лютого 2022 рокута постанову Кропивницького апеляційного суду 
від 12 вересня 2022 року скасувати, а справу направити для розгляду до суду першої інстанції.
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                 Є. В. Синельников
 
Судді:                                                                                            О. В. Білоконь
 
О. М. Осіян
 
Н. Ю. Сакара
 
С. Ф. Хопта