ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
16 березня 2023 року 
м. Київ
справа № 826/810/16
адміністративне провадження № К/9901/43617/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача - Мельник-Томенко Ж. М.,
суддів - Жука А. В., Мартинюк Н. М.,
розглянувши в порядку письмового провадження адміністративну справу за позовом Приватного акціонерного товариства «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» до Державної авіаційної служби України про визнання протиправними дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 (колегія суддів у складі: Качура І. А., Келеберди  В.  І., Данилишина В. М.) і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 (колегія суддів у складі: Межевича М. В., Земляної Г. В., Сорочка  Є.  О.), 
УСТАНОВИВ:
Короткий зміст позовних вимог та їхнє обґрунтування
У січні 2016 року Приватне акціонерне товариство «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» (далі - позивач, ПрАТ «Авіакомпанія «МАУ») звернулося до суду з адміністративним позовом до Державної авіаційної служби України (далі - відповідач, ДАС України), в якому, з урахуванням заяви про збільшення розміру позовних вимог, просило: 
- визнати протиправними дії ДАС України щодо нарахування ПрАТ «Авіакомпанія «МАУ» державного збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях за період: лютий 2014 року (частково), червень 2014 року, з серпня 2014 року по жовтень 2015 року включно;
- визнати протиправними дії ДАС України щодо формування та надання ПрАТ «Авіакомпанія «МАУ» рахунків-фактур: від 28.07.2014 № 60, № 123к; від 24.09.2014 №  75; від 04.11.2014 №  180к; від 27.10.2014 №  86, №  177к; від 24.11.2014 №  94, №  191; від 23.12.2014 №  101, №  211к; від 26.01.2015 №  6, №  15к; від 25.02.2015 №  13, №31к; від 27.05.2015 № 27; від 31.03.2015 № 46к; від 02.04.2015 №  47к; від 23.04.2015 № 23; від 23.04.2015 № 62к; від 25.05.2015 № 26; від 02.06.2015 № 77к; від 25.06.2015 № 35, №  91к; від 29.07.2015 № 43; від 18.08.2015 № 120к; від 25.08.2015 № 49; від 28.09.2015 № 138к, № 57, № 139к; від 27.10.2015 № 65; від 18.11.2015 № 164к; від 30.11.2015 № 72; від 03.12.2015 № 169к на сплату державного збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях. 
Позов обґрунтовано тим, що чинне законодавство не передбачає належним чином обов`язок позивача по сплаті спірного збору, а відповідач діє не на підставі, не в межах повноважень та не у спосіб, передбачені законами. Указує, що спірні збори не передбачені Податковим кодексом України, не повинні справлятись з набранням чинності Законом України «Про адміністративні послуги» та не можуть стягуватись, з огляду на положення Конвенції про міжнародну цивільну авіацію.
Установлені судами попередніх інстанцій обставини справи
ПрАТ «Авіакомпанія «МАУ» є суб`єктом господарювання, що здійснює діяльність в сфері авіації, зокрема і щодо забезпечення повітряних перевезень пасажирів, багажу, вантажу та пошти.
ДАС України позивачу нарахований державний збір до Державного фонду, про що виставлені відповідні рахунки-фактури.
ДАС України Відповідач в спірних рахунках використовував ставки збору за видачу дозволів на експлуатацію повітряних ліній встановлені Додатком до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819 «Про створення Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях» (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889) (далі - Положення № 819), який є підзаконним нормативно-правовим актом.
Вважаючи такі дії відповідача протиправними, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
Постановою Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 у задоволенні позову відмовлено повністю.
Судове рішення першої інстанції мотивовано тим, що встановлені Положенням № 819 ставки зборів, застосовані відповідачем при формуванні та пред`явленні позивачеві рахунків-фактур, не створюють для позивача обов`язку по їх сплаті, оскільки встановлені не Законом, прийнятим Верховною Радою України, а підзаконним актом Кабінету Міністрів України. Також суд зазначає, що оскільки ставки збору, використані відповідачем при формуванні та пред`явленні позивачу рахунків-фактур, не встановлені Податковим кодексом України, а визначені Положенням № 819, такі збори не справляються, з огляду на набрання чинності Законом України «Про адміністративні послуги» та втрату чинності пункту 2 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України». Також, з огляду на положення Конституції України, Податкового кодексу України, Закону України «Про адміністративні послуги» та частини 2 статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, суд дійшов висновку, що чинним законодавством на належному рівні не встановлено для позивача обов`язку здійснювати сплату сум зборів, в тому числі ставок, строків та порядку сплати. Разом з тим, суд дійшов висновку, що дії ДАС України, які є предметом спору в даній справі, не створюють для позивача негативних наслідків, оскільки сформовані відповідачем рахунки-фактури не є обов`язковими до виконання рішеннями суб`єкта владних повноважень, тобто носять для позивача інформативний характер.
Не погодившись з рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 ДАС України оскаржила його в апеляційному порядку.
Враховуючи, що відповідач в апеляційній скарзі заперечував виключно мотивувальну частину рішення суду першої інстанції, колегія суддів апеляційного суду дійшла висновку про доцільність переглядати рішення суду першої інстанції у відповідності до пункту 1 частини першої статті 201 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), перевіряючи правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права в оскарженій відповідачем частині.
Київський апеляційний адміністративний суд за результатами апеляційного перегляду ухвалою від 15.03.2017 залишив рішення суду першої інстанції без змін.
Судове рішення апеляційної інстанції мотивовано тим, що плата за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України є державними зборами, розмір та порядок сплати яких має визначатися Урядом України. Крім того, суд дійшов висновку, що Положення №  819 і Додаток до нього не містять таких окремих видів державних зборів як збір за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та збір за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України і не регулює періодичність та порядок їх сплати. Також суд зазначив, що не визначення чинним законодавством розміру збору за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, терміну та порядку його сплати, не дає підстав для його справляння. З огляду на це, суд дійшов висновку, що підстави вважати правомірними оскаржувані дії відповідача щодо нарахування позивачу цього збору та виставлення рахунків-фактур на його оплату відсутні.
Короткий зміст та обґрунтування вимог касаційної скарги
Не погоджуючись з рішеннями судів попередніх інстанцій, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить змінити рішення попередніх інстанцій в мотивувальній частині та відмовити у задоволенні позову з мотивів правомірності оскаржуваних дій та рішень ДАС України. 
На обґрунтування вимог касаційної скарги посилається на те, що судами попередніх інстанцій не було враховано судової практики та висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 12.01.2016 № 21-633а15, якою визнано правомірним справляння державного збору. Зазначає, що за характером підстави для сплати платежу та критерієм для визнання розміру платежу державний збір до фонду за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України відноситься до неоподаткованих платежів. Це є обов`язковий, цільовий, фактично відплатний платіж, що надходить до Державного бюджету. Наголошує на тому, що на законодавчому рівні унормовано вид цього платежу, порядок умови та строк його сплати, визначено, обов`язок авіаперевізника перерахувати збір до фонду. Крім того, зазначає, що ДАС України є органом державної влади, який уповноважений організовувати і є відповідальним за надходження державного збору до фонду та його цільовим використанням. Тому вважає, що дії відповідача є правомірними та вчиненими на підставі, в межах, та у спосіб, передбаченими чинним законодавством України.
Позиція інших учасників справи
Позивач у відзиві на касаційну скаргу просить залишити її без задоволення, а рішення судів попередніх інстанцій - без змін.
Рух касаційної скарги
05.04.2017 до Вищого адміністративного суду України надійшла касаційна скарга ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017.
Ухвалою Вищого адміністративного суду України від 06.04.2017 відкрито касаційне провадження за скаргою ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017.
15.12.2017 набрав чинності Закон України від 03.10.2017 № 2147-VІІІ «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та інших законодавчих актів».
Статтею 327 КАС України у редакції вищевказаного Закону, обумовлено, що судом касаційної інстанції в адміністративних справах є Верховний Суд.
У зв`язку із початком роботи Верховного Суду, на виконання підпунктів 1, 7 пункту 1 Розділу VII «Перехідні положення» КАС України матеріали касаційної скарги передано до Верховного Суду.
Відповідно до підпункту 4 пункту 1 розділу VII «Перехідні положення» КАС України касаційні скарги (подання) на судові рішення в адміністративних справах, які подані і розгляд яких не закінчено до набрання чинності цією редакцією Кодексу, передаються до Касаційного адміністративного суду та розглядаються спочатку за правилами, що діють після набрання чинності цією редакцією Кодексу. 
21.03.2018 вказана касаційна скарга передана до Верховного Суду як суду касаційної інстанції в адміністративних справах.
Протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.03.2018 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Стрелець Т. Г., суддів Білоус  О.  В., Желтобрюх І. Л. для розгляду судової справи №  826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 05.06.2019 № 627/0/78-19 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку зі зміною спеціалізації та введенням до іншої судової палати судді-доповідача Стрелець Т. Г. 
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06.06.2019 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Шишова О. О., суддів Дашутіна І. В., Яковенка М. М. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 02.03.2020 № 359/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 28.02.2020 ухвали № К/9901/43617/18 про відведення судді-доповідача Шишова О. О. та суддів Дашутіна І. В., Яковенка М. М. від розгляду матеріалів касаційної скарги ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 у справі № 826/810/16.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 02.03.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Чиркіна С. М., суддів Шарапи В. М., Саприкіної І. В. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 21.10.2020 № 2025/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку з відрахуванням судді Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду Саприкіної І. В. зі штату Верховного Суду (наказ Голови Верховного Суду від 13.04.2020 № 744-к), яка входить до складу постійної колегії суддів, з метою дотримання строків розгляду справи.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 21.10.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Чиркіна С. М., суддів Бевзенка В. М., Шарапи В. М. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Розпорядженням заступника керівника апарату Верховного Суду - керівника секретаріату Касаційного адміністративного суду від 23.10.2020 № 2038/0/78-20 призначено повторний автоматизований розподіл судової справи № 826/810/16 у зв`язку з постановленням Верховним Судом 22.10.2020 ухвали № К/9901/43617/18 про відведення судді-доповідача Чиркіна С. М. та суддів Бевзенка  В. М., Шарапи В. М. від розгляду матеріалів касаційної скарги ДАС України на постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 та ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 у справі № 826/810/16.
Протоколом повторного автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 23.10.2020 визначено склад колегії суддів, а саме: головуючого суддю (суддю-доповідача) Мельник-Томенко  Ж.  М., суддів Жука А. В., Мартинюк Н. М. для розгляду судової справи № 826/810/16.
Ухвалою Верховного Суду від 15.03.2023 справу прийнято до провадження, закінчено підготовку даної справи до касаційного розгляду та призначено її касаційний розгляд в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Релевантні джерела права й акти їхнього застосування
Відповідно до частини другої статті 8 Конституції України Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Частиною другою статті 19 Конституції України визначено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.
Відповідно до частини першої статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
Пунктом 1 частини другої статті 92 Конституції України визначено, що виключно законами України встановлюються, зокрема, система оподаткування, податки і збори.
Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 12 Повітряного кодексу України загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях здійснюються відповідно до Бюджетного кодексу України (далі - БК України) та закону про Державний бюджет України. Загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність - витрати, пов`язані із забезпеченням виконання основних завдань внутрішньої та зовнішньої державної політики в галузі цивільної авіації, у тому числі державного регулювання науково-технічної, економічної, фінансової, кадрової та соціальної політики щодо використання повітряного простору України, нормативно-правового забезпечення авіаційної діяльності, забезпечення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації. Порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України.
Частиною четвертою статті 12 Повітряного кодексу України передбачено, що для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (далі - Фонд).
Відповідно до частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України надходженнями Фонду є державні збори із суб`єктів авіаційної діяльності: 1) за сертифікацію, реєстрацію, перереєстрацію об`єктів та суб`єктів авіаційної діяльності та супроводження їх діяльності; 2) за надання прав на експлуатацію повітряних ліній; 3) за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; 4) за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України; 5) за вчинення офіційних дій, пов`язаних з наглядом у сфері цивільної авіації, у тому числі під час виконання польотів в інших державах за договорами фрахту/лізингу, які розраховуються залежно від кількості та маси повітряних суден, строків тимчасового базування за кордоном та регіонів виконання польотів; 6) з авіаційної безпеки; 7) з інших передбачених законом надходжень.
За змістом частини шостої статті 12 Повітряного кодексу України кошти Фонду в обсязі, затвердженому законом про Державний бюджет України на відповідний рік, використовуються на утримання штату працівників та інші витрати уповноваженого органу з питань цивільної авіації, пов`язані із забезпеченням виконання його функцій, на фінансування витрат на участь та представництво України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах, визначених законодавством.
Згідно з частиною сьомою статті 12 Повітряного кодексу України забезпечення надходження та використання коштів Фонду здійснює уповноважений орган з питань цивільної авіації.
Відповідно до частин восьмої, дев`ятої статті 12 Повітряного кодексу України платежі, що підлягають сплаті до Фонду, є обов`язковими для всіх суб`єктів авіаційної діяльності. Перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Фонду визначаються Кабінетом Міністрів України.
Пунктом 3 Розділу XIX «Прикінцеві та перехідні положення» Повітряного кодексу України визначено, що збори, які визначені пунктами 1 та 2 частини п`ятої статті 12 цього Кодексу, справляються до набрання чинності законом про адміністративні послуги та іншими законами, що регулюють справляння відповідних зборів відповідно до пункту 2 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України.
Згідно з частиною п`ятою статті 20 Закону України від 06.09.2012 № 5203-VI «Про адміністративні послуги» визнано таким, що втрачає чинність з 1 січня 2014 року, пункт 2 підрозділу 10 розділу ХХ «Перехідні положення» Податкового кодексу України.    
Пунктом 2 Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889) визначено, що Фонд утворюється за рахунок: державних зборів за сертифікацію, реєстрацію і перереєстрацію повітряних суден, аеродромів, сертифікацію авіаційного персоналу та експлуатантів авіаційної техніки, сертифікацію юридичних і фізичних осіб, які виконують роботи, пов`язані з розробленням, виготовленням, ремонтом і технічним обслуговуванням авіаційної техніки, за видачу дозволів на бортові радіостанції тощо; державних зборів за видачу дозволів на використання комерційних прав (далі - державні збори), розмір яких затверджується Кабінетом Міністрів України; добровільних внесків юридичних і фізичних осіб; інших надходжень згідно з умовами законодавства України.
Згідно з пунктом 4 Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889) державні збори сплачуються юридичними і фізичними особами (далі - суб`єкти авіаційної діяльності) у розмірах згідно з додатком.
Відповідно до пункту 5 розділу ІІ Додатка до Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889), у разі видачі дозволів на експлуатацію повітряних ліній в межах України та/чи міжнародних повітряних ліній державний збір збільшується з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває, у визначених розмірах, що стягуються зі споживача.
Цим же пунктом передбачено, що державний збір за видачу дозволів на експлуатацію повітряних ліній збільшується: з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту, на 0,5 доларів США та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває на 2,5 доларів США, що стягуються із споживача та з розрахунку за кожного пасажира, який відлітає з аеропортів України, на 2 долари США та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває, на 10 доларів США, що стягуються з споживача.
Відповідно до Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з надання послуг з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, затверджених наказом Державного комітету України з питань регуляторної політики та підприємництва, Міністерства транспорту України від 26.11.2001 № 139/821 (далі - Ліцензійні умови; які були чинними на момент виникнення спірних правовідносин), Ліцензійні умови є обов`язковими для виконання суб`єктами господарювання, які надають послуги з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, і видаються на здійснення цього виду діяльності (пункти 1.4, 1.6).
Згідно з пунктами 2.4.17 та 2.4.18 Ліцензійних умов, суб`єкти господарської діяльності, які надають послуги з перевезення пасажирів, вантажів повітряним транспортом, повинні відповідати таким вимогам: подавати до Укравіатрансу щомісячні звіти щодо виконаних перевезень за встановленою формою, затвердженою згідно з установленим порядком, та дані про наліт (щоквартально), згідно з Правилами сертифікації експлуатантів; своєчасно перераховувати до Фонду державні збори згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 16.06.1998 № 889 «Про внесення змін і доповнень до постанови Кабінету Міністрів України від 28.09.1993 № 819».
Відповідно до підпункту 289 пункту 4 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого Указом Президента України від 06.04.2011 № 398/2011 (який був чинним на момент виникнення спірних правовідносин), ДАС України організовує надходження коштів до Фонду і їх цільове використання.
Пунктами 1, 2 Положення про Державну авіаційну службу України, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 08.10.2014 № 520 (далі - Положення № 520) передбачено, що Державна авіаційна служба (Державіаслужба) є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України через Міністра інфраструктури, який реалізує державну політику у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України та є уповноваженим органом з питань цивільної авіації. Державіаслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Частинами першою, другою, третьою статті 9 БК України визначено, що доходи бюджету класифікуються за такими розділами: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. Податковими надходженнями визнаються встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов`язкові платежі). Неподатковими надходженнями визнаються: 1) доходи від власності та підприємницької діяльності; 2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності; 3) інші неподаткові надходження.
Оцінка висновків судів, рішення яких переглядаються, та аргументів учасників справи
08 лютого 2020 року набув чинності Закон України від 15.01.2020 № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду справ» (далі - Закон № 460-IX).
Згідно з пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону № 460-IX, касаційний розгляд справи буде здійснюватися в порядку, що діяв до набрання чинності цим Законом.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить із такого.
З метою визначення меж розгляду справи Верховним Судом підлягають застосуванню правила статті 341 КАС України, відповідно до яких під час розгляду справи в касаційному порядку суд в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. При цьому, суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази. У суді касаційної інстанції не приймаються і не розглядаються вимоги, що не були предметом розгляду в суді першої інстанції.
Згідно з частиною третьою статті 211 КАС України (у редакції чинній до 15.12.2017) підставами касаційного оскарження є порушення судом норм матеріального чи процесуального права, що кореспондує нормі частини четвертої статті 328 КАС України (у редакції чинній після 15.12.2017).
Критерії оцінки правомірності оскаржуваних рішень на момент їх ухвалення визначалися статтею 159 КАС України (у редакції чинній до 15.12.2017), відповідно до якої судове рішення повинно бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Відповідно до частини п`ятої статті 242 КАС України (у редакції чинній після 15.12.2017) при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
Вирішуючи питання про обґрунтованість поданої касаційної скарги, Верховний Суд виходить з такого.
Аналіз наведених норм законодавства, у їхньому системному зв`язку, дає підстави для висновку, що державний збір, який суб`єкт авіаційної діяльності повинен сплачувати до Фонду, є цільовим, по суті відплатним платежем до Державного бюджету України. За своїм призначенням, підставами сплати і характером цих підстав такий збір належить до категорії інших неподаткових надходжень доходів загального фонду Державного бюджету України. Також законодавець визначив призначення цих коштів, орган, який відповідає за сплату державного збору до Фонду, суб`єктів, які повинні його сплачувати та за які послуги.
Державні збори за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, є одними із видів (джерел) надходження коштів Фонду (пункти 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України).
Відповідно до частини першої статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
Пунктом 1 частини другої статті 92 Конституції України визначено, що виключно законами України встановлюються, зокрема, система оподаткування, податки і збори.
Згідно з частиною другою статті 8 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
Отже, визначений статтею 67, 92 Конституції України держаний збір, як спеціальний предмет правового регулювання щодо покладання обов`язку його сплати на певну особу, має більш ширше поняття ніж збір, який підлягає сплаті в порядку визначеному за правилами податкового законодавства.
У цьому випадку не можна ототожнювати поняття збір винятково через призму податкового законодавства. У межах справи, яка розглядається, державний збір формує загальний фонд Державного бюджету України. 
Отже, зважаючи на положення статей 67 та 92 Конституції України, визначення системи, порядку і розміру сплати спірного державного збору має встановлювати виключно лише закон, а не інший підзаконний нормативно-правовий акт.
У спірних правовідносинах державні збори не належать до загальнодержавних податків і зборів, передбачених Податковим кодексом України.
Єдиним законодавчим актом, що визначав порядок та перелік видів діяльності (операцій), з наявністю яких законодавство пов`язує виникнення у авіаперевізника відповідного обов`язку щодо перерахування державного збору до Фонду, а саме за рахунок діяльності авіаперевізника з надання відповідних послуг авіаперевезення за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, є пункти 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України.
Жодними іншими нормативно-правовими актами ні порядок, ні розмір ставки, ні строки сплати державного збору за надані послуги з перевезення пасажира, який відлітає з аеропорту України, за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, відповідно до пунктів 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України, не визначено.
Отже, встановлений законодавством обов`язок щодо сплати державного збору, з урахуванням положень статей 67, 92 Конституції України, не регулювався жодним законом.   
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів судової палати з розгляду справ щодо виборчого процесу та референдуму, а також захисту політичних прав громадян Касаційного адміністративного суду від 10.03.2023 у справі № 826/13458/17.
Також слід зазначити, що Конституційний Суд України у підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення від 24.03.2005 № 2-рп/2005 указав, що встановлення системи оподаткування, податків і зборів, їх розмірів та порядку сплати є виключною прерогативою закону.
У пункті 5 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 23.06.2009 № 15-рп/2009 зазначено, що право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) належить до законодавчих повноважень Верховної Ради України. Це виключне повноваження передбачає і право парламенту визначати всі елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов`язкових платежів), у тому числі податкову ставку (розмір податку на одиницю оподаткування) та строки справляння податку.
Делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади порушує вимоги Основного Закону України, згідно з яким органи законодавчої, виконавчої та судової влади здійснюють свої повноваження у встановлених цією Конституцією межах і відповідно до законів України (частина друга статті 6), а органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19).
Також, у мотивувальній частині Рішення Конституційного Суду України від 20.05.2010 № 14-рп/2010 закріплено, що конституційне повноваження Кабінету Міністрів України забезпечувати проведення податкової політики (пункт 3 статті 116 Конституції України) не передбачає права встановлювати загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) або визначати окремі елементи їх правового механізму регулювання. Тобто, за Кабінетом Міністрів України закріплено повноваження визначати елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов`язкових платежів), які мають встановлюватися виключно законами України.
Разом з цим, пунктом 2 постанови Пленуму Верховного Суду України від 01.11.1996 № 9 «Про застосування Конституції України при здійсненні правосуддя» закріплено, що оскільки Конституція України, як зазначено в її статті 8, має найвищу юридичну силу, а її норми є нормами прямої дії, суди при розгляді конкретних справ мають оцінювати зміст будь-якого закону чи іншого нормативно-правового акта з точки зору його відповідності Конституції і в усіх необхідних випадках застосовувати Конституцію як акт прямої дії. Судові рішення мають ґрунтуватись на Конституції, а також на чинному законодавстві, яке не суперечить їй.
Згідно з пунктом 5 вказаної постанови Пленуму Верховного Суду України судам необхідно виходити з того, що нормативно-правові акти будь-якого державного чи іншого органу (акти Президента України, постанови Верховної Ради України, постанови і розпорядження Кабінету Міністрів України, нормативно-правові акти Верховної Ради Автономної Республіки Крим чи рішення Ради міністрів Автономної Республіки Крим, акти органів місцевого самоврядування, накази та інструкції міністерств і відомств, накази керівників підприємств, установ та організацій тощо) підлягають оцінці на відповідність як Конституції, так і закону.
Із вищезазначеного вбачається, що виключним повноваженням Верховної Ради України являється встановлення податків та зборів, що передбачає також і встановлення всіх елементів регулювання правового механізму їх обчислення та стягнення.
Делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади порушує конституційний принцип поділу державної влади.
З огляду на наведене, Верховний Суд погоджується з висновком суду першої інстанції, що встановлені Положенням № 819 ставки зборів, застосовані відповідачем при формуванні та пред`явленні позивачеві рахунків-фактур, не створюють для позивача обов`язку по їх сплаті, оскільки встановлені не Законом, прийнятим Верховною Радою України, а підзаконним актом Кабінету Міністрів України.
Пунктом 2 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України передбачалось, що збори (плата, внески), не встановлені цим Кодексом як загальнодержавні або місцеві, але встановлені законодавчими актами України як обов`язкові платежі до набрання чинності цим Кодексом, справляються за правилами, встановленими цими законодавчими актами України, до набрання чинності законом про адміністративні послуги та іншими законами, що регулюватимуть справляння відповідних зборів (плати, внесків).
Водночас 07.10.2012 набрав чинності Закон України «Про адміністративні послуги».
Частиною п`ятою статті 20 Закону України «Про адміністративні послуги» визнано таким, що втрачає чинність з 01.01.2014, пункт 2 підрозділу 10 розділу ХХ «Перехідні положення» Податкового кодексу України.
З огляду на зазначене, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що оскільки ставки збору, використані відповідачем при формуванні та пред`явленні позивачу рахунків-фактур, не встановлені Податковим кодексом України, а визначені Положенням № 819, такі збори не справляються з огляду на набрання чинності Законом України «Про адміністративні послуги» та втрату з 01.01.2014 чинності пункту 2 підрозділу 10 розділу XX Податкового кодексу України».
Крім того, судом першої інстанції правильно ураховано, що для України є чинною Конвенція про міжнародну цивільну авіацію 1944 року.
Частиною другою статті 15 даної Конвенції передбачено, що жодна Договірна держава не стягує будь-яких мита, податків або інших зборів лише за право транзиту через її територію або вліт на її територію, або вильоту з її території будь-якого повітряного судна Договірної держави або присутніх на ньому осіб, або майна.
Суми зборів з використанням передбачених Додатком до Положення № 819 ставок визначаються відповідачем за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту, та за кожну тону вантажу, що відправляється чи прибуває, тобто за їх виліт або вліт.
Тобто відповідач розраховує та зазначає в рахунках-фактурах збір за вліт на її територію або виліт з її території присутніх на повітряному судні осіб або майна, який Україна зобов`язалась не стягувати як Договірна держава згідно з частиною другою статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію.
Відповідно до частини першої статті 15 Закону України «Про міжнародні договори України» чинні міжнародні договори України підлягають сумлінному дотриманню Україною відповідно до норм міжнародного права.
Згідно з частиною першою статті 16 Закону України «Про міжнародні договори України» Міністерства та інші центральні органи виконавчої влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим, інші органи державної влади, до відання яких віднесені питання, що регулюються міжнародними договорами України, забезпечують дотримання і виконання зобов`язань, взятих за міжнародними договорами України, стежать за здійсненням прав, які випливають з таких договорів для України, і за виконанням іншими сторонами міжнародних договорів України їхніх зобов`язань.
Відповідно до частини другої статті 19 Закону України «Про міжнародні договори України» якщо міжнародним договором України, який набрав чинності в установленому порядку, встановлено інші правила, ніж ті, що передбачені у відповідному акті законодавства України, то застосовуються правила міжнародного договору.
З огляду на вищезазначені положення Конституції України, Податкового кодексу України, Закону України «Про адміністративні послуги» та частини другої статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій, що чинним законодавством на належному рівні не встановлено для позивача обов`язку здійснювати сплату сум зборів, у тому числі ставок, строків та порядку сплати.
Також, Верховий Суд звертає увагу на те, що Верховний Суд у постанові від 10.02.2022 у справі №  826/15268/17 дійшов висновку, що Фонд формується за рахунок державних авіаційних зборів із суб`єктів авіаційної діяльності, контроль за надходженням та використанням яких покладено на уповноважений орган із питань цивільної авіації. Держава може вступати як у цивільні (господарські), так і в адміністративні правовідносини. У випадку, коли держава вступає в цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими учасниками цивільних правовідносин. Держава набуває і здійснює цивільні права та обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції, встановленої законом. У випадку, коли держава вступає в адміністративні правовідносини, вона діє через свої органи як суб`єкт владних повноважень. 
Метою участі держави в особі відповідних органів в адміністративних правовідносинах є публічний інтерес, тобто, вступаючи в такі відносини, держава в особі відповідного органу має на меті насамперед захист інтересів держави, громади, невизначеного кола осіб. Отже, держава в особі відповідних органів може брати участь у судових процесах, у тому числі як позивач, за правилами цивільного, господарського або адміністративного судочинства, виходячи насамперед із суті правовідносин та з урахуванням, зокрема, суб`єктного складу сторін та інших чинників, які можуть впливати на визначення юрисдикції судів.
Дії ДАС України, які є предметом спору в цій справі, не передбачають можливості примусового стягнення державного збору до Фонду за сформованими відповідачем рахунками-фактурами, оскільки сплата державного збору до Фонду здійснюється у добровільному порядку або стягується через суд за позовом суб`єкта владних повноважень.
Отже, враховуючи те, що державний збір до фонду стягується у судовому порядку за позовом суб`єкта владних повноважень, правильність їх обчислення та обґрунтованість підстав нарахування перевіряє суд, який розглядає цей позов, а не позов суб`єкта господарювання про визнання дій щодо формування документів, на підставі яких сплачується державний збір.
Відповідно до правової позиції, викладеної у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 28.06.2022 у справі № 922/1280/21, рахунок-фактура - це документ, на підставі якого оплачуються отримані товари чи послуги відповідно до вказаних умов договору, а також за своїм призначенням такий документ не відповідає ознакам первинного документа, оскільки ним не фіксується будь-яка господарська операція, розпорядження або дозвіл на проведення господарської операції, а він носить лише інформаційний характер. 
З огляду на наведене, Верховний Суд погоджується з висновками суду першої інстанції, що дії ДАС України, які є предметом спору в цій справі, не створюють для позивача негативних наслідків, оскільки сформовані відповідачем рахунки-фактури не є обов`язковими до виконання рішеннями суб`єкта владних, тобто носять для позивача інформативний характер.
Посилання скаржника на те, що суди попередніх інстанцій не врахували висновків Верховного Суду України, викладених у постанові від 12.01.2016 у справі № 21-633а15, якою визнано правомірним справляння державного збору, Суд уважає необґрунтованими, з огляду на таке.
Постановою Верховного Суду України від 12.01.2016 у справі № 21-633а15 (№ 826/11299/14) за позовом ПрАТ «Авіакомпанія «Міжнародні Авіалінії України» до Державної авіаційної служби України про визнання протиправними дій, Верховний Суд України скасував попередні судові рішення та направив справу на новий розгляд до суду першої інстанції.
Підставою для ухвалення такого рішення слугувало те, що «Фактичний і нормативний контекст справи дає підстави стверджувати, що без дослідження і з`ясування наведених вище питань, передусім, що стосуються юрисдикційної підсудності, усі постановлені у цій справі рішення не можна вважати законними та обґрунтованими. До з`ясування означених питань неможливо визнати правильними чи хибними правові висновки оскарженого рішення, а також сформулювати висновок про те, як слід правильно розуміти і застосувати конкретну одну й ту саму норму матеріального права в подібних правовідносинах». Отже, доводи скаржника в цій частині не свідчать, що саме цим рішенням Верховний Суд України зробив певні правові висновки щодо застосування норм матеріального права у спірних правовідносинах. 
Враховуючи наведене, Верховний Суд не вбачає підстав для висновку про правомірність оскаржуваних дій відповідача. При цьому, оскільки суди попередніх інстанцій, відмовляючи у задоволенні позову, виходили з того, що оскаржувані дії відповідача не порушують прав позивача, з чим також погоджується і суд касаційної інстанції, то підстав для зміни чи скасування оскаржуваних рішень немає. 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що Суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Враховуючи вищенаведене, відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції вважає за необхідне залишити касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення судів першої та апеляційної інстанцій - без змін, оскільки судами не було допущено неправильного застосування норм матеріального права та порушень норм процесуального права.
З огляду на викладене, висновки судів першої та апеляційної інстанцій є правильними, обґрунтованими, підстави для скасування судових рішень відсутні.  
Висновки щодо розподілу судових витрат
З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати не розподіляються.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення. 
Постанову Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.10.2016 і ухвалу Київського апеляційного адміністративного суду від 15.03.2017 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не оскаржується.

Судді	Ж.М. Мельник-Томенко А.В. Жук  Н.М. Мартинюк