ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2023 року 
м. Київ

справа № 640/30856/21
адміністративне провадження № К/990/23947/22  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №640/30856/21
за позовом ОСОБА_1 до Міністерства внутрішніх справ України, Головного управління Національної поліції у місті Києві про визнання протиправним і нечинним пункт рішення, визнання протиправними дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2021 року, постановлену у складі: головуючого судді Григоровича П.О., і постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року, ухвалену у складі: головуючого судді Собківа Я.М., суддів Глущенко Я.Б., Черпіцької Л.Т.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1.  ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства внутрішніх справ України (далі - МВС, відповідач-1), Головного управління Національної поліції у місті Києві (ГУ НП у м. Києві, відповідач-2) з вимогами:
- визнати протиправним і нечинним пункт 3.1.13 Правил внутрішнього розпорядку в ізоляторах тимчасового тримання органів внутрішніх справ України, затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 02 грудня 2008 року №638;
- визнати протиправним дії ГУ НП у м. Києві щодо недопуску захисника Стригуна  М.А. до підзахисного ОСОБА_1 , який утримувався в Ізоляторі тимчасового тримання ГУ НП в м. Києві.
2. Ухвалою Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2021 року, залишеною без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 02  серпня 2022 року, позов повернуто з підстав, передбачених пунктами 3, 6 частини четвертої статті 169 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України):
- позов підписано особою, яка не має права її підписувати;
- порушено правила об`єднання позовних вимог.
3. Ці висновки суди попередніх інстанцій мотивували тим, що:
- позов підписано адвокатом Оленою Антонеску, яка на підтвердження своїх повноважень надала ордер, де в графі «назва органу, у якому надається правова допомога», зазначено родове поняття «всі суди України», а не найменування конкретного суду. Цю обставину суди попередніх інстанцій вважали достатньою, щоб уважати, що ордер має істотні недоліки, які виключають можливість прийняття його як доказу повноважень Олени Антонеску діяти від імені позивача;
- порядок залучення захисника і умови побачень захисника з підозрюваним/обвинуваченим визначені у Кримінально-процесуальному кодексі України (далі - КПК України), у зв`язку з чим вимоги, звернуті до ГУ НП у м. Києві, щодо недопуску адвоката до підзахисного, який утримувався в ізоляторі тимчасового тримання, мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
ІI. Провадження в суді касаційної інстанції
4. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
5. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що:
- висновок судів попередніх інстанцій про дефект ордеру ґрунтується на тлумаченні пункту 15.4 Положення про ордер на надання правової допомоги та порядок ведення реєстру ордерів, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 17.12.2012 № 36, яке на момент складання ордеру втратило чинність. Чинне Положення, затверджене рішенням Ради адвокатів України від 12 квітня 2019 року №41, прямо передбачає, що під назвою органу, у якому надається правова допомога, розуміється як безпосередньо назва конкретного органу, так і назва групи органів;
- висновок судів попередніх інстанцій про необхідність зазначати в ордері найменування конкретного суду, в якому надається правова допомога, суперечить сталій правовій позиції Верховного Суду, викладеній у постановах від 30.11.2021 у справі №  826/17175/18, від 22.04.2021 у справі №280/2788/20, від 09.10.2020 у справі №460/1726/19;
- положення КПК України (стаття 303) під час досудового розслідування дозволяє скаржитися на рішення, дії, бездіяльність слідчого, дізнавача, прокурора. Відсутність серед зазначеного переліку посадових осіб ізоляторів тимчасового тримання виключає можливість оскарження їхніх дій в порядку, передбаченому КПК України. Отже, помилковим є висновок судів попередніх інстанцій про юрисдикцію спору в частині вимог, звернутих до ГУ НП в м.  Києві.
6. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
7. Касаційна скарга надійшла до Суду 05.09.2022. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Данилевич Н.А., Шевцової Н.В.
8. Ухвалою Суду від 22.09.2022 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
9. Відповідно до частини першої статті 55 КАС України сторона, третя особа в адміністративній справі, а також особа, якій законом надано право звертатися до суду в інтересах іншої особи, може брати участь у судовому процесі особисто (самопредставництво) та (або) через представника, крім випадку, встановленого частиною дев`ятою статті 266 цього Кодексу.
10. Частиною четвертою статті 59 КАС України передбачено, що повноваження адвоката як представника підтверджуються довіреністю або ордером, виданим відповідно до Закону України «Про адвокатуру і адвокатську діяльність».
11. Згідно з частиною другою статті 26 Закону України «Про адвокатуру і адвокатську діяльність» ордер - це письмовий документ, що у випадках, встановлених цим Законом та іншими законами України, посвідчує повноваження адвоката на надання правової допомоги. Ордер видається адвокатом, адвокатським бюро або адвокатським об`єднанням та повинен містити підпис адвоката. Рада адвокатів України затверджує типову форму ордера.
12. Відповідно до пункту 12.4 Положення про ордер на надання правничої (правової) допомоги у новій редакції, затвердженого рішенням Ради адвокатів України від 12 квітня 2019 року №41 назву органу, у якому надається правова допомога адвокатом із зазначенням, у випадку необхідності, виду адвокатської діяльності відповідно до статті 19 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність». Під назвою органу розуміється як безпосередньо назва конкретного органу так і назва групи органів визначених пунктом 2 частини 1 статті 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (наприклад, судові органи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, органи досудового слідства, правоохоронні органи тощо).
13. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спори фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
14. Згідно з пунктом 2 частини другої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів не поширюється на справи, що мають вирішуватися в порядку кримінального судочинства.
IV. Позиція Верховного Суду
15. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про дефект ордеру, то Суд зазначає таке.
16. Верховний Суд неодноразово вирішував питання прийнятності ордеру як документа, що підтверджує повноваження адвоката, у разі, коли в ньому замість найменування конкретного органу (суду), у якому надається правова допомога, зазначено загальне найменування системи органів, зокрема «суди України» чи інші подібні конструкції.
17. У постанові Верховного Суду від 30.11.2021 у справі №826/17175/18 зазначено, що:
- під назвою органу розуміється як безпосередньо назва конкретного органу, так і назва групи органів, визначених пунктом 2 частини першої статті 20 Закону України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (наприклад, судові органи, органи державної влади, органи місцевого самоврядування, органи досудового слідства, правоохоронні органи тощо);
- зазначення в ордері, що правова допомога надається «в судових органах» є достатнім для висновку про наявність у адвоката повноважень діяти від імені сторони у справі;
- вимога судів зазначати в ордері найменування конкретного суду є надмірно формалізованою і створює невиправдані перешкоди для звернення до суду. 
18. Тотожна за змістом правова позиція послідовно викладалася Верховним Судом у постановах від 09 жовтня 2020 року у справі №460/1726/19, від 22 квітня 2021 року у справі №280/2788/20, від 30 листопада 2021 року у справі № 826/17175/18 та інших.
19. Отже, з урахуванням викладеного, у судів попередніх інстанцій не було підстав уважати, що позовну заяву у цій справі подано особою, яка не має права його підписувати.
20. Щодо висновків судів попередніх інстанцій про порушення правил об`єднання позовних вимог, то зазначає таке.
21. Повертаючи позов, суди попередніх інстанцій вважали, що вимоги про визнання протиправними дій ГУ НП у м. Києві щодо недопуску захисника до підзахисного, який утримувався в ізоляторі тимчасового тримання ГУ НП в м. Києві, мають розглядатися за правилами кримінального судочинства.
22. Такі висновки суди попередніх інстанцій мотивували тим, що порядок залучення захисника визначено у статтях 48, 50, 51 КПК України. 
23. Суд зазначає, що Велика Палата Верховного Суду у справі №440/3831/18 уже вирішувала питання юрисдикції спорів, які виникають між особою, що тримається під вартою, та установою виконання покарань (попереднього ув`язнення).
24. Так, у справі №440/3831/18 позивач, що мав статус обвинуваченого у вчиненні кримінальних правопорушень і утримувався під вартою, оскаржував дії одного з управлінь поліції, які стосувалися його перевезення (конвоювання).
25. Велика Палата Верховного Суду (далі - ВП ВС) у вказаній справі зазначила, що:
- гарантоване статтею 24 КПК України право кожного на оскарження процесуальних рішень, дій чи бездіяльності стосується рішень, дій, бездіяльності учасників кримінального та/або судового провадження;
- перелік осіб, які, в значенні КПК України, є учасниками кримінального та судового провадження визначено в статті 3 КПК України. Такі суб`єкти є носіями спеціальних владних процесуальних повноважень і виконують функції, обумовлені завданнями кримінального судочинства;
- КПК України не встановлює вичерпного переліку дій, рішень або бездіяльності, що підлягають оскарженню в рамках кримінального процесу, водночас коло суб`єктів досудового розслідування та підготовчого провадження, чиї рішення, дії або бездіяльність можуть бути оскаржені, є вичерпним і розширеному тлумаченню не підлягає;
- серед суб`єктів досудового розслідування та підготовчого провадження особи, які здійснюють конвоювання, відсутні, як відсутнє і регламентування у КПК України дій таких осіб при конвоюванні підозрюваного, обвинуваченого (підсудного), засудженого з місця тримання під вартою/відбування покарання до суду для забезпечення участі в розгляді кримінальної справи;
- зі змісту статей 537 та 539 КПК України, якими регламентовано перелік питань, які вирішуються судом під час виконання вироків, убачається, що процесуальний закон виокремлює таких суб`єктів як адміністрації установ виконання покарань;
- пунктом 13-1 частини першої статті 537, частиною дев`ятою статті 539 КПК України визначено, що під час виконання вироків суд, визначений частиною другою статті 539 цього Кодексу, має право вирішувати питання про оскарження інших рішень, дій чи бездіяльності адміністрації установи виконання покарань. Розгляд цих справ здійснюється за правилами адміністративного судочинства;
- відповідно до частини другої статті 537 КПК України у такому ж порядку (за правилами адміністративного судочинства) має здійснюватися оскарження рішень, дій чи бездіяльності адміністрації установи попереднього ув`язнення.
26. Підсумовуючи викладене, ВП ВС у пункті 41 постанови від 30 вересня 2020 року у справі №640/30856/21 зазначила, що: «У межах кримінального провадження рішення, дії або бездіяльність установи та/або посадових осіб, які здійснюють конвоювання від місця відбування покарання або тримання під вартою до суду, оскаржити неможливо, оскільки органи та/або посадові особи, що безпосередньо здійснюють конвоювання, не є суб`єктами досудового розслідування та підготовчого провадження, а оскарження дій, рішень чи бездіяльності адміністрацій установ попереднього ув`язнення відбувається в межах адміністративного судочинства в силу прямих приписів статей 537 та 539 КПК».
27. Таким чином, відповідно до висновків ВП ВС у справі №440/3831/18, вирішуючи питання юрисдикції спорів, пов`язаних із правами осіб, які тримаються під вартою, судам необхідно, перш за все, з`ясовувати чи має особа/суб`єкт, рішення, дії, бездіяльність якого оскаржуються, статус учасника кримінального та/або судового провадження. 
28. У контексті викладеного Суд зазначає, що відповідно до пункту 25 частини першої статті 3 КПК України учасники кримінального провадження - це сторони кримінального провадження, потерпілий, його представник та законний представник, цивільний позивач, його представник та законний представник, цивільний відповідач та його представник, представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, третя особа, щодо майна якої вирішується питання про арешт, інша особа, права чи законні інтереси якої обмежуються під час досудового розслідування, особа, стосовно якої розглядається питання про видачу в іноземну державу (екстрадицію), заявник, у тому числі викривач, свідок та його адвокат, понятий, заставодавець, перекладач, експерт, спеціаліст, представник персоналу органу пробації, секретар судового засідання, судовий розпорядник.
29. Відповідно до пункту 26 частини першої статті 3 КПК України учасники судового провадження - сторони кримінального провадження, потерпілий, його представник та законний представник, цивільний позивач, його представник та законний представник, цивільний відповідач та його представник, представник юридичної особи, щодо якої здійснюється провадження, представник персоналу органу пробації, третя особа, щодо майна якої вирішується питання про арешт, а також інші особи, за клопотанням або скаргою яких у випадках, передбачених цим Кодексом, здійснюється судове провадження.
30. Установи попереднього ув`язнення (їхні посадові/службові особи), яким є ізолятор тимчасового тримання ГУ НП у м. Києві, дії якого оскаржує позивач у цій справі, учасником кримінального та/або судового провадження не є.
31. Відповідно до статті 1 Закону України «Про Національну поліцію» Національна поліція України (поліція) - це центральний орган виконавчої влади, який служить суспільству шляхом забезпечення охорони прав і свобод людини, протидії злочинності, підтримання публічної безпеки і порядку.
32. Частиною першою статті 15 цього Закону визначено, що територіальні органи поліції утворюються як юридичні особи публічного права в Автономній Республіці Крим, областях, містах Києві та Севастополі, районах, містах, районах у містах та як міжрегіональні (повноваження яких поширюються на декілька адміністративно-територіальних одиниць) територіальні органи у межах граничної чисельності поліції і коштів, визначених на її утримання.
33. Згідно з пунктом 2.1 Правил внутрішнього розпорядку в ізоляторах тимчасового тримання органів внутрішніх справ України, затверджених наказом МВС України від 02 грудня 2008 року №638, ізоляторами тимчасового тримання є  спеціальними установами міліції для роздільного тримання, зокрема, осіб, затриманих за підозрою у вчиненні  кримінального правопорушення, осіб, стосовно яких застосовано запобіжний захід у вигляді тримання під вартою на строк до 3 діб.
34. З наведеного правового регулювання, ураховуючи висновки ВП ВС у справі №440/3831/18, випливає висновок про те, що відповідач-2 має статус суб`єкта владних повноважень, у розумінні статті 4 КАС України, а характер правовідносин, що виникли між позивачем та ГУ НП у м. Києві, необхідно розцінювати як правовідносини підпорядкування і влади, адже дії, які оскаржує позивач, вчинені відповідачем під час виконання ним своїх владних функцій, і хоча ці правовідносини не побудовані на безпосередній підпорядкованості їхніх учасників, вони не передбачають диспозитивної поведінки позивача.
35. Отже, помилковими є висновки судів попередніх інстанцій про те, що вимоги позивача, звернуті до ГУ НП у м. Києві, необхідно вирішувати в порядку кримінального судочинства.
36. Відповідно до частини першої статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
37. Ураховуючи приписи статті 353 КАС України, касаційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувані судові рішення - скасуванню з направленням справи до суду першої інстанції для продовження розгляду на стадії вирішення питання щодо відкриття провадження.
38. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
39. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити.
40. Скасувати ухвалу Окружного адміністративного суду міста Києва від 01 листопада 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року.
41. Справу №640/30856/21 направити для продовження розгляду до Київського окружного адміністративного суду.
42. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                      О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                          Н.А. Данилевич
                                                                                          Н.В. Шевцова