ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

19 січня 2023 року

м. Київ

справа № 160/899/20
провадження № К/9901/17938/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О, Стрелець Т.Г., розглянувши у порядку письмового провадження в касаційному порядку справу за позовом Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, третя особа -  Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, за касаційною скаргою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду  у складі судді Турлакової Н.В. від                      27 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Баранник Н.П., Малиш Н.І., Щербака А.А. від 15 квітня 2021 року,

УСТАНОВИВ:

ІСТОРІЯ СПРАВИ

Короткий зміст позовних вимог

1. Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» звернулось до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП), третя особа - Державна регуляторна служба України, про визнання протиправною та скасування постанови, у якому просило:
- визнати протиправною та скасувати постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 06 грудня 2019 року  № 2646 «Про накладення штрафу на АТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу».  

Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій

2. Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року, позовні вимоги Акціонерного товариства «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» було задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг «Про накладення штрафу на                            АТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» від 06 грудня 2019 року № 2646.

3. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, виходив із того, що відповідачем безпідставно нараховано позивачу санкції за порушення Ліцензійних умов, оскільки недопуск до перевірки не є порушенням за яке можливо застосувати санкції у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

Короткий зміст вимог касаційної скарги

4. Не погоджуючись із рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального права та порушення норм процесуального права, НКРЕКП звернулась із касаційною скаргою, у якій просить скасувати рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року та ухвалити нове рішення, яким відмовити Акціонерному товариству «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» у задоволенні позовних вимог. 

СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, УСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

5. Судами попередніх інстанцій установлено, що 26 березня 2019 року відповідно до статті 19 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», на підставі звернень побутових споживачів, враховуючи лист Державної регуляторної служби України від 07 березня 2019 року № 1478/0/20-19, на засіданні, що було проведено у формі відкритого слухання, НКРЕКП прийнято постанову № 425 «Про проведення позапланових перевірок, в тому числі ПАТ «Дніпрогаз».

6. Відділом НКРЕКП у Дніпропетровській області, відповідно до законів України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сфері енергетики та комунальних послуг», «Про ліцензування видів господарської діяльності», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» та постанови НКРЕКП від 26 березня 2019 року № 425 (зі змінами, внесеними постановою НКРЕКП від 23 серпня 2019 року № 1775), у строк з 26 листопада 2019 року по 28 листопада 2019 року було проведено позапланову перевірку ПАТ «Дніпрогаз» щодо дотримання вимог пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201 у частині здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

7. Згідно посвідчень НКРЕКП від 19 листопада 2019 року № 433 та № 434 НКРЕКП зазначила про проведення позапланової перевірки позивача ліцензованої діяльності з розподілу природного газу на підставі звернень споживачів м. Дніпро, зазначених у листах Державної регуляторної служби від 07 березня 2019 року № 1478/0/20-19 та від 14 травня 2019 року № 3185/0/20-19.

8. 26 листопада 2019 року сектор НКРЕКП у Дніпропетровській області відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, на 2019 рік, у строк з 26 листопада 2019 року по                     28 листопада 2019 року здійснював позапланову виїзну перевірку ліцензованої діяльності провадження господарської діяльності з розподілу газу ліцензіата АТ «Дніпрогаз».

9. Однак, директором, виконуючим обов`язки голови правління АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз», відмовлено Комісії з перевірки у проведенні перевірки.

10. Листом від 05 грудня 2019 року № 491007-СЛ-8789-1219 надано пояснення про причини відмови у проведенні перевірки, з посиланням на норми Закону України «Про національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», Закону України «Про засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов. Підставою для відмови позивачем у допуску посадових осіб до проведення перевірки є незатвердження та неоприлюднення станом на 28 листопада 2019 року НКРЕКП на власному офіційному вебсайті уніфікованої форми акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику.

11. 28 листопада 2019 року відповідачем складено акти за результатами проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу № 408 та 409, в яких зафіксовано порушення позивачем пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме положень статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.

12. 06 грудня 2019 року позивачем були направлені заперечення на акт перевірки за                              вих. № 491007.1-Сл-8792-1219.

13. 06 грудня 2019 року на засіданні НКРЕКП прийнято постанову № 2646 «Про накладення штрафу на АТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, якою на позивача накладено штраф у розмірі 850000,00 грн, за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».

14. Уважаючи постанову НКРЕКП про накладення штрафу протиправною та незаконною,                       АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» звернулось до суду позовом.

ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ

15. Касаційна скарга обґрунтована необхідністю підстав для відступлення від висновків, викладених у постанові Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, якими керувався суд апеляційної інстанції при прийнятті рішення. 

16. Скаржник зазначає, що предметною ознакою спірних правовідносин у цій справі є питання законності винесення Регулятором постанови про накладення штрафу за порушення АТ «Дніпрогаз» Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затвердженого постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, на підставі встановлення факту недопуску НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) Ліцензіата.

17. Одночасно, до предметних ознак зазначених вище правовідносин слід віднести питання наявності у Товариства права на недопуск НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю) на підставі статті 10 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», яка визначає, що суб`єкт господарювання під час здійснення державного нагляду (контролю) має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю), зокрема, у разі, якщо мало місце використання посадовими особами органу державного нагляду (контролю) неуніфікованих форм актів.

18. Скаржник зазначає, що предметом спору у справі № 640/20494/19 була постанова НКРЕКП від 06 вересня 2019 року № 1860 «Про накладення штрафу на АТ «Сумигаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, яка була прийнята за результатами здійснення Регулятором планового заходу державного нагляду (контролю), а тому висновки викладені в постанові Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 не можуть бути застосовані щодо спірних правовідносин, оскільки вони прийняті за різних фактичних обставин у справі та правових підстав. 

19. АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» та Державною регуляторною службою України подані відзиви на  касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду  від 27 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року, у яких вони просять залишити касаційну скаргу без задоволення, а оскаржувані рішення - без змін.

20. У відзивів на касаційну скаргу Державна регуляторна служба України зазначає, що недопущення посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а тому недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу».

21. Обґрунтовуючи свою позицію, АТ «Оператор газорозподільної системи «Дніпрогаз» у відзиві зазначає, що відповідно до Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» відмова ліцензіата у допуску до проведення перевірки органом ліцензування не відноситься до порушення ліцензіатом Ліцензійних умов, а є підставою для складання окремого акта про недопуск органів ліцензування до проведення перевірки, а не акта за наслідками проведення перевірки.

ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ

22. Повноваження НКРЕКП у спірних правовідносинах визначаються, зокрема, законами України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг», «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Про ринок природного газу».

23. Частиною першою статті 1 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - Регулятор), є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.

24. Згідно зі статтею 3 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» Регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 
1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані регулятору законом; 
2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 
3) формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом;
4) державного контролю та застосування заходів впливу; 
5) використання інших засобів, передбачених законом.

25. Частинами першою - третьою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.

26. Згідно з частиною четвертою статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 
1) вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 
2) фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 
3) вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4) призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5) приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6) накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.

27. Відповідно до частини п`ятої статті 19 Закону України «Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг» за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.

28. Постановою НКРЕКП від 14 червня 2018 року № 428 затверджено Порядок контролю за дотриманням ліцензіатами, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, який набрав чинності 12 серпня 2018 року (далі - Порядок № 428), який застосовується комісією при здійсненні контролю за дотриманням законодавства та ліцензійних умов ліцензіатами шляхом проведення планових та позапланових перевірок.

29. Порядок № 428 встановлює: процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).

30. Отже, НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.

31. Судами попередніх інстанцій установлено та підтверджено наявними у матеріалах справи доказами, що АТ «Дніпрогаз» не допустило посадових осіб відповідача до проведення позапланової перевірки з підстав, викладених у листі від 05 грудня 2019 року № 491007-СЛ-8789-1219. 

32. Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ «Дніпрогаз» було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.

33. Тобто НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог статті 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).

34. Колегія суддів зазначає, що Верховний Суд уже висловлював у подібних спірних правовідносинах правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 та від                               26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а.

35. Колегія суддів не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції, з огляду на наступне.

36. Ліцензійні умови - нормативно-правовий акт Кабінету Міністрів України, іншого уповноваженого законом органу державної влади, положення якого встановлюють вичерпний перелік вимог, обов`язкових для виконання ліцензіатом, та вичерпний перелік документів, що додаються до заяви про отримання ліцензії (пункт 4 статті першої Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності»).

37. Пунктом 2.1 Ліцензійних умов визначено, що господарська діяльність з розподілу природного газу здійснюється з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

38. Частиною другою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено перелік правопорушень на ринку природного газу, серед яких, зокрема, порушення ліцензіатами відповідних ліцензійних умов провадження господарської діяльності (пункт 1).

39. Відповідно до частини третьої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу до відповідних суб`єктів ринку природного газу можуть застосовуватися санкції у виді: попередження про необхідність усунення порушень; штрафу; зупинення дії ліцензії; анулювання ліцензії.

40. Згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» у разі скоєння правопорушення на ринку природного газу приймає у межах своїх повноважень рішення про накладення штрафів на суб`єктів ринку природного газу (крім споживачів), зокрема: від 3000 до 50000 неоподатковуваних мінімумів доходів громадян - на суб`єктів господарювання, що провадять господарську діяльність на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню, за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню.

41. Частиною п`ятою статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» передбачено, що під час визначення санкцій за порушення, передбачені цією статтею, регулятор враховує серйозність і тривалість правопорушення, наслідки правопорушення для інтересів ринку природного газу та його суб`єктів, пом`якшуючі та обтяжуючі обставини.

42. За одне правопорушення на ринку природного газу може застосуватися лише один вид штрафної санкції (штраф) або штраф разом із зупиненням дії ліцензії. Рішення про накладення санкцій регулятором оскаржуються в судовому порядку (частини сьома, восьма статті 59 Закону України «Про ринок природного газу»).

43. Відповідно до правової позиції Верховного Суду, висловленої у постанові від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, та підтриманої, зокрема, у постанові від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, пункт 2.1 глави 2 Ліцензійних умов містить невизначений термін («інші нормативно-правові акти»), що може призводити до непредбачуваного застосування цього пункту, оскільки під цей термін можна підвести будь-який нормативно-правовий акт, що означає надання НКРЕКП дискреційних повноважень у сфері притягнення ліцензіатів до відповідальності, які не мають чітко визначених меж.

44. Така норма не відповідає критерію якості закону (ясності і недвозначності правової норми), оскільки не може забезпечити її однакове застосування, що не виключає необмеженості трактування у її правозастосовній практиці і може призводити до свавільного її застосування.

45. Зокрема, Конституційний Суд України, розвиваючи практику застосування статті 8 Основного Закону України, указав, що верховенство права слід розуміти, зокрема, як механізм забезпечення контролю над використанням влади державою та захисту людини від свавільних дій держави. Верховенство права як нормативний ідеал, до якого має прагнути кожна система права, і як універсальний та інтегральний принцип права необхідно розглядати, зокрема, в контексті таких основоположних його складових: принцип законності, принцип юридичної визначеності, принцип справедливого суду. Верховенство права означає, що органи державної влади обмежені у своїх діях заздалегідь регламентованими та оголошеними правилами, які дають можливість передбачити заходи, що будуть застосовані в конкретних правовідносинах, і, відповідно, суб`єкт правозастосування може передбачати й планувати свої дії та розраховувати на очікуваний результат (абзаци третій, четвертий, шостий пункту 4 мотивувальної частини Рішення Конституційного Суду України від 20 червня 2019 року № 6-р/2019).

46. Принцип юридичної визначеності є істотно важливим для питання довіри до державної влади.

47. Конституційний Суд України виходить з того, що принцип юридичної визначеності як складова конституційного принципу верховенства права є сукупністю вимог до організації та функціонування системи права, процесів правотворчості та правозастосування у спосіб, який забезпечував би стабільність юридичного становища індивіда. Зазначеного можна досягти лише шляхом законодавчого закріплення якісних, зрозумілих норм (абзац третій підпункту 3.3 пункту 3 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 6 червня 2019 року № 3-р/2019).

48. Юридичну визначеність необхідно розуміти через такі її складові: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (законні очікування). Таким чином, юридична визначеність передбачає, що законодавець повинен прагнути до чіткості та зрозумілості у викладенні норм права. Кожна особа відповідно до конкретних обставин має орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних правових наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права (абзаци четвертий - шостий підпункту 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від           20 червня 2019 року № 6-р/2019).

49. За правовою позицією Конституційного Суду України, викладеною у рішенні від 22 вересня 2005 року № 5-рп/2005, із конституційних принципів рівності і справедливості випливає вимога визначеності, ясності і недвозначності правової норми, оскільки інше не може забезпечити її однакове застосування, не виключає необмеженості трактування у правозастосовній практиці і неминуче призводить до сваволі (абзац другий підпункту 5.4 пункту 5 мотивувальної частини).

50. Конституційний Суд України виходить із того, що принцип правової визначеності не виключає визнання за органом державної влади певних дискреційних повноважень у прийнятті рішень, однак у такому випадку має існувати механізм запобігання зловживанню ними. Цей механізм повинен забезпечувати, з одного боку, захист особи від свавільного втручання органів державної влади у її права і свободи, а з другого - наявність можливості у особи передбачати дії цих органів (абзац третій підпункту 2.4 пункту 2 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від                           08 червня 2016 року № 1-2/2016).

51. Крім того, у Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 вказано, що юридичну визначеність слід розуміти через такі її складові елементи: чіткість, зрозумілість, однозначність норм права; право особи у своїх діях розраховувати на розумну та передбачувану стабільність існуючого законодавства та можливість передбачати наслідки застосування норм права (легітимні очікування).

52. У Рішенні Конституційного Суду України від 23 січня 2020 року № 1-р/2020 також зазначено, що кожна особа залежно від обставин повинна мати можливість орієнтуватися в тому, яка саме норма права застосовується у певному випадку, та мати чітке розуміння щодо настання конкретних юридичних наслідків у відповідних правовідносинах з огляду на розумну та передбачувану стабільність норм права.

53. За усталеною практикою Європейського суду з прав людини (ЄСПЛ) вираз «згідно із законом» насамперед вимагає, щоб оскаржуване втручання мало певну підставу в національному законодавстві; він також стосується якості відповідного законодавства і вимагає, щоб воно було доступне відповідній особі, яка, крім того, повинна передбачати його наслідки для себе, а також це законодавство повинно відповідати принципу верховенства права.

54. Поняття «якість закону» (quality of law) охоплює такі характеристики відповідного акта законодавства як чіткість, точність, недвозначність, зрозумілість, узгодженість, доступність, виконуваність, передбачуваність і послідовність. Ці характеристики стосуються як положень будь-якого акта (норм права, які у ньому містяться), так і взаємозв`язку такого акта з іншими актами законодавства такої ж юридичної сили. При цьому норми права, що не відповідають критерію «якості закону» (зокрема, не відповідають принципу передбачуваності (principle of foreseeability) або передбачають можливість різного тлумачення та правозастосування), суперечать і такому елементу принципу верховенства права як заборона свавілля, а застосування таких норм може призвести до порушення конституційних прав особи та неможливість адекватного захисту від необмеженого втручання суб`єктів владних повноважень у права такої особи.

55. У свою чергу, Верховний Суд наголошує, що Ліцензійні умови передбачають вимоги до провадження господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу.

56. Отже, Закон України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» не є нормативно-правовим актом у сфері нафтогазового комплексу.

57. Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19, від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а. 

58. Частиною дев`ятою статті 9 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» встановлено, що вимоги ліцензійних умов до суб`єкта господарювання мають бути обумовлені особливостями провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, та включають специфічні організаційні, матеріально-технічні, виробничі, кадрові та інші вимоги.

59. Згідно з частиною десятою цієї ж статті до ліцензійних умов не можуть бути включені вимоги: 
1) щодо додержання законодавства України у відповідній сфері та/або окремих законів у цілому; 
2) законодавства, обов`язкові до виконання всіма суб`єктами господарювання.

60. Тобто, ліцензійні умови - це специфічні вимоги в тій чи іншій сфері господарювання.

61. Встановлена статтею 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.

62. Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому Верховний Суд доходить висновку, що недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» пункту 5 частини четвертої статті 59 Закону України «Про ринок природного газу» (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

63. З огляду на вищевикладене, Верховний Суд констатує, що суди попередніх інстанції дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП від 06 грудня 2019 року № 2646 «Про накладення штрафу на АТ «Дніпрогаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу» та необхідність її скасування.

64. При цьому колегія суддів вважає за необхідне зазначити, що відповідно до пункту 8 частини дванадцятої статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» підставою для прийняття рішення про анулювання ліцензії є акт про відмову ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування. Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки органом ліцензування вважається недопуск уповноважених посадових осіб органу ліцензування до здійснення перевірки додержання ліцензіатом вимог відповідних ліцензійних умов за відсутності передбачених для цього законом підстав (зокрема, ненадання документів, інформації щодо предмета перевірки на письмову вимогу посадових осіб органу ліцензування, відмова в доступі посадових осіб органу ліцензування до місць провадження діяльності, що підлягає ліцензуванню, об`єктів, що використовуються ліцензіатом при провадженні діяльності, що підлягає ліцензуванню, або відсутність протягом першого дня перевірки за місцезнаходженням ліцензіата особи, уповноваженої представляти інтереси ліцензіата на час проведення перевірки).

65. Частиною першою статті 16 Закону України «Про ліцензування видів господарської діяльності» визначено, що анулюванням ліцензії є позбавлення ліцензіата права на провадження виду господарської діяльності, що підлягає ліцензуванню, шляхом прийняття органом ліцензування рішення про анулювання його ліцензії.

66. Згідно з пунктом 7.2 Порядку № 428 при відмові ліцензіата у проведенні перевірки голова та члени комісії з перевірки фіксують факт відмови в акті перевірки. При цьому, вказуються причини відмови та додаються відповідні пояснення уповноваженої особи ліцензіата (у разі їх надання). Відмовою ліцензіата у проведенні перевірки вважається недопуск членів комісії з перевірки до здійснення перевірки за відсутності передбачених для цього законом підстав. Відмова ліцензіата у проведенні перевірки за відсутності передбачених для цього законодавством і цим Порядком підстав є підставою для застосування санкцій, зокрема санкції у вигляді анулювання ліцензії.

67. Зазначені висновки, узгоджуються з правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постановах від 26 травня 2021 року у справі № 824/266/20-а, від 08 липня 2021 року у справі                  № 160/1598/20, від 28 липня 2021 року у справі № 280/160/20, від 13 серпня 2021 року у справі              № 280/62/20, від 22 листопада 2021 року у справі № 120/3364/19-а, від 22 листопада 2021 року у справі № 824/267/20-а та від 13 квітня 2022 року у справі № 240/331/20. 

68. Твердження відповідача про те, що висновки викладені в постанові Верховного Суду від                   11 березня 2021 року у справі № 640/20494/19 не можуть бути застосовані щодо спірних правовідносин, оскільки вони прийняті за різних фактичних обставин у справі та правових підстав, є безпідставними, оскільки як у справі № 640/20494/19, так і у справі №  160/899/20, предметом оскарження є постанова НКРЕКП, яка винесена відносно позивача за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, якою на позивача накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16 лютого 2017 року № 201, в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності». 

Висновки за результатами розгляду касаційної скарги

69. За таких обставин, колегія суддів дійшла до висновку про те, що рішення судів першої та апеляційної інстанцій є законними і не підлягають скасуванню, оскільки суди, всебічно перевіривши обставини справи, вирішили спір у відповідності до норм матеріального права, що підлягають застосуванню до цих правовідносин при дотриманні норм процесуального права; у них повно відображені обставини, що мають значення для справи, висновки судів щодо встановлених обставин є правильними, а доводи касаційної скарги їх не спростовують.

Керуючись статтями 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 

ПОСТАНОВИВ:

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення, а рішення Дніпропетровського  окружного адміністративного суду від 27 липня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 15 квітня 2021 року - без змін. 

Постанова суду касаційної інстанції є остаточною та  оскарженню не підлягає.  

Суддя-доповідач                                                                                      Н.В. Коваленко

Судді                                                                                                            Я.О.  Берназюк   
                                                                                                                     Т.Г.  Стрелець