ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2023 року 
м. Київ
справа №160/7600/20
адміністративне провадження № К/9901/22216/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду судді-доповідача Коваленко Н.В., суддів: Берназюка Я.О., Шарапи В.М., розглянувши у письмовому провадженні в касаційному порядку справу за позовом Червоногригорівської селищної ради до Нікопольської міської ради, третя особа - Нікопольська районна державна адміністрація, про визнання протиправним та нечинним рішення, про визнання протиправним та скасування рішення в частині, за касаційною скаргою Нікопольської міської ради на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду у складі судді Верба І.О. від 16.11.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів Чепурнова Д.В., Мельника В.В., Сафронової С.В. від 18.05.2021,
УСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
1.          У липні 2020 року Червоногригорівська селищна рада (далі також позивач) звернулася з позовом до Нікопольської міської ради (далі також відповідач), третя особа - Нікопольська районна державна адміністрація, у якому просила визнати протиправним та нечинним рішення Нікопольської міської ради №125-41/VI від 31.01.2014 «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» (далі також спірне, оскаржуване рішення).
2.          У позовній заяві Червоногригорівська селищна рада посилалася на порушення процедури прийняття оскарженого рішення, оскільки, на її думку, таке було прийнято на позачерговій сесії ради, в той час як закон передбачає прийняття таких рішень на чергових сесіях (стаття 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». 
3.          Позивач наводив аргументи і про те. що всупереч вимогам вказаної вище статті відповідачем при прийнятті оскарженого рішення не було узгоджено його проекту з органом місцевого самоврядування, що представляє інтереси суміжних територіальних громад, зокрема із Чкаловською сільською радою. 
4.          В обґрунтуванні позову також зазначалось, що при прийнятті оскарженого рішення в порушення вимог статей 28, 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» у редакції, чинній станом на дату прийняття рішення, не отримано позитивного висновку державної екологічної експертизи, яка є обов`язковою відповідно до пункту другого частини першої статті 14 Закону України «Про екологічну експертизу», який діяв на дату прийняття рішення.
Короткий зміст рішень судів першої та апеляційної інстанцій
5.          Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.11.2020, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021, позов задоволено повністю
6.          Ухвалюючи таке судове рішення, суд першої інстанції, з висновками якого погодився й апеляційний суд, виходив з того, що селищна рада, яка представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, є особою, яка має зацікавленість, і у такому випадку норми міжнародного права гарантують забезпечення державою право на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього природного середовища.
7.          Суди попередніх інстанцій в оскаржуваних судових рішеннях також зауважили, що після погодження із усіма заінтересованими органами та особами, у тому числі усіма суміжними територіальними громадами, проект мав бути переданий у встановленому законом порядку для проведення державної екологічної експертизи, яка, однак, проведена не була, а результат заключної стадії експертизи - висновок екологічної експертизи не був підготовлений.
8.          За таких обставин суди визнали протиправним затвердження відповідачем оскаржуваного рішення без дотримання вимог законодавства у сфері охорони навколишнього природного середовища.
9.          При цьому, суди попередніх інстанцій зауважили, що як встановлено судовим розглядом справи текстові матеріали Проекту спірного рішення не містять матеріали розгляду пропозицій громадськості, а історико-архітектурний опорний план розробляється у складі генерального плану населеного пункту та також потребує проведення державної екологічної експертизи у складі такого Проекту, чого зроблено також не було. 
10.          Порушенням встановленого законом порядку прийняття оскаржуваного рішення суди попередніх інстанцій визнали й те, що прийняття його міською радою на позачергової сесії законодавством не передбачено і не підтверджено включення до порядку денного такої сесії міської ради питання щодо прийняття спірного рішення. 
11.          У якості одного з аргументів, яким суди попередніх інстанцій обґрунтували протиправність спірного рішення, також наводились мотиви про те, що затвердженій цим рішенням містобудівній документації неврегульованим залишилось питання планування територій у приміських зонах в частині щодо узгодження проекту із Чкаловською сільською радою.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
12.          Не погоджуючись із вищевказаними судовими рішеннями, Нікопольська міська рада подала касаційну скаргу в якій, посилаючись на неправильне застосування судами норм матеріального та порушення норм процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове судове рішення, яким у задоволенні позову відмовити.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
13.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що 26.05.2012 Головне управління будівництва та архітектури Дніпропетровської обласної державної адміністрації за вих. №   874/0/183-12 направило виконавчому комітету Нікопольської міської ради пропозиції щодо забезпечення державних інтересів при розробленні генерального плату міста Нікополь, враховуючи, що місто Нікополь віднесено до потужної промислової зони урбанізації з критичним рівнем виробничо-промислового освоєння, схемою планування території області рекомендовано обмеження розвитку ресурсних (особливо екологічно небезпечних) виробництв із стабілізацію антропогенних навантажень на ділянки території, що знаходяться у найбільш складних екологічних умовах, подальшого першочергового проведення комплексних природоохоронних заходів. З метою вирішення проблеми охорони навколишнього природного середовища проектом генерального плану міста врахувати рішення схеми щодо розміщення сміттєпереробного заводу.
14.           15.11.2012 в газеті «Нікопольська правда» опубліковано повідомлення про початок процедури розгляду та врахування пропозицій громадськості у проекті містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя», у якому, зокрема, зазначено:
- проект складається із текстових та графічних матеріалів відповідно ДБН Б.1.1-15.2012:
- графічні матеріали: план сучасного використання території; основне креслення (проектний план); схема планувальних обмежень; історико-архітектурний опорний план; інші креслення;
- текстові матеріали: пояснювальна записка (книга);
- з проектом генплану можна ознайомитися до 15.12.2012 (приміщення управління містобудування та архітектури);
- громадські слухання з обговорення проекту генплану відбудуться 04.12.2012 в 14:00.
15.           27.11.2012 Державне управління охорони навколишнього природного середовища в Дніпропетровській області листом №7/13/0218-5664 повідомило про те, що в цілому «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя» відповідає вимогам природоохоронного законодавства, державним нормативним документам в сфері охорони навколишнього природного середовища та ефективного ресурсокористування, за умови коригування зауважень та внесення пропозицій до проектних матеріалів.
16.           04.12.2012 складено протокол проведення громадських слухань «Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополя».
17.           25.12.2012 проведено спільне засідання керівників Нікопольського району та м. Нікополя з питання визначення та погодження території міста та району в Проекті внесення змін до генерального платну м. Нікополя, на якому поставлено питання про необхідність погодження матеріалів проекту з органами місцевого самоврядування, які представляють інтереси суміжних територіальних громад.
18.           19.03.2013 міському голові направлено відповіді на звернення та пропозиції, які були висловлені в результаті громадських слухань.
19.           20.03.2013 виконавчий комітет Нікопольської міської ради направив голові Придніпровської сільської ради та голові Менжинської сільської ради схему Проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя з новими та існуючими межами міста для погодження проекту внесення змін до генерального плану м. Нікополя.
20.           27.03.2013 наказом Міністерства культури України №   228 затверджено «Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області».
21.           05.04.2013 у газеті «Південна зоря» №40-41 (7212) опубліковано резолюцію громадських слухань «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополя» від 04.12.2012, згідно із якою за підсумками громадського обговорення вирішили: замовнику проекту спільно з розробником проекту врахувати пропозиції громадськості які відповідають законодавчим та нормативно-правовим актам, державним будівельним нормам та правилам; спільні рішення оприлюднити на веб-сайті та в газеті; рекомендувати проект для проведення експертизи.
22.          Менжинською сільською радою Нікопольського району Дніпропетровської області 14.05.2013 прийнято рішення №331-30/VІ, яким погоджено «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області». Вказане рішення в подальшому скасовано рішенням Менжинської сільської ради від 05.04.2016 №66-8/VІІ, яке у свою чергу скасовано в судовому порядку постановою Дніпропетровського апеляційного адміністративного суду від 15.05.2018 у справі №182/2428/16-а, залишеною без змін постановою суду касаційної інстанції від 24.07.2019.
23.          Рішенням Придніпровської селищної ради від 16.05.2013 №332-40/VІ узгоджено наданий виконавчим комітетом Нікопольської міської ради Проект внесення змін до генерального плату м. Нікополя. Вказане рішення в подальшому скасовано рішенням Придніпровської сільської ради від 08.04.2016 №59-7/VІІ, яке оскаржено у судовому порядку у справі №182/2430/16-а та скасовано рішенням суду від 09.09.2020 (набрало законної сили 16.10.2020, ЄДРСР №91542559).
24.          Включення до меж міста Нікополь територій суміжних громад наведено на схемі.
25.           13.12.2013 ДП «Укрдержбудекспертиза» затверджено експертний звіт №00-0355-13/МД щодо розгляду містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополь Дніпропетровської області», додатком до якого визначено:
- проект внесення змін до генерального плану виконаний на основі діючого генерального плану м. Нікополь, розробленого у 1984 році інститутом «Горстройпроект»», м. Харків з урахуванням рішень «Схеми планування території Дніпропетровської області» (ДП УДНДІПМ «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, 2009), «Стратегічного плану економічного розвитку м. Нікополь» та інших проектів і програм, наданих управлінням архітектури та містобудування Нікопольської міської ради, іншими службами міста та області;
- науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень розроблений історико-архітектурний опорний план;
- згідно довідки міського відділу Держкомзему межа м. Нікополь офіційно не встановлена;
- найбільше підприємство Нікополя - ВАТ «Нікопольський завод феросплавів», розташоване на півночі міста в 2,5 кілометрах від житлової забудови. Ці ж підприємства є й основними забруднювачами атмосферного повітря;
- промислова зона Нікополя склалася переважно вздовж залізниці та під`їзних залізничних колій. Найбільша її ділянка - група підприємств «Південно-трубного заводу». Окремі дрібні підприємства розташовані в селищній забудові і потребують виносу з планувальних та санітарно-гігієнічних міркувань;
- природоохоронні території представлені системою прибережно-захисних смуг Каховського водосховища та ставків. Екологічна мережа міста утворена системою зелених насаджень загального користування, міськими лісами, акваторіями та прибережними захисними смугами водних об`єктів.
- проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, більш ефективне використання територій в існуючих межах міста. Згідно пропозицій, проектна площа м. Нікополь зросте з 5361,7 га до 5929,7 га;
- територіальний розвиток міста передбачений для розміщення майданчиків нового житлового будівництва, резервування ділянок для підприємств, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості й переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища, розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства та інших комунальних потреб;
26.          У проекті внесення змін до генерального плану передбачений ряд заходів охорони та оздоровлення навколишнього середовища:
територіально-планувальна організація міста з урахуванням діючих планувальних обмежень; організація санітарно-захисних зон від промислових підприємств, об`єктів транспорту та комунальних об`єктів; закриття кладовищ, що вичерпали свій територіальний ресурс;
реабілітація міської території за рахунок винесення частини шкідливих підприємств з екологічним впливом за межі селищної зони, зокрема ЗАТ «Нікопольський ливарний завод», ЗАТ «Енергетик НКЗ», ВАТ «Нікопольський завод трубопровідної арматури», нафтобазу ВАТ «Дніпронафтопродукт» та інші;
розширення мережі зелених насаджень загального користування та спеціального призначення, інтенсивне озеленення та упорядкування санітарно-захисних зон;
подальша розробка проектів водоохоронних та прибережних захисних смуг Каховського водосховища;
вдосконалення системи санітарного очищення, включаючи рекультивацію території полігону твердих побутових відходів (ТПВ) СД-28 та будівництво на кінець
розрахункового строку регіонального підприємства промислової переробки ТПВ продуктивністю 42,00 тис.т/рік.
27.          Розпорядженням Нікопольського міського голови №17-р від 27.01.2014 «Про скликання 41-ї (позачергової) сесії міської ради VI скликання» скликано сорок першу позачергову сесію міської ради 31.01.2014, винесено на розгляд сесії такі питання:
- про Програму соціально-економічного та культурного розвитку міста Нікополя на 2014 рік;
- про бюджет міста на 2014 рік;
- про урегулювання земельних відносин;
- про затвердження змін №1 до Статуту Комунального ясел-садка №48 Дитячого психолого-лікувального-оздоровчого центру;
- різне.
28.           31.01.2014 Нікопольською міською радою прийнято оскаржуване рішення «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» №125-41/VI, яким міська рада від імені та в інтересах територіальної громади, з метою обґрунтування довгострокової стратегії планування, забудови та іншого використання території міста Нікополя, розглянувши містобудівну документацію «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», розроблену ДП Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» ім. Ю.М. Білоконя, та «Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області», розроблену Науково-дослідним інститутом пам`яткоохоронних досліджень і затверджену Наказом Міністерства культури від 27.03.2013 №228, враховуючи позитивний експертний звіт ДП «Укрдержбудекспертиза» від 13.12.2013 №00-0355-13/МД щодо розгляду містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», керуючись статтями 8, 16, 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», статтею 12 Закону України «Про основи містобудування», статтею 31 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», вирішила:
- затвердити містобудівну документацію «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області» з розрахунковим періодом до 2036 року, заходи з реалізації генерального плану з внесеними змінами та зміни меж міста;
- затвердити містобудівну документацію «Історико-архітектурний опорний план, межі і режими використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів м. Нікополь Дніпропетровської області»;
- зобов`язати структурні підрозділи виконавчого комітету Нікопольської міської ради, підприємства, їх об`єднання, установи та організації, незалежно від форм власності, які здійснюють проектування, роботи з будівництва, реконструкції, реставрації та капітального ремонту, здійснюють окремі види господарської діяльності у будівництві та землекористування, дотримуватись положень генерального плану міста Нікополя з внесеними змінами згідно діючого законодавства України;
- контроль за виконанням цього рішення покласти на постійну комісію міської ради з питань містобудування, землекористування і охорони навколишнього середовища.
29.          Рішення Нікопольської міської ради «Про затвердження містобудівної документації м. Нікополя» від 31.01.2014 №125-41/VI розміщено на веб-сайті міської ради.
30.          Затверджений Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області складається із пояснювальної записки (1 том) та графічних матеріалів (11 креслень).
31.          У пояснювальній записці до Проекту внесення змін до генерального плану, зокрема, зазначено:
- Передмова:
Проект внесення змін до генерального плану м. Нікополь розроблений на опорному плані та вихідній інформації за станом на 01.01.2012;
затверджений у чинному порядку проект є обов`язковим документом для всіх організацій та установ, які здійснюють будівництво на території міста;
- розділ І «Коротка характеристика сучасного стану міста та аналіз реалізації генерального плану»:
- розділ І підрозділ 1 «Місто Нікополь в генеральній схемі планування території України»:
- територія Нікопольської міської ради межує з Менжинською, Придніпровською та Чкалівською сільськими радами Нікопольського району.
- розділ І підрозділ 3 «Аналіз реалізації рішень генерального плану»:
генеральний план міста Нікополь розроблений у 1981 році Харківським державним проектним інститутом «Укрміськбудпроект» на розрахунковий строк 25-30 років з виділенням І черги будівництва до 1990 року;
- розділ ІV «Архітектурно-планувальні рішення»:
- розділ ІV підрозділ 1 «Існуючий стан планування та забудови міста»:
- задачі проекту: необхідно передбачити територіальний розвиток міста для розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства, резервування ділянок для підприємств міста, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості і переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища та інших комунальних потреб;
- розділ ІV підрозділ 2 «Архітектурно-планувальна організація території»:
проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх перелічених функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (238,2 га) і Придніпровської (982,6 га) сільських рад;
згідно з рішеннями «Схеми планування території Дніпропетровської області» на базі існуючого полігону ТПВ намічене розміщення регіонального сміттєпереробного заводу і, згідно завдання, включення його території в проектну межу міста;
у перспективі, також згідно зі «Схемою планування території Дніпропетровської області», передбачене будівництво мостового переходу через Каховське водосховище у створі Марганець - Енергодар та очікується інтенсифікація руху по північній об`їзній дорозі і, як наслідок, підвищення ефективності використання прилеглих до неї ділянок з розміщенням об`єктів складського господарства, технічного автосервісу і переробних підприємств;
таким чином, резервування для промислової зони територій в районі об`їзної дороги і включення їх в межі міста сприятиме урізноманітненню і розвитку галузей господарського комплексу міста;
- розділ ІV підрозділ 3 «Охорона культурної спадщини»:
необхідно розробити два види науково-проектної документації: історико-архітектурний опорний план, межі історичних ареалів міста; зони охорони пам`яток архітектури та містобудування. Ці роботи не є розділами генерального плану, а окремими видами робіт і виконуються спеціалізованими інститутами за окремим договором на замовлення виконавчого комітету міської ради (т.2 а.с.121);
- розділ ІV підрозділ 5 «Міські кладовища»:
відповідно нормативу ДБН 360-92** (0,24 га кладовищ традиційного захоронення на 1000 жителів) для населення міста на розрахунковий строк 130,0 тисяч осіб) потреба в кладовищах складає 31,2 га;
з метою надання кладовищу в перспективі більш компактного і зручного в обслуговуванні вигляду пропонується резервування ділянки біля 15,0 га з західного боку АДРЕСА_1 за рахунок земель Менжинської сільської ради, що повністю задовольнить потребу в кладовищах на розрахунковий строк;
ділянка розташована в санітарно-захисній зоні від феросплавного заводу на нормативній відстані (більше 300 м) від житлових будинків с. Менжинське;
- розділ ІV підрозділ 7 «Існуюче та проектне використання території»:
проектом внесення змін до генерального плату передбачено збільшення території міста на 568 га за рахунок земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, зокрема, території Придніпровської селищної ради, що приєднується до міста: садові товариства 70,5 га, існуючі промислові, комунально-складські та сільськогосподарські підприємства 41,4 га, кладовища (існуючі) 24,2 га, кладовища (проектні та відвід) 23 га, дороги, вулиці, проїзди 54,7 га, зелені насадження спецпризначення 115,2 га, сільськогосподарські землі 112,2 га, разом 441,2 га;
таким чином, проектна площа м. Нікополь на розрахунковий строк збільшиться на 9,6% і складе біля 5929,7 га. Площа земель, які включаються в межі Нікополя та її розподілення за функціональним призначенням на розрахунковий строк, потребують уточнення під час проведення додаткових робіт (встановлення в натурі межі міста та ін.);
- розділ VІ «Заходи з охорони навколишнього природнього середовища»:
- розділ VІ підрозділ 1 «Еколого-містобудівне обґрунтування» (стан навколишнього середовища):
інформація щодо стану навколишнього середовища показані на «Схемі планувальних обмежень», масштабу 1:5000. На схемі санітарно-захисні зони підприємств і об`єктів І-ІІІ класу шкідливості побудовані з урахуванням вітрового режиму. Інші СЗЗ (ІV-V кл. шкідливості) показані за нормативами;
у відповідності зі статтею 13 Закону України «Про екологічну експертизу» та постановою Кабінету Міністрів України від 14.02.2001 №142 генеральні плани не відносяться до об`єктів, що становлять підвищену екологічну небезпеку. Екологічна експертиза проводиться у складі «Порядку проведення експертизи містобудівної документації» відповідно до Постанови Кабінету Міністрів України від 20.10.2000 №1577, а також листа Міністерства охорони навколишнього природного середовища України від 02.09.2004 №9163/21-10;
розділ VІ підрозділ 2 «Проектні пропозиції щодо поліпшення санітарно-епідеміологічного тану території» включає заходи по охороні атмосферного повітря, водного басейну, ґрунтів, фізичні фактори впливу на навколишнє середовище та ландшафтно-планувальні заходи:
з метою зменшення навантаження від транзитного транспорту на вулично - магістральну мережу міста, поліпшення екологічної складової в місті та покращення умов безпеки руху в місті, даним проектом пропонується влаштувати об`їзну дорогу. Об`їзна дорога пройде від населеного пункту Кам`янське (на схід від міста) далі фактично по північній межі міста та вийде на існуючу автомобільну дорогу Н-23 в районі селища Олексіївка. Об`їзна дорога з`єднає між собою Криворізький, Запорізький та Дніпропетровський напрямок. Перетин об`їзної дороги з автомобільними дорогами державного значення передбачено в різних рівнях. Протяжність ділянки обходу становить приблизно 22 км. Проїзна частина має відповідати параметрам II технічної категорії;
генеральним планом також пропонується будівництво обходу населених пунктів Ленінське, Мар`янське, через які проходить траса автомобільної дороги національного значення Н-23. Обійти дані населені пукти пропонується з північної сторони. Довжина ділянки обходу становитиме 14,6 км, що коротше майже на 7 км, в порівнянні з існуючою ділянкою. Дана дорога повинна мати проїзну частину, що відповідає параметрам II технічної категорії;
- розділ ІХ «Інженерне обладнання території»:
- розділ ІХ підрозділ 3 «Санітарне очищення»:
вивіз і знешкодження твердих побутових відходів (ТПВ) здійснюється на полігоні ТОВ «Полігон СД-32» (оренда земельної ділянки згідно рішення Придніпровської сільської ради №212-18/ХХІІІ). Полігон розташований на території Придніпровської сільської ради Нікопольського району, на відстані 0,50 км на захід від с. Кам`янське. Площа полігону 22,50 га, ступень заповнення 30%. Полігон частково має огорожу, існує дезбар`єр, під`їзну дорогу з твердим покриттям та контрольно-пропускний пункт. Санітарно-захисна зона 500 м дотримується;
на перший час проектний об`єм твердих побутових відходів буде знешкоджуватись на існуючому полігоні ТПВ. В подальшому, для поліпшення екологічного стану міста та зважаючи на складність находження нових ділянок, придатних для складування твердих побутових відходів, пропонується будівництво підприємства промислової переробки відходів продуктивністю 42,00 тис. т/рік (для потреб міста).
32.          Червоногригорівською селищною радою Нікопольського району Дніпропетровської області 08.06.2017 прийнято рішення «Про добровільне об`єднання територіальних громад» №271-21/VІІ, яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами: селища Кам`янське, сіл Придніпровське та Мусіївка Придніпровської сільської ради; сіл Борисівка, Дмитрівка, Привільне Дмитрівської сільської ради; селища Червоногригорівка Червоногригорівської селищної ради і Червоногригорівську об`єднану територіальну громаду з центром у селищі Червоногригорівка.
33.          Рішенням Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 28.11.2017 №14-01-VІІ «Про реорганізацію Придніпровської сільської ради» вирішено розпочати процедуру реорганізації Придніпровської сільської ради (ЄДРПОУ 04340356) шляхом приєднання до Червоногригорівської селищної ради (ЄДРПОУ 04338434), Червоногригорівська селищна рада є правонаступником прав та обов`язків Придніпровської сільської ради з дня набуття повноважень Червоногригорівською селищною радою, обраною Червоногригорівською селищною об`єднаною територіальною громадою.
34.           12.05.2020 на виконання умов договору №115 від 06.11.2019 ДП «НДПІ містобудування» направлено на погодження виконавчому комітету Нікопольської міської ради Проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області.
35.           26.06.2020 рішенням Нікопольської міської ради №43-67/VІІ погоджено проект землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь Дніпропетровської області.
36.          Листом від 13.08.2020 №1036 ДН «Укрдержбудекспертиза» повідомила в.о. Нікопольського міського голови про проведення за договором експертизи містобудівної документації «Проект внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області», та те, що проведення окремої екологічної експертизи проекту містобудівної документації за договором №00-0355-12/МД не передбачалось.
37.           03.07.2020 рішенням Червоногригорівської селищної ради №1415-29/VІІ відмовлено у погодженні проекту землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь.
38.           13.07.2020 рішенням №1347-54/VІІ Чкаловська сільська рада погодила межі міста Нікополь.
39.          Листом від 01.09.2020 №189 Приміська сільська рада повідомили Нікопольську районну державну адміністрацію про повернення Проекту із землеустрою щодо встановлення (зміни) меж міста Нікополь на доопрацювання та усунення недоліків.
40.          Позивачем надано інформацію щодо фактичних надходжень до місцевого бюджету від отримання податків за земельні ділянки та нерухоме майно на земельних ділянках, що розташовані на території, що включається до меж міста Нікополь, перелік земельних ділянок за кадастровими номерами.
ДОВОДИ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
41.          Підставами касаційного оскарження скаржник зазначає пункти 1, 3, 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України. 
42.          Вказані підстави мотивує тим, що суди попередніх інстанцій порушили норми процесуального права, а саме - частини другої статті 264, пункту 10 частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, помилково встановивши наявність порушених прав позивача, що вчинено без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в постановах Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 в частині встановлення судами попередніх інстанцій наявності матеріально-правової заінтересованості позивача та незастосувавши в такому випадку статтю 174 Земельного кодексу України.
43.          Скаржник посилається і на те, що відповідно до висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 23.02.2021 у справі №826/3266/16 та від 14.08.2020 у справі №826/14568/15, суди попередніх інстанцій не з`ясували статусу позивача як «потерпілого».
44.          Окрім цього, за доводами касаційної скарги, відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 26.04.2019 у справі №826/11046/16, суди попередніх інстанцій не встановили наявність порушеного права позивача на момент звернення із позовом, та наявності або відсутності заяв про вступ в справу зацікавлених осіб, чиї права дійсно можуть бути порушені.
45.          Скаржник також зазначає, що судами першої та апеляційної інстанцій неправильно застосовані норми статей 7, 14, 34 Закону України «Про екологічну експертизу». Зокрема, на думку відповідача, суди дійшли неправильного висновку про необхідність проведення державної екологічної експертизи, застосовуючи лише норми статей 7, 14 Закону України «Про екологічну експертизу», які визначають перелік об`єктів відносно яких екологічна експертиза може проводитись, проте суд першої інстанції не застосував положення статті 34 вказаного Закону та не конкретизував, яка із підстав перелічених у вказаній статті застосовується до спірних правовідносин, а суд апеляційної інстанції обмежився лише її цитуванням.
46.          Касаційна скарга містить доводи й про те, що судами помилково застосовано положення Орхуської конвенції в якості обґрунтування права позивача на звернення до суду, оскільки даною Конвенцією визначено право на судовий захист щодо права на доступ до інформації про екологічну ситуацію, яке було реалізовано відповідачем шляхом проведення громадських слухань «Проєкту змін до генерального плану м. Нікополя», в тому числі і за участі позивача, зауваження громадськості до проєкту були враховані.
47.          Вказує скаржник і на те, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано відхилив заяву відповідача від 18.01.2021 №16/27 про залучення третіх осіб, що унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, а також прийнято рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, оскільки в разі залишення в силі рішення суду першої інстанції можливе звернення відповідача із регресним позовом до третіх осіб про повернення сплачених грошових коштів за розробку «Проєкту внесення змін до генерального плану м. Нікополя» та проведення експертизи зазначеної містобудівної документації. 
48.          Крім того, скаржник вказує на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування положень Орхуської конвенції та статей 7, 14, 34 Закону України «Про екологічну експертизу» у подібних правовідносинах та невірне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», якою передбачено погодження генерального плану з суміжними територіальними громадами саме для врегулювання питань планування території у приміських зонах, тоді як Проєктом внесення змін до Генерального плану м. Нікополя передбачається розширення меж м. Нікополя за рахунок суміжних Менжинської та Придніпровської територіальної громади, а відтак відсутня необхідність у врегулюванні питання щодо планування приміських територій із Чкалівською сільською радою.
49.          Вищевказані доводи касаційної скарги слугували підставою для відкриття касаційного провадження у справі, що розглядається.
50.          У відзиві на касаційну скаргу, який подано позивачем, висловлюються доводи на підтримку викладеної у оскаржуваних судових рішеннях позиції щодо необхідності проведення державної екологічної експертизи і отримання відповідних висновків відносно проєкту змін до генерального плану населеного пункту, затвердженого спірним рішенням відповідача.
51.          Позивач вважає, що наведені у касаційній скарзі аргументи такого висновку судів попередніх інстанцій не спростовують і ґрунтуються на помилковому розумінні змісту норм законодавства, застосованих під час розгляду цієї справи і вирішення спору.
52.          Заперечуючи доводи касаційної скарги щодо відсутності прав, порушених спірним рішенням, позивач звертає увагу на правильні, на його думку, висновки судів попередніх інстанцій про те, що в розумінні Орхуської конвенції Червоногригорівська селищна рада, яка представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, є особою, яка має зацікавленість у спірних відносинах, і у такому випадку норми міжнародного права гарантують забезпечення державою право на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього середовища.
53.          За таких обставин, позивач вказує на необґрунтованість доводів касаційної скарги з приводу відсутності порушених прав позивача, які, на думку останнього, ґрунтуються на помилковому застосуванні положень Орхуської конвенції, не відповідають нормам матеріального права та встановленим обставинам справи.
54.          Заперечує позивач й твердження скаржника про порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права.
55.          З цього приводу у відзиві на касаційну скаргу зазначається, що процесуальним законодавством не передбачена така правова підстава для залучення у справу третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору як необхідність надання пояснень по суті спору.
56.          На переконання позивача, процесуальний закон встановлює, що суд апеляційної інстанції на стадії підготовки справи до апеляційного розгляду, виявивши порушення судом першої інстанції норм процесуального права, які виразились, зокрема, у незалученні до участі у справі особи, якщо суд прийняв рішення про її права, свободи, інтереси та обов`язки, може залучити до участі у справі таку особу як третю особу, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору. При цьому обов`язковою підставою для скасування рішення суду першої інстанції з ухваленням нового рішення є, зокрема, прийняття судом першої інстанції рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
57.          Однак, за твердженнями позивача, ані в мотивувальній, ані у резолютивній частинах оскаржуваного судового рішення не наведено висновків про права та обов`язки Державного підприємства «Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи» та Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя», не вказано про права та обов`язки таких осіб. Крім того, позивачем відзначається, що зазначені особи, як такі, про чиї права, свободи, інтереси та (або) обов`язки судом першої інстанції було прийняте рішення, але які не були залучені до справи, апеляційну скаргу до апеляційного суду на рішення суду першої інстанції не подавали.
58.          Враховуючи вищезазначене та те, що рішення суду першої інстанції по справі №160/7600/20 не вплинуло на права та обов`язки Державного підприємства «Спеціалізована державна експертна організація - Центральна служба Української державної будівельної експертизи» та Державного підприємства Український державний науково-дослідний інститут проектування міст «Діпромісто» імені Ю.М. Білоконя», позивач вважає, що апеляційний суд правомірно при підготовці справи до апеляційного розгляду не залучив таких осіб до участі у справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору.
59.          Що ж до посилань касаційної скарги на неврахування судом апеляційної інстанції під час апеляційного перегляду справи висновків Верховного Суду щодо матеріально-правової заінтересованості позивача та його статусу як «потерпілого», то позивач переконаний, що зазначені скаржником судові прецеденти касаційного суду не є релевантними до справи, яка розглядається, оскільки мали місце у правовідносинах, які не є подібними до спірних.
60.          З цих підстав позивач просить у задоволенні касаційної скарги відмовити, а оскаржувані судові рішення - залишити без змін.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Оцінка доводів учасників справи і висновків судів попередніх інстанцій
61.          Відповідно до частин першої - третьої статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
62.          Згідно з частинами першою, другою статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази
63.          Перевіряючи у межах повноважень, встановлених процесуальним законом, правильність застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального і дотримання норм процесуального права, а також надаючи оцінку аргументам учасників справи, висловленим у касаційній скарзі та відзивах на неї, Верховний Суд виходить з такого.
64.          Зі змісту оскаржуваних судових рішень вбачається, що у якості однієї з підстав для звернення Червоногригорівської селищної ради до суду з цим позовом, окрім іншого, вказувалось на порушення відповідачем вимог статей 28, 29 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та статті 14 Закону України «Про екологічну експертизу», що виразилось у затвердженні проекту змін до генерального плану населеного пункту, згідно з яким планувалось розширення його меж за рахунок земель вищевказаної селищної ради, без отримання позитивного висновку державної екологічної експертизи, яка є обов`язковою.
65.          Надаючи оцінку вищевказаним аргументам позивача як таким, що дають йому право на звернення до суду з цим позовом, суди попередніх інстанції виходили з таких положень національного законодавства та норм міжнародного права, якими охоплюються питання діяльності органів місцевого самоврядування та права на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього середовища.
66.          Зокрема, у оскаржуваних судових рішеннях звернуто увагу на те, що відповідно до статті 3 Європейської хартії місцевого самоврядування від 15.10.1995, ратифікованої Законом України №452/97-ВР від 15.07.1997 (далі також Хартія) місцеве самоврядування означає право і спроможність органів місцевого самоврядування в межах закону здійснювати регулювання та управління суттєвою часткою публічних справ, під власну відповідальність, в інтересах місцевого населення.
67.          Органи місцевого самоврядування мають право використовувати засоби правового захисту для забезпечення вільного здійснення своїх повноважень і поважання принципів місцевого самоврядування, які утілені в конституції чи національному законодавстві (стаття 11 Хартії).
68.          Селищні ради є органами місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України й іншими законами, зокрема, Законом України від 21.05.1997 №280/97-ВР «Про місцеве самоврядування в Україні» як це вбачається зі змісту частин першої, другої статті 10 вказаного Закону.
69.          Судами попередніх інстанцій взято до уваги й приписи статті 11 Закону України від 25.06.1991 №1264-XII «Про охорону навколишнього природного середовища», відповідно до якої Україна гарантує своїм громадянам реалізацію екологічних прав, наданих їм законодавством.
Місцеві ради, органи державної влади в галузі охорони навколишнього природного середовища і використання природних ресурсів зобов`язані подавати всебічну допомогу громадянам у здійсненні  природоохоронної діяльності, враховувати їх пропозиції щодо поліпшення стану навколишнього природного середовища та раціонального використання природних ресурсів, залучати громадян до участі у вирішенні питань охорони навколишнього природного середовища та використання природних ресурсів.
Порушені права громадян у галузі охорони навколишнього природного середовища мають бути поновлені, а їх захист здійснюється в судовому порядку відповідно до законодавства України. 
70.          Екологічні права громадян України визначені у статті 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища», за приписами пунктів а), б), є), и) частини першої якої кожний громадянин України має право на:
безпечне для його життя та здоров`я навколишнє природне середовище; 
участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, матеріалів щодо розміщення, будівництва і реконструкції об`єктів, які можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цих питань;
участь у публічних слуханнях або відкритих засіданнях з питань впливу запланованої діяльності на навколишнє природне середовище на стадіях розміщення, проектування, будівництва і реконструкції об`єктів та у проведенні громадської екологічної експертизи; 
оскарження у судовому порядку рішень, дій або бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, їх посадових осіб щодо порушення екологічних прав громадян у порядку, передбаченому законом.
71.          Частиною першою статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» також встановлено, що місцеві ради несуть відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції, зокрема: а) забезпечують реалізацію екологічної політики України, екологічних прав громадян; в) затверджують з урахуванням екологічних вимог проекти планіровки і забудови населених пунктів, їх генеральні плани та схеми промислових вузлів; ж) організують в разі необхідності проведення екологічної експертизи.
72.          Пункт а) частин першої статті 27 вищевказаного Закону до об`єктів екологічної експертизи відносить, окрім іншого, проєкти генеральних планів населених пунктів і визначає, що вони підлягають екологічній експертизі.
73.          Відповідно до частини першої, пункту а) частини другої статті 28 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» державна екологічна експертиза проводиться відповідно до Закону України «Про екологічну експертизу», а одним із завдань державної екологічної експертизи є, зокрема, визначення екологічної безпеки господарської та іншої діяльності, яка може нині або в майбутньому прямо або посередньо негативно вплинути на стан навколишнього природного середовища.
74.          Згідно з положеннями статті 5 Закону України від 09.02.1995 №45/95-ВР «Про екологічну експертизу», який був чинними станом на дату прийняття оскаржуваного у цій справі рішення, основними завданнями екологічної експертизи є, зокрема: визначення ступеня екологічного ризику і безпеки запланованої чи здійснюваної діяльності; встановлення відповідності об`єктів експертизи вимогам екологічного законодавства; оцінка впливу діяльності об`єктів екологічної експертизи на стан навколишнього природного середовища і якість природних ресурсів; оцінка ефективності, повноти, обґрунтованості та достатності заходів щодо охорони навколишнього природного середовища; підготовка об`єктивних, всебічно обґрунтованих висновків екологічної експертизи.
75.          Особи, які передають документацію на об`єкти екологічної експертизи, в разі необхідності організують і фінансують проведення додаткових досліджень, пошукових і експертних робіт, забезпечують гласність і враховують громадську думку щодо запланованої чи здійснюваної діяльності, гарантують достовірність попередньої оцінки впливу на навколишнє природне середовище, що відображається в Заяві про екологічні наслідки діяльності (частина друга статті 8 Закону України «Про екологічну експертизу»).
76.          Відповідно до статті 10 Закону України «Про екологічну експертизу» замовники екологічної експертизи об`єктів, що в процесі реалізації (будівництва, експлуатації тощо) можуть негативно впливати на стан навколишнього природного середовища, зобов`язані оголосити через засоби масової інформації про проведення екологічної експертизи у спеціальній Заяві про екологічні наслідки діяльності. Еколого-експертні органи чи формування після завершення екологічної експертизи повідомляють про її висновки через засоби масової інформації.
77.          З метою врахування громадської думки суб`єкти екологічної експертизи проводять публічні слухання або відкриті засідання. Участь громадськості в процесі екологічної експертизи може здійснюватися шляхом виступів у засобах масової інформації, подання письмових зауважень, пропозицій і рекомендацій, включення представників громадськості до складу експертних комісій, груп по проведенню громадської екологічної експертизи. Підготовка висновків екологічної експертизи і прийняття рішень щодо подальшої реалізації (використання, застосування, експлуатації тощо) об`єкта екологічної експертизи здійснюються з урахуванням громадської думки (стаття 11 Закону України «Про екологічну експертизу»).
78.          При цьому, за приписами пункту 2 статті 14 вищевказаного Закону, яка визначає перелік об`єктів державної екологічної експертизи, такій експертизі підлягають, зокрема, проекти генеральних планів населених пунктів, схем районного планування.
79.          Законом України від 06.07.1999 №832-XIV ратифікована Конвенція про доступ до інформації, участь громадськості в процесі прийняття рішень та доступ до правосуддя з питань, що стосуються довкілля (Орхуська Конвенція).
80.          Згідно зі статтею 3 Орхуської конвенції кожна зі Сторін здійснює необхідні законодавчі, регулятивні та інші заходи, включаючи заходи щодо досягнення відповідності положень, які регламентують порядок виконання положень цієї Конвенції, стосовно інформації, участі громадськості та її доступу до правосуддя, а також відповідних заходів для забезпечення умов їх застосування, для створення і підтримки чіткої, прозорої та злагодженої структури для виконання положень цієї Конвенції.
81.          Статтею 6 Орхуської конвенції визначено, що зацікавлена громадськість адекватно, своєчасно та ефективно одержує інформацію залежно від обставин шляхом публічного повідомлення або в індивідуальному порядку на початковому етапі процедури прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища, серед іншого, про:
а) запропонований вид діяльності та заявку, за якою буде прийматися рішення;
б) характер можливих рішень або проект рішення;
в) державний орган, відповідальний за прийняття рішення;
г) передбачувану процедуру, включаючи те, яким чином і коли така інформація може бути надана.
82.          Згідно з частиною третьою статті 6 Орхуської конвенції, процедури участі громадськості передбачають помірковані терміни для різних етапів, що забезпечують достатній час для інформування громадськості відповідно до пункту 2 і підготовки та ефективної участі громадськості у процесі прийняття рішень з питань, що стосуються навколишнього середовища.
83.          Кожна зі Сторін забезпечує участь громадськості вже на ранньому етапі, коли є всі можливості для розгляду різних варіантів і коли участь громадськості може бути найефективнішою (частина третя статті 6 Орхуської конвенції).
84.          Статтею 8 Орхуської конвенції визначено, що кожна зі Сторін докладає зусиль для сприяння ефективній участі громадськості на відповідному етапі, доки залишаються відкритими можливості вибору, в підготовці державними органами нормативних положень, які мають безпосередню виконавчу силу, та інших загальноприйнятих юридичних правил, обов`язкових для виконання, які можуть істотно впливати на навколишнє середовище. З цією метою вживаються такі заходи:
а) визначаються терміни, достатні для забезпечення ефективної участі;
б) проекти правил публікуються або доводяться до відома громадськості іншим чином;
в) громадськості надається можливість висловлювати свої зауваження безпосередньо або через представницькі консультативні органи. Результати участі громадськості враховуються максимальним чином.
85.          Частиною третьою статтею 9 Орхуської конвенції встановлено, що крім процедур перегляду, передбачених вище пунктами 1 і 2, і без їх порушення, кожна зі Сторін забезпечує представникам громадськості, коли вони відповідають передбаченим законодавством критеріям, якщо такі є, доступ до адміністративних або судових процедур для оскарження дій або бездіяльності приватних осіб і громадських органів, які порушують положення національного законодавства, що стосується навколишнього середовища.
86.          Окрім цього, і без порушення вищенаведеного пункту 1 процедури, згадані вище в пунктах 1, 2, 3, мають забезпечувати адекватні та ефективні засоби правового захисту, включаючи у разі потреби засоби правового захисту у формі судової заборони, і бути справедливими, неупередженими, своєчасними і не пов`язаними з непомірно великими витратами. Рішення, що приймаються відповідно до цієї Статті, надаються або реєструються у письмовій формі. Громадськість має доступ до рішень судів, а також, у міру можливостей, до рішень інших органів (частина четверта статі 9 Орхуської конвенції).
87.          Колегія суддів вважає за необхідне звернути увагу й на постанову Верховного Суду від 05.03.2020 у справі №806/179/16, де колегія суддів зазначала, що Великою Палатою Верховного Суду та Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду вже неодноразово висловлювалась позиція стосовно права органу місцевого самоврядування на звернення до адміністративного суду з позовом до іншого органу місцевого самоврядування або органу державної влади, іншого суб`єкта публічно-владних повноважень щодо оскарження їх рішень, дій або бездіяльності з метою захисту прав та інтересів відповідної територіальної громади чи належного виконання своїх функцій.
88.          Так, Верховний Суд, розглядаючи у касаційному порядку справу №806/179/16, звертав увагу на положення частини першої статті 140 та статтю 145 Конституції України. відповідно до яких місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України, а права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку.
89.          Колегія суддів Верховного Суду також відзначала, що виходячи з цих конституційних положень у системному зв`язку з положеннями статті 6 Конституції України про те, що державна влада в Україні здійснюється на засадах її поділу на законодавчу, виконавчу та судову, Конституційний Суд України у своєму Рішенні №6-рп/2002 від 26.03.2002 визначив політико-правову природу органів місцевого самоврядування, які не є органами державної влади, а є представницькими органами, через які здійснюється право територіальної громади самостійно вирішувати питання місцевого значення, тобто такі, які пов`язані передусім з життєдіяльністю територіальних громад.
90.          Проаналізувавши норми статей 1, 6, 10 та 75 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні», Верховний Суд у постанові від 05.03.2020 у справі №806/179/16 дійшов висновків про те, що:
1. право територіальної громади як суб`єкта публічних правовідносин охоплює собою права відповідних мешканців;
2. порушення прав територіальної громади означає порушення права членів цих громад (кожного жителя відповідної адміністративно-територіальної одиниці);
3. інтереси громади визначають зміст і спрямованість діяльності відповідних органів місцевого самоврядування;
4. головним завданням органу місцевого самоврядування є захист (в тому числі, шляхом звернення до суду) інтересів фізичних осіб, які проживають на відповідній території;
5. для реалізації цього завдання органи місцевого самоврядування наділені відповідною компетенцією, людськими та фінансовими ресурсами;
6. ухилення від обов`язку захищати інтереси відповідної громади може бути розцінено як невиконання органом місцевого самоврядування та його посадовими особами своїх функціональних обов`язків.
91.          Верховним Судом у справі №806/179/16 також враховано вже сформовану практику Великої Палати Верховного Суду та Касаційного адміністративного суду стосовно права суб`єктів владних повноважень, в тому числі, органів місцевого самоврядування звертатися з позовами до інших суб`єктів владних повноважень, зокрема, у постановах Великої Палати Верховного Суду від 05.12.2018 у справі №804/3091/18, від 06.06.2018 у справі №811/289/16, від 17.10.2018 у справі №822/1544/16, постановах Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №806/1592/16, від 21.11.2018 у справі №504/4148/16-а, від 11.06.2019 у справі №820/2639/18, від 26.09.2019 у справі № 804/2272/17, від 21.11.2019 у справі №325/283/16-а (2-а/325/3/2016), від 05.12.2019 у справі №400/2509/18, від 17.12.2019 у справі №816/844/18 та інших.
92.          У цих справах Суд визнав, зокрема:
- статус відповідних рад згідно статтею 10 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» як представницьких органів місцевого самоврядування, що представляють відповідні територіальні громади та здійснюють від їх імені та в їх інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, визначені Конституцією України, цим та іншими законами, а отже й наділені в силу Закону на звернення до суду з метою захисту порушених прав територіальної громади (постанова Верховного Суду від 21 листопада 2018 року у справі №504/4148/16-а);
- право звернення до адміністративного суду органу місцевого самоврядування з позовом до іншого органу місцевого самоврядування у некомпетенційних спорах (постанова Верховного Суду від 13 лютого 2018 року у справі №666/8779/14-а).
93.          Судами попередніх інстанцій під час розгляду цієї справи встановлено, що проєктом внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області, який було затверджено спірним рішенням Нікопольської міської ради, передбачалось, зокрема:
збільшення площі всіх функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, більш ефективне використання територій в існуючих межах міста. Згідно пропозицій, проектна площа м. Нікополь зросте з 5361,7 га до 5929,7 га.
територіальний розвиток міста передбачений для розміщення майданчиків нового житлового будівництва, резервування ділянок для підприємств, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості й переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища, розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства та інших комунальних потреб;
94.          У проекті внесення змін до генерального плану передбачений ряд заходів охорони та оздоровлення навколишнього середовища, у тому числі:
територіально-планувальна організація міста з урахуванням діючих планувальних обмежень; організація санітарно-захисних зон від промислових підприємств, об`єктів транспорту та комунальних об`єктів; закриття кладовищ, що вичерпали свій територіальний ресурс;
реабілітація міської території за рахунок винесення частини шкідливих підприємств з екологічним впливом за межі селищної зони, зокрема ЗАТ «Нікопольський ливарний завод», ЗАТ «Енергетик НКЗ», ВАТ «Нікопольський завод трубопровідної арматури», нафтобазу ВАТ «Дніпронафтопродукт» та інші;
розширення мережі зелених насаджень загального користування та спеціального призначення, інтенсивне озеленення та упорядкування санітарно-захисних зон;
подальша розробка проектів водоохоронних та прибережних захисних смуг Каховського водосховища;
вдосконалення системи санітарного очищення, включаючи рекультивацію території полігону твердих побутових відходів (ТПВ) СД-28 та будівництво на кінець розрахункового строку регіонального підприємства промислової переробки ТПВ продуктивністю 42,00 тис.т/рік.
95.          У пояснювальній записці до Проекту внесення змін до генерального плану, зокрема, зазначено задачі проекту: необхідно передбачити територіальний розвиток міста для розміщення регіонального сміттєпереробного підприємства, резервування ділянок для підприємств міста, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості і переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища та інших комунальних потреб
96.          Проектом внесення змін до генерального плану передбачене збільшення площі всіх перелічених функціональних зон за рахунок переважно незабудованих територій в межах міста і земель суміжних Менжинської (238,2 га) і Придніпровської (982,6 га) сільських рад (т.2 а.с.118);
97.          Згідно з рішеннями «Схеми планування території Дніпропетровської області» на базі існуючого полігону ТПВ намічене розміщення регіонального сміттєпереробного заводу і, згідно завдання, включення його території в проектну межу міста.
98.          Проектом внесення змін до генерального плату передбачено збільшення території міста на 568 га за рахунок земель суміжних Менжинської (126,8 га) і Придніпровської (441,2 га) сільських рад, зокрема, території Придніпровської селищної ради, що приєднується до міста: садові товариства 70,5 га, існуючі промислові, комунально-складські та сільськогосподарські підприємства 41,4 га, кладовища (існуючі) 24,2 га, кладовища (проектні та відвід) 23 га, дороги, вулиці, проїзди 54,7 га, зелені насадження спецпризначення 115,2 га, сільськогосподарські землі 112,2 га, разом 441,2 га.
99.          Інформація щодо стану навколишнього середовища показані на «Схемі планувальних обмежень», масштабу 1:5000. На схемі санітарно-захисні зони підприємств і об`єктів І-ІІІ класу шкідливості побудовані з урахуванням вітрового режиму. Інші СЗЗ (ІV-V кл. шкідливості) показані за нормативами
100.          Розділ VІ підрозділ 2 «Проектні пропозиції щодо поліпшення санітарно-епідеміологічного тану території» включає заходи по охороні атмосферного повітря, водного басейну, ґрунтів, фізичні фактори впливу на навколишнє середовище та ландшафтно-планувальні заходи.
101.          Вивіз і знешкодження твердих побутових відходів (ТПВ) здійснюється на полігоні ТОВ «Полігон СД-32» (оренда земельної ділянки згідно рішення Придніпровської сільської ради № 212-18/ХХІІІ). Полігон розташований на території Придніпровської сільської ради Нікопольського району, на відстані 0,50 км на захід від с. Кам`янське. Площа полігону 22,50 га, ступень заповнення 30%. Полігон частково має огорожу, існує дезбар`єр, під`їзну дорогу з твердим покриттям та контрольно-пропускний пункт. Санітарно-захисна зона 500 м дотримується; на перший час проектний об`єм твердих побутових відходів буде знешкоджуватись на існуючому полігоні ТПВ. В подальшому, для поліпшення екологічного стану міста та зважаючи на складність находження нових ділянок, придатних для складування твердих побутових відходів, пропонується будівництво підприємства промислової переробки відходів продуктивністю 42,00 тис. т/рік (для потреб міста).
102.          Суди першої та апеляційної інстанцій також установили, що Червоногригорівською селищною радою Нікопольського району Дніпропетровської області 08.06.2017 прийнято рішення №271-21/VІІ «Про добровільне об`єднання територіальних громад», яким вирішено об`єднатися з територіальними громадами: селища Кам`янське, сіл Придніпровське та Мусіївка Придніпровської сільської ради; сіл Борисівка, Дмитрівка, Привільне Дмитрівської сільської ради; селища Червоногригорівка Червоногригорівської селищної ради і Червоногригорівську об`єднану територіальну громаду з центром у селищі Червоногригорівка.
103.          Рішенням Червоногригорівської селищної ради Нікопольського району Дніпропетровської області від 28.11.2017 №14-01-VІІ «Про реорганізацію Придніпровської сільської ради» вирішено розпочати процедуру реорганізації Придніпровської сільської ради (ЄДРПОУ 04340356) шляхом приєднання до Червоногригорівської селищної ради (ЄДРПОУ 04338434), Червоногригорівська селищна рада є правонаступником прав та обов`язків Придніпровської сільської ради з дня набуття повноважень Червоногригорівською селищною радою, обраною Червоногригорівською селищною об`єднаною територіальною громадою.
104.          Суди попередніх інстанцій встановили й те, що державна екологічна експертиза проєкту внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області не проводилась, а висновки такої експертизи перед затвердженням такого документу уповноваженим органом місцевого самоврядування - не отримувались.
105.          Водночас, статтею статті 27 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» та статтею 14 Закону України «Про екологічну експертизу» у редакції, чинній станом на час виникнення спірних у цій справі правовідносин, імперативно передбачалось, що проєкти генеральних планів населених пунктів належать до об`єктів державної екологічної експертизи і їй підлягають.
106.          За такого правового регулювання колегія суддів відхиляє наведені скаржником доводи про те, що приписи статті 14 Закону України «Про екологічну експертизу» містять диспозитивні приписи і визначають об`єкти державної екологічної експертизи, відносно яких така експертиза лише може бути проведена, і про те, що вказана норма була неправильно застосована судами попередніх інстанцій.
107.          Колегія суддів переконана й у помилковості тверджень скаржника про те, що судами першої та апеляційної інстанцій не застосовано положення статті 34 Закону України «Про екологічну експертизу» та не конкретизовано, яка із підстав, перелічених у вказаній статті, застосовується до спірних правовідносин.
108.          Щодо цих аргументів колегія суддів зазначає, що у оскаржуваній постанові апеляційного суду міститься посилання на норми статті 34 Закону України «Про екологічну експертизу», яка визначає умови і підстави проведення державної екологічної експертизи, та згідно із частиною першою якої державна екологічна експертиза проводиться у разі: 1) наявної або можливої потенційної небезпеки об`єктів екологічної експертизи для навколишнього природного середовища; 2) прийняття відповідного рішення Кабінетом Міністрів України, Радою міністрів Автономної Республіки Крим, місцевими виконавчими комітетами сільських, селищних, міських рад, судом та правоохоронними органами відповідно до законодавства; 3) обумовленості загальнодержавними екологічними інтересами.
109.          А з урахуванням того, що Проектом внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області передбачалось, зокрема, резервування ділянок для підприємств, що підлягають виносу і нових виробництв в галузях промисловості й переробки сільськогосподарської продукції, розширення міського кладовища, винесення частини шкідливих підприємств з екологічним впливом за межі селищної зони, рекультивацію території полігону твердих побутових відходів (ТПВ) СД-28 та будівництво на кінець розрахункового строку регіонального підприємства промислової переробки ТПВ продуктивністю 42,00 тис.т/рік, включення його території в проектну межу міста, колегія суддів вважає, що необхідність проведення державної екологічної експертизи стосовно такого об`єкту узгоджується з визначеною пунктом 1 частин першої статті 34 Закону України «Про екологічну експертизу», а саме - у разі наявної або можливої потенційної небезпеки об`єктів екологічної експертизи для навколишнього природного середовища.
110.          Колегія суддів вважає, що оскільки проект внесення змін до генерального плану населеного пункту після його затвердження стає невід`ємною його частиною, то до такого акту, який є нормативно - правовим, повинні застосовуватись такі ж процедурні вимоги, що ставляться законодавством й до самого генерального плану населеного пункту, у тому числі, щодо необхідності проведення державної екологічної експертизи перед його затвердженням відповідним органом, до компетенції якого віднесено такі повноваження згідно з частиною десятою статті 17 Закону України від 17.02.2011 №3038-VI «Про регулювання містобудівної діяльності», яким у спірних правовідносинах виступає Нікопольська міська рада.
111.          Непроведення ж державної екологічної експертизи затвердженого оскаржуваним рішенням Нікопольської міської ради Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області порушило передбачене статтею 9 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» екологічне право громадян, які проживають на території Червоногригорівської селищної об`єднаної територіальної громади, на участь в обговоренні та внесення пропозицій до проектів нормативно-правових актів, до яких належить генеральний план населеного пункту, а отже й проєкти внесення змін до нього, на внесення пропозицій до органів державної влади та органів місцевого самоврядування, юридичних осіб, що беруть участь в прийнятті рішень з цього питання.
112.          Отже, затвердження Нікопольською міською радою, яка відповідно до статті 15 Закону України «Про охорону навколишнього природного середовища» несе відповідальність за стан навколишнього природного середовища на своїй території і в межах своєї компетенції організовує в разі необхідності проведення екологічної експертизи, Проекту внесення змін до генерального плану міста Нікополь Дніпропетровської області без проведення такої експертизи, без проведення публічних слухань або відкритих засідань у межах передбаченої законом процедури проведення державної екологічної експертизи та без врахування громадської думки щодо запланованої таким проєктом діяльності під час підготовки висновків екологічної експертизи і прийняття рішень щодо подальшої реалізації (використання, застосування, експлуатації тощо) об`єкта екологічної експертизи - вказує на порушення відповідачем вимог законодавства при прийнятті спірного рішення.
113.          Тому, беручи до уваги вищевикладені положення національного законодавства та висновків Верховного Суду щодо їх застосування, норм міжнародного права, у тому числі й Орхуської конвенції колегія суддів переконана, що Червоногригорівська селищна рада, яка є представницьким органом і здійснює наявні у неї повноваження місцевого самоврядування від імені та в інтересах усіх членів Червоногригорівської селищної об`єднаної територіальної громади, мала право на звернення до суду з цим позовом до іншого органу місцевого самоврядування (Нікопольської міської ради) у некомпетенційному спорі з метою захисту порушених екологічних прав територіальної громади.
114.          Поряд із цим, колегія суддів вважає, що проведення громадських слухань щодо проєкту змін до генерального плану м. Нікополя в порядку, встановленому статтею 21 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», не є тотожним процедурі проведення публічних слухань або відкритих засідань у межах передбаченої законом процедури проведення державної екологічної експертизи.
115.          З огляду на це відхиляються й посилання касаційної скарги на помилкове застосування судами положення Орхуської конвенції в якості обґрунтування права позивача на звернення до суду, які обґрунтовані тим, що цією Конвенцією визначено право на судовий захист щодо права на доступ до інформації про екологічну ситуацію, яке, на думку скаржника, було реалізовано відповідачем шляхом проведення громадських слухань «Проєкту змін до генерального плану м. Нікополя», в тому числі і за участі позивача, а зауваження громадськості до проєкту були враховані.
116.          За наведеного, колегія суддів вважає обґрунтованим висновок судів попередніх інстанцій про те, що у розумінні Орхуської конвенції Червоногригорівська селищна рада, яка представляє територіальну громаду та здійснює від її імені та в її інтересах функції і повноваження місцевого самоврядування, є особою, яка має зацікавленість стосовно прийнятого відповідачем рішення, і у такому випадку цьому органу гарантовано забезпечення державою права на доступ до суду з питань, що стосуються навколишнього середовища та екологічних питань.
117.          У зв`язку з цим колегія суддів відхиляє доводи касаційної скарги стосовно порушення судами норм процесуального права, а саме - частини другої статті 264, пункту 10 частини п`ятої статті 160 Кодексу адміністративного судочинства України, що, на думку скаржника, виразилось у помилковому встановленні наявності порушених прав позивача.
118.          Колегія суддів вважає безпідставними посилання касаційної скарги на те, що оскаржувані судові рішення ухвалено без урахування висновків щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладених в постановах Верховного Суду від 20.02.2019 у справі №522/3665/17 в частині встановлення судами попередніх інстанцій наявності матеріально-правової заінтересованості позивача та незастосування в такому випадку норм статті 174 Земельного кодексу України, а також неврахування судами попередніх інстанцій висновків Верховного Суду, викладених в постановах від 23.02.2021 у справі №826/3266/16 та від 14.08.2020 у справі №826/14568/15, під час з`ясування статусу позивача як «потерпілого».
119.          Колегія суддів критично оцінює й аргументи скаржника про те, що відповідно до висновків Верховного Суду, викладених у постанові від 26.04.2019 у справі №826/11046/16, суди попередніх інстанцій не встановили наявність порушеного права позивача на момент звернення із позовом, та наявності або відсутності заяв про вступ у справу зацікавлених осіб чиї права дійсно можуть бути порушені.
120.          З цього приводу колегія суддів зазначає, що виникнення підстав для касаційного оскарження відповідно до пункту 1 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України, на який у касаційній скарзі посилається відповідач, обумовлюється наявністю саме подібних правовідносин, які виникли у справі, у якій ухвалені судові рішення, щодо оскарження яких порушується питання, та у справах, розглянутих Верховним Судом, на які здійснюється посилання на підтвердження застосування норми права без урахування висновку цього Суду.
121.          Отже, законодавець чітко визначив які судові рішення, з яких підстав і у яких випадках можуть бути оскаржені до суду касаційної інстанції.
122.          Відповідно до положень цих норм процесуального права касаційний перегляд з указаних мотивів може відбутися за наявності таких складових:
-          суд апеляційної інстанції застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норм права, викладеного у постанові Верховного Суду;
-          спірні питання виникли у подібних правовідносинах.
123.          Визначаючи зміст поняття «подібність правовідносин», Велика Палата Верховного Суду у пункті 32 постанови від 27.03.2018 у справі №910/17999/16, пункті 38 постанови від 25.04.2018 у справі №925/3/7 та пункті 40 постанов від 25.04.2018 у справі №910/24257/16 виходила з того, що подібність правовідносин означає тотожність суб`єктного складу учасників відносин, об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм (зокрема, часу, місця, підстав виникнення, припинення та зміни відповідних правовідносин). При цьому, зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності визначається обставинами кожної конкретної справи. 
124.          Висновки аналогічного змісту містяться й у постановах Верховного Суду України від 21.12.2016 у справі №910/8956/15 та від 13.09.2017 у справі №923/682/16.
125.          Під судовими рішеннями в подібних правовідносинах необхідно розуміти такі рішення, де подібними (тотожними, аналогічними) є предмети спору, підстави позову, зміст позовних вимог і встановлені судом фактичні обставини, а також наявне однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин (пункт 6.30 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.05.2020 у справі №910/719/19, пункт 5.5 постанови Великої Палати Верховного Суду від 19.06.2018 у справі №922/2383/16; пункт 8.2 постанови Великої Палати Верховного Суду від 16.05.2018 у справі №910/5394/15-г; постанова Великої Палати Верховного Суду від 12.12.2018 у справі №2-3007/11; постанова Великої Палати Верховного Суду від 16.01.2019 у справі №757/31606/15-ц).
126.          Встановлюючи обов`язковим при виборі і застосуванні норм права до спірних правовідносин врахування висновків щодо застосування норм права, викладених у постановах Верховного Суду, частина п`ята статті 242 Кодексу адміністративного судочинства України презюмує застосування норм права саме у подібних правовідносинах.
127.          Однак, у жодній з постанов Верховного Суду, на які як на приклад неоднакового правозастосування посилається скаржник, позивачем не виступав орган місцевого самоврядування, підстави позовів не були пов`язані із обставинами щодо порушення вимог законодавства у сфері екології та охорони навколишнього природного середовища, а у судових рішеннях, які переглядались у касаційному порядку у справах, посилання на які містяться у касаційній скарзі, суди не застосовували норми, зокрема, Законів України «Про охорону навколишнього природного середовища» та «Про екологічну експертизу», якими керувались суди, ухвалюючи оскаржувані судові рішення у справі, що розглядається.
128.          Різними є й предмет спору та обставини, встановлені у справах, на які здійснюється посилання у касаційній скарзі, та у справі, яка розглядається.
129.          Так, предметом спору у справі №826/11046/16 охоплювалось рішення відповідної міської ради про затвердження детального плану території населеного пункту (міста), а підставами позову, поданого громадською організацією та фізичною особою, вказувались процедурні порушення, допущені, на думку позивача, органом місцевого самоврядування.
130.          У справі №826/14568/15 фізичними особами оскаржувались дії виконавчого органу ради у сфері містобудування та архітектури щодо надання Містобудівних умов та обмежень забудови земельної ділянки з підстав неврахування положень діючих державних будівельних норм та законних інтересів власників будинку і суміжних земельних ділянок щодо відстаней між будинком, що планується побудувати та існуючою садибною забудовою.
131.          У справі №826/3266/16 громадська організація та фізичні особи оскаржували рішення щодо погодження обґрунтованих відхилень від діючих державних будівельних норм у проектній документації, обґрунтовуючи вимоги позову тим, що таке рішення прийнято з порушенням встановленого Мінрегіоном порядку погодження обґрунтованих відхилень від державних будівельних норм, що забезпечують дотримання встановлених вимог безпеки у спосіб, не передбачений будівельними нормами, а саме: не перевірено повноту та відповідність законодавству документів, поданих разом з заявою про погодження відхилень, не отримано пропозицій базових організацій з науково-технічної діяльності, а також тим, що відхилення від державних будівельних норм призводять до порушення планувальних та архітектурних вимог до проектування і будівництва щодо поверховості та щільності забудови земельної ділянки, відступів будинків і споруд від червоних ліній, меж земельної ділянки, її благоустрою та озеленення, чим порушують охоронювані законом інтереси позивачів.
132.          У справі ж №522/3665/17 позов подано фізичною особою щодо рішення міської ради, на підставі якого надано пільги щодо плати за землю на території міста. Позивач вважав, що таке рішення порушує його права як члена територіальної громади міста, у зв`язку з чим й просив його скасувати.
133.          Вищезазначене не дає підстав стверджувати, що правовідносини у справах, розглянутих у касаційному порядку Верховним Судом, на які наявні посилання у касаційній скарзі, є подібними до правовідносин, які виникли у справі, що розглядається.
134.          Ураховуючи вищевикладене, колегія суддів визнає необґрунтованими доводи касаційної скарги щодо неврахування судом апеляційної інстанції висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 20.02.2019 у справі №522/3665/17, від 23.02.2021 у справі №826/3266/16, від 14.08.2020 у справі №826/14568/15 та від 26.04.2019 у справі №826/11046/16.
135.          Надаючи оцінку доводам касаційної скарги про те, що суд апеляційної інстанції необґрунтовано відхилив заяву відповідача про залучення третіх осіб, що унеможливило встановлення фактичних обставин, які мають значення для правильного вирішення справи, а також зумовило прийняття рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі, колегія суддів виходить з такого.
136.          В обґрунтуванні вищевказаних аргументів скаржником зазначається, що у разі залишення в силі рішення суду першої інстанції можливе звернення відповідача із регресним позовом до третіх осіб про повернення сплачених грошових коштів за розробку «Проєкту внесення змін до генерального плану м. Нікополя» та проведення експертизи зазначеної містобудівної документації.
137.          Відповідно до пункту 4 частини четвертої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно в таких випадках - якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
138.          За приписами пункту 4 частини третьої статті 353 Кодексу адміністративного судочинства України порушення норм процесуального права є обов`язковою підставою для скасування судових рішень з направленням справи на новий розгляд, якщо суд прийняв рішення про права, свободи, інтереси та (або) обов`язки осіб, які не були залучені до участі у справі.
139.          За правовою позицією Верховного Суду, викладеною у постанові від 23.11.2020 у справі №826/3508/17, рішення є таким, що прийняте про права та обов`язки особи, яка не була залучена до участі у справі, якщо в мотивувальній частині рішення містяться висновки суду про права та обов`язки цієї особи, або у резолютивній частині рішення суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб. У такому випадку рішення порушує не лише матеріальні права осіб, не залучених до участі у справі, а й їх процесуальні права, що витікають із сформульованого в пункті 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод положення про право кожного на справедливий судовий розгляд при визначенні його цивільних прав і обов`язків. Будь-який інший правовий зв`язок між такою особою і сторонами спору не може братися до уваги.
140.          Зазначена правова позиція була застосована Верховним Судом, зокрема, у постанові від 11.07.2018 у справі №911/2635/17, а також й при розгляді касаційних скарг на судові рішення, ухвалені в порядку адміністративного судочинства, у тому числі, в постановах від 26.01.2022 у справі №640/8328/19, від 20.09.2021 у справі №160/11823/20, від 14.08.2020 у справі №1.380.2019.005487 та інших. Таке правозастосування є сталим й відступу від нього Верховним Судом не здійснювалось.
141.          Колегія суддів звертає увагу й на висновки Верховного Суду щодо застування норм права, які містяться у постанові від 19.02.2021 у справі №823/1970/16, згідно з якими особа, яка не була залучена до участі у справі, повинна мати не просто певний обсяг прав, свобод та інтересів, що зачіпаються тим чи іншим способом при прийнятті судового рішення, а питання про захист чи відмову у захисті прав, свобод чи інтересів саме цієї особи має бути вирішено судом безпосередньо.
142.          Також Верховним Судом у постанові від 30.06.2021 у справі №465/79/18 зауважено, що для вирішення питання про порушення прав чи інтересів особи, яка не брала участі у справі, суд має з`ясувати, чи виникли у зв`язку з прийняттям судового рішення у цієї особи нові права чи покладено на неї нові обов`язки, або змінено її наявні права та/або обов`язки, або позбавлено певних прав та/або обов`язків у майбутньому.
143.          Зі змісту ж оскаржуваних відповідачем судових рішень не вбачається, що у їх мотивувальній частині містяться висновки про права та обов`язки розробників містобудівної документації, затвердженої спірним рішенням Нікопольської міської ради, або у резолютивній частині цих судових рішень суд прямо вказав про права та обов`язки таких осіб, або у зв`язку з їх прийняттям у цих осіб виникли нові права чи покладено на них нові обов`язки, або змінено їх наявні права та/або обов`язки, або позбавлено певних прав та/або обов`язків у майбутньому.
144.          Наведені у оскаржуваних судових рішеннях мотиви не вказують на те, що під час розгляду цієї справи суди попередніх інстанцій вдались до оцінки правовідносин, які виникли між відповідачем та розробниками затвердженої ним містобудівної документації - Проєкту внесення змін до генерального плану м. Нікополя, й висловили щодо цього певні міркування та висновки, які могли б вплинути на права та обов`язки цих осіб. 
145.          При цьому, згідно з частиною другою статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, можуть вступити у справу на стороні позивача або відповідача до закінчення підготовчого засідання або до початку першого судового засідання, якщо справа розглядається в порядку спрощеного позовного провадження, у разі коли рішення у справі може вплинути на їхні права, свободи, інтереси або обов`язки. Вони можуть бути залучені до участі у справі також за клопотанням учасників справи. Якщо адміністративний суд при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду встановить, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі, суд залучає таких осіб до участі в справі як третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору. Вступ третіх осіб, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, не має наслідком розгляд адміністративної справи спочатку.
146.          У заявах про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача зазначається, на яких підставах третіх осіб належить залучити до участі у справі (частина четверта статті 49 Кодексу адміністративного судочинства України).
147.          Аналіз вищевказаних процесуальних норм засвідчує, що єдиною підставою для залучення до участі у справі третіх осіб є встановлення фактів про те, що судове рішення може вплинути на права та обов`язки осіб, які не є стороною у справі.
148.          Такі обставини можуть бути виявлені судом самостійно при вирішенні питання про відкриття провадження у справі або при підготовці справи до судового розгляду, або ж наведені у відповідних клопотаннях про залучення третіх осіб і у заявах третіх осіб про вступ у справу на стороні позивача або відповідача.
149.          Разом з тим, наведені відповідачем аргументи про те, що у разі задоволення цього позову можливе звернення відповідача із регресним позовом до розробників містобудівної документації про повернення сплачених грошових коштів за розробку «Проєкту внесення змін до генерального плану м. Нікополя» та проведення експертизи зазначеної містобудівної документації не свідчать про наявність визначених процесуальним законом підстав для залучення до участі у розгляді цієї справи осіб, про яких вказувала Нікопольська міська рада, у якості третіх осіб, які, до того ж, рішення суду першої інстанції не оскаржували і не подавали касаційну скаргу на рішення суду апеляційної інстанції.
150.          Що до доводів касаційної скарги про неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», колегія суддів вважає за необхідне навести такі мотиви.
151.          Згідно з частиною сьомою статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» виконавчі органи міських рад у встановлений строк узгоджують проект генерального плану населеного пункту з органами місцевого самоврядування, що представляють інтереси суміжних територіальних громад, з метою врегулювання питань планування територій у приміських зонах.
152.          Неузгодження, всупереч вимогам вказаної статті, Нікопольською міською радою при прийнятті оскарженого рішення проекту внесення змін до Генерального плану міста Нікополь з органом місцевого самоврядування, що представляє інтереси суміжних територіальних громад, зокрема, із Чкаловською сільською радою, зазначалось позивачем як одна з підстав цього позову.
153.          Надаючи оцінку такій підставі позову, суди попередніх інстанцій установили, що у пояснювальній записці Проекту внесення змін до генерального плану міста, а саме - в підрозділі 1 розділу І зазначено, що територія Нікопольської міської ради межує з Менжинською, Придніпровською та Чкаловською сільськими радами Нікопольського району.
154.          Відповідно до висновків, викладених у оскаржуваних судових рішеннях, при прийнятті оскарженого рішення відповідачем не було врегулювано питання планування територій у приміських зонах із Чкаловською сільською радою.
155.          Суди попередніх інстанцій визнали такі обставини порушенням відповідачем вищевикладених положень статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» і дійшли висновку про те, що таке порушення, у сукупності з іншими обставинами, встановленими у цій справі, свідчить про обґрунтованість позовних вимог та наявність підстав для їх задоволення.
156.          Однак, колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд у пунктах 56-60 постанови від 14.02.2022 у справі №200/9772/18-а зазначав, що обов`язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб`єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражених права чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Такий правовий висновок наведено й у постанові Верховного Суду України від 15.12.2015 у справі №800/206/15.
Порушення прав та інтересів слід відрізняти від порушення закону. Підставою звернення до суду є протиправні рішення (дії чи бездіяльність), які порушують права (свободи чи інтереси) конкретної особи. Саме лише порушення закону, яке не призводить до порушення прав особи, не дає підстав для задоволення позову такої особи.
У контексті вищевказаних мотивів колегія суддів звертала увагу й на висновки Верховного Суду щодо застосування норм права, викладені у постанові від 13.08.2020 у справі № 369/3756/16-а, відповідно до яких обов`язковою умовою оцінки судом рішення суб`єкта владних повноважень та/або органів місцевого самоврядування є доведеність позивачем порушення таким рішенням його прав та законних інтересів. При цьому таке порушення має бути реальним, стосуватися (зачіпати) зазвичай індивідуально виражені права чи інтереси особи, яка стверджує про їх порушення, що не дозволяє скаржитися щодо певних обставин абстрактно лише тому, що заявник вважає, що спірне рішення начебто впливає на правове становище позивача та третіх осіб. Неодмінним елементом правовідносин є їх зміст, тобто суб`єктивне право особи та її юридичний обов`язок.
Отже, судовому захисту підлягає суб`єктивне право особи, яке порушується у конкретних правовідносинах. Для відновлення порушеного права у зв`язку із прийняттям рішення суб`єктом владних повноважень та/або органами місцевого самоврядування особа повинна довести, яким чином відбулось порушення її прав.
157.          Колегія суддів вважає, що неврегулювання відповідачем питання планування територій у приміських зонах із Чкаловською сільською радою, з територією якої відповідно до затвердженого відповідачем проєкту межує територія Нікопольської міської ради, що, на думку позивача, мало місце при прийнятті спірного рішення, не зумовлює впливу на права Червоногригорівської селищної ради і не надає останній права на звернення до суду з цих підстав, оскільки Чкаловська сільська рада є самостійним суб`єктом місцевого самоврядування і наділена індивідуальною правосуб`єктністю.
158.          Юрисдикція Червоногригорівської селищної ради не поширюється на Чкаловську сільську громаду, від імені та в інтересах якої діє саме Чкаловська сільська рада, а не позивач.
159.          Отже, право на звернення до суду з вищевказаних підстав може бути реалізовано Чкаловською сільською радою, а посилання позивача на можливе порушення закону за відсутності обґрунтування факту впливу таких обставин на його права та/або інтереси не зумовлює у Червоногригорівської селищної ради права на звернення до суду з позовом, мотивованим таким порушенням.
160.          Тому, суди попередніх інстанцій могли перевірити вищевказані обставини лише за позовом належної особи й не мали підстав для оцінки наведених Червоногригорівською селищною радою аргументів стосовно порушення відповідачем норм частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
161.          У зв`язку з цим, колегія суддів, розглядаючи цю справу в касаційному порядку, не має можливості надати оцінку висновкам, викладеним у оскаржуваних судових рішеннях, у вищевказаній частині, а також відповідним аргументам касаційної скарги.
162.          Проте, за результатом касаційного розгляду цієї справи встановлено, що суди першої та апеляційної інстанцій, в цілому правильно вирішили цей спір й обґрунтовано визнали протиправним та скасували спірне рішення відповідача.
163.          Це зумовлює наявність підстав для зміни мотивувальної частини оскаржуваних судових рішень шляхом виключення з неї мотивів щодо оцінки підстав поданого Червоногригорівською селищною радою позову про порушення відповідачем норм частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з огляду на неврегулювання питання планування територій у приміських зонах із Чкаловською сільською радою.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
164.          За правилами пункту 3 частини першої статті 349 Кодексу адміністративного судочинства України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
165.          Частинами першою, четвертою статті 351 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
166.          Провівши касаційний розгляд справи у межах доводів та вимог касаційних скарг, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а також відповідно до повноважень касаційного суду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України, колегія суддів дійшла висновку про необхідність зміни оскаржуваних судових рішень шляхом виключення з їх мотивувальної частини мотивів щодо оцінки підстав поданого Червоногригорівською селищною радою позову про порушення відповідачем норм частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» з огляду на неврегулювання питання планування територій у приміських зонах із Чкаловською сільською радою.
167.          Керуючись статтями 340, 341, 349, 351, 355, 356, Кодексу адміністративного судочинства України, Суд 
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Нікопольської міської ради задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 16.11.2020 та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 18.05.2021 - змінити, виключивши з їх мотивувальної частини висновки про порушення Нікопольською міською радою норм частини сьомої статті 17 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
В решті оскаржувані судові рішення залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.

Суддя-доповідач                                                                      Н.В. Коваленко

Судді:                                                                                                    Я.О. Берназюк

                                                                                          В.М. Шарапа