П`ЯТИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
_________________________________________________________________________________

П О С Т А Н О В А
І М Е Н Е М  У К Р А Ї Н И

22 лютого 2023 р.	м.Одеса	Справа № 400/4923/22	
Головуючий в 1 інстанції: Птичкіна В.В.
ухвала суду першої інстанції прийнята у
м. Миколаїв, 28 листопада 2022 року

П`ятий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 

судді-доповідача:                                          Танасогло Т.М.,
суддів:                                                   Бітова А.І., Градовського Ю.М., 

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва на ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 28.11.2022 року у справі за адміністративним позовом Керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Наваль Парк" про зобов`язання вчинити певні дії,-

В С Т А Н О В И В :

У листопаді 2022 року Керівник Окружної прокуратури міста Миколаєва (позивач, прокурор) в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області (надалі ГУ ДСНС України у Миколаївській області) звернувся до Миколаївського окружного адміністративного суду з позовом до Товариство з обмеженою відповідальністю «Наваль Парк» (відповідач, ТОВ “Наваль Парк”), в якому просив суд вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №52006, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м. Миколаєві.
Ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду 14.11.2022 позовну заяву прокурора було залишено без руху та надано строк для усунення її недоліків.
Спосіб усунення недоліків позовної заяви суд установив шляхом подання до Миколаївського окружного адміністративного суду:
- позовної заяви, оформленої відповідно до статей 160, 161 Кодексу адміністративного судочинства України, з урахуванням оцінки суду, наведеної у мотивувальній частині цієї ухвали;
- доказів на підтвердження обставин, зазначених у позовній заяві, що подається на виконання цієї ухвали (крім тих, що були додані до позову в первинній редакції);
- доказів направлення відповідачу рекомендованим листом з повідомленням про вручення копії позовної заяви в новій редакції з копіями додатково поданих доказів;
- заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду з доказами на підтвердження поважних причин його пропуску (у разі якщо прокурором пропущений тримісячний строк звернення до адміністративного суду).
Також, суд попередив прокурора про наслідки не усунення недоліків.
22.12.2022р. від прокурора до Миколаївського окружного адміністративного суду надійшов лист на виконання ухвали від 14.11.2022р.
Однак, ухвалою Миколаївського окружного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року, вказаний позов керівника окружної прокуратури міста Миколаєва було повернуто на підставі п.1 ч. 4 ст.169 КАС України, у зв`язку із тим, що позивач не усунув виявлених недоліків протягом встановленого судом строку.
Приймаючи оскаржувану ухвалу, суд першої інстанції виходив з того, що прокурор не подав до суду позовної заяви, оформленої відповідно до статей 16, 161 КАС України, з урахуванням оцінки суду, наведеної у мотивувальній частині ухвали від 14.11.2022 року про залишення позовної заяви без руху, не прийнявши викладені у наданому на виконання ухвали суду від 14.11.2022р. листі прокурора аргументи та доводи.
Не погоджуючись з прийнятою ухвалою, позивачем на зазначену вище ухвалу подано апеляційну скаргу, у якій посилаючись на порушення судом першої інстанції норм процесуального права, апелянт просить скасувати ухвалу суду першої інстанції, дану справу направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
У своїх доводах апелянт зазначає, що суд першої інстанції неправильно застосував положення ст.ст.23, 24 ЗУ «Про прокуратуру». скаржник вважає, що ним на виконання вимог ст. 23 ЗУ «Про прокуратуру» та ст.53 КАС України обґрунтовано підстави звернення прокурора до суду з метою захисту інтересів держави. Також, на думку апелянта, строк звернення до суду з цим позовом позивачем не порушено, з огляду на те, що виявлене порушення відповідача у сфері цивільного захисту досі триває, на даний час залишається не усунутим, тобто підстави для звернення позивача з цим позовом не перестали існувати. Що стосується вказівки суду першої інстанції щодо некоректного формулювання позовної вимоги, скаржник вважає її такою, що не відповідає вимогам процесуального законодавства.
На підставі ст.ст.312, 311 КАС України, апеляційний розгляд справи здійснюється в порядку письмового провадження за наявними матеріалами.
Згідно з ч. 1 ст. 308 КАС України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Заслухавши суддю-доповідача, розглянувши доводи апеляційної скарги, перевіривши повноту встановлення судом першої інстанції фактичних обставин справи та правильність застосування ним норм процесуального права, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга підлягає задоволенню, а ухвала суду - скасуванню з наступних підстав.
Відповідно до ч.2 ст.19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Статтею 131-1 Конституції України передбачено, що в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
Як визначено ч.3 ст.53 КАС України у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, вступає за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Питання представництва інтересів держави прокурором у суді врегульовано статтею 23 Закону України “Про прокуратуру”, якою закріплено вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Згідно з ч.ч. 1,3 ст. 23 Закон №1697-VII установлено, що представництво прокурором інтересів громадянина або держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів громадянина або держави, у випадках та порядку, встановлених законом.
Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Окремими положеннями ч.4 ст. 23 Закону №1697-VII визначено, що наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва. Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу. Наявність підстав для представництва може бути оскаржена громадянином чи її законним представником або суб`єктом владних повноважень. Виключно з метою встановлення наявності підстав для представництва інтересів держави в суді у випадку, якщо захист законних інтересів держави не здійснює або неналежним чином здійснює суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, прокурор має право отримувати інформацію, яка на законних підставах належить цьому суб`єкту, витребовувати та отримувати від нього матеріали та їх копії.
У відповідності до ч.4 ст.53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. 
Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Колегією суддів з матеріалів справи встановлено, що у спірному випадку прокурором подано даний позов на виконання прокуратурою функції щодо представництва інтересів держави в суді у порядку, передбаченому статтями 23, 24 Закону №1697-VII.
Виходячи зі встановлених обставин цієї справи, колегія суддів враховує, що прокурором на виконання вимог ухвали про залишення позову без руху було направлено пояснення щодо кожної з пунктів, які визначив у своїй ухвалі суд першої інстанції в якості недоліків.
В обґрунтування підстав для звернення прокурора до суду у спірних правовідносинах наявністю порушень інтересів держави у сфері цивільного захисту населення щодо незабезпечення товариством “Наваль-Парк” утримання захисних споруд у приданому для використання стані, а також бездіяльністю уповноваженого органу державного контролю - Головного управління з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області щодо вжиття належних заходів для захисту інтересів держави.
З метою встановлення особи, яка є позивачем у справі зазначено, що прокурор з метою захисту інтересів держави та у зв`язку з невиконанням спеціально уповноваженим органом у сфері контролю за станом утримання та використання об`єктів цивільного захисту, яким є Головне управління Державної служби з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області, повноважень у сфері цивільного захисту звернувся до суду в інтересах держави в особі зазначеного органу.
У позові також було зазначено, що неналежне виконання вимог законодавства у сфері цивільного захисту, забезпечення контролю за їх виконанням та невжиття повних та достатніх заходів для приведення захисної споруди цивільного захисту у належний до використання стан є порушенням державних інтересів та призвело до порушення встановлених державою гарантій по забезпеченню конституційних прав громадян на захист життя, здоров`я та власності, насамперед в умовах збройної агресії РФ проти України.
Так, згідно доводів позивача, попри встановлені та зафіксовані порушення норм законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єкту цивільного захисту, внесених обов`язкових до виконання приписів про усунення порушень, притягнення посадових осіб до адміністративної відповідальності за виявлені порушення, незважаючи на збройну агресію РФ проти України, ТОВ «Наваль Парк» не вжито будь-яких заходів, спрямованих на приведення захисної споруди цивільного захисту – протирадіаційного укриття №52006, що належить останньому у стан, придатний для використання споруди за призначенням для захисту населення.
Відтак, апеляційний суд вважає ґрунтовними доводи апелянта про те, що пред`явлення прокурором в інтересах Головного управління ДСНС у Миколаївській області позовної заяви у спірних правовідносинах є єдиним засобом захисту порушених прав і інтересів держави.
У справі, що розглядається, прокурор в адміністративному позові зазначив, що захисту полягають інтереси держави у сфері цивільного захисту населення щодо незабезпечення ТОВ “Наваль Парк” утримання захисних споруд у придатному для використання стані та бездіяльність уповноваженого органу державного контролю - Головного управління з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області щодо вжиття належних до захисту інтересів держави.
Колегія суддів вважає, що таке обґрунтування є сумісним з поняттям «інтереси держави», з огляду на приписи ст.3 Конституції України та ст. 3 ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Надаючи оцінку доводам апелянта про дотримання позивачем строку звернення до суду з даним позовом, апеляційний суд враховує наступне.
Як визначено ч.ч. 1, 2 ст. 122 КАС України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень встановлюється тримісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня виникнення підстав, що дають суб`єкту владних повноважень право на пред`явлення визначених законом вимог. Цим Кодексом та іншими законами можуть також встановлюватися інші строки для звернення до адміністративного суду суб`єкта владних повноважень.
Виходячи зі встановлених апеляційним судом обставин справи, ТОВ «Наваль Парк» з жовтня 2021 року тривалий час не усуває виявлені ГУ ДСНС України в Одеській області порушення вимог законодавства у сфері цивільного захисту населення, що підтверджується в тому числі листами органу контролю від 17.02.2022 та 17.08.2022.
За таких обставин, апеляційний суд вважає ґрунтовними доводи скаржника про те, що порушення законодавства триває, підстави для звернення прокурора до адміністративного суду наявні та не припинили існувати.
Судова колегія в контексті надання оцінки доводам скаржник вважає за доцільне врахувати його посилання в апеляційній скарзі на правову позицію Верховного Суду, викладену у постанові від 30.07.2020р у справі №809/1568/17 та від 19.06.2018 у справі №464/2638/17 згідно якої триваючим правопорушенням є проступок, пов`язаний з тривалим безперервним невиконанням обов`язків, передбачених законом.
Тобто, триваючі правопорушення характеризуються тим, що особа, яка вчинила чкісь певні дії чи бездіяльність, перебуває надалі у стані безперервного продовження цих дій (бездіяльності), та такі дії безперервно порушують закон протягом якогось часу.
Триваюче правопорушення припиняється лише у випадку усунення стану, за якого об`єктивно існує цей обов`язок, виконанням обов`язку відповідним суб`єктом або припиненням дії відповідної норми закону.
При цьому, судова колегія враховує доводи скаржника про те, що після початку 24.02.2022р. повномасштабної військової агресії РФ проти України та введення на всій території України воєнного стану, виникли обґрунтовані та реальні підстави для використання укриття безпосередньо за призначенням, проте всупереч вищевказаним нормам законодавства у сфері використання та забезпечення функціонування об`єктів цивільного захисту відповідач й дотепер не виконує свого прямого та безпосереднього обов`язку щодо утримання захисної споруди №52006, що розташована по АДРЕСА_1 , у належному та придатному для використання за призначенням стані.
До того ж, з приводу строку звернення до суду з цим позовом та дати, з якої у позивача виникли підстави для звернення до суду з цим позовом (тобто, з якої прокуратурою було встановлено невиконання/неналежне виконання спеціально уповноваженим органом своїх функцій у спірних правовідносинах), слід також зауважити, що 04.08.2022р. окружною прокуратурою м. Миколаєва направлено на адресу ГУ ДСНС України у Миколаївські області лист із вимогою надати ряд документів необхідних для повного та всебічного вирішення прокурором питання стосовно вжиття заходів представницького характеру щодо захисних споруд цивільного захисту в тому числі №52006 по вул.Індустріальній, 1 в м.Миколаєві, балансоутримувачем якої є ТОВ “Наваль-Парк”.
17.08.2022 року на вказаний вище запит прокуратури, Головним управлінням ДСНС України у Миколаївській області було скеровано листа з додатками, з яких прокурором було встановлено невиконання спеціально 
Отже, з наведеного можна зробити висновок про те, що про дату виявлення підстав для звернення прокурором на підставі ст.ст. 23, 24 ЗУ “Про прокуратуру”, позивач дізнався з отриманням листа від 17.08.2022р. відтак, строк звернення до суду з цим позовом прокурором не пропущений, на що суд першої інстанції не звернув належної уваги.
Підсумовуючи наведене, колегія суддів вважає ґрунтовними доводи скаржника, та погоджується з позивачем, що ним не пропущений визначений процесуальним законом строк звернення до суду з даним позовом.
Що стосується висновку про суду першої інстанції про неконкретність сформульованих позовних вимог, колегія суддів враховує, що приписами статті 160 КАС України закріплено обов`язок позивача викладення своїх вимог щодо предмета спору та їх обґрунтування. 
Згідно позовної заяви, прокурором під час звернення до суду в прохальній частині виклав свої вимоги наступним чином: «Зобов`язати товариство з обмеженою відповідальністю «Наваль Парк» вжити заходів щодо приведення в належний технічний стан та готовність до укриття населення захисної споруди цивільного захисту - протирадіаційного укриття №52006, що розташоване по вул. Індустріальна, 1 в м. Миколаєві».
На думку суду апеляційної інстанції, така вимога позивача була сформульована у відповідності до «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту» затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 №579 та Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту населення та ведення його обліку, затвердженого постановою КМ України від 10.03.2017 №138.
Колегія суддів враховує доводи скаржника з приводу того, що у позовній заяві та у наданих до суду першої інстанції поясненнях, підготовлених на ухвалу суду від 14.11.2022 зазначалось, що відповідно до п. 1 Розділу І «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579 споруди фонду захисних споруд мають утримуватися та експлуатуватися у стані, що дозволяє привести їх у готовність до використання за призначенням у визначені законодавством терміни.
У відповідності до п. 6 Розділу VIII Вимог, балансоутримувач забезпечує утримання, контроль за станом, проведення перевірок, технічного обслуговування, поточних та капітальних ремонтів конструктивних елементів, спеціального обладнання, інженерних мереж та систем життєзабезпечення захисних споруд під час усього періоду використання сховищ у режимі ПРУ.
Крім того, обов`язок балансоутримувача щодо утримання захисних споруд, конструкцій і обладнання, а також підтримання їх у стані, необхідному для приведення їх у готовність до використання за призначенням у строк, визначений паспортом захисної споруди, але не більше 12 годин визначено п. п. 10-12 Порядку створення, утримання фонду захисних споруд цивільного захисту та ведення його обліку, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 10.03.2017 № 138.
Розділ 7 Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту визначає вимоги до захисних споруд, при наявності яких останні вважаються готовими до використання. Це зокрема: належний технічний стан несучих огороджувальних конструкцій, гідроізоляції і захисних пристроїв захисної споруди (споруди подвійного призначення, найпростішого укриття); надійна герметичність захисної споруди (для сховищ); справність і постійну готовність до роботи спеціального обладнання, інженерних мереж та систем життєзабезпечення захисної споруди, наявність нормативних аварійних запасів води, паливно-мастильних матеріалів, а також майна, необхідного для життєзабезпечення населення, що підлягає укриттю; підготовленість особового складу формування з обслуговування захисних споруд; належний протипожежний та санітарний стан приміщень споруд фонду захисних споруд.
Як свідчать матеріали справи та було встановлено апеляційним судом, Актом оцінки стану готовності захисної споруди цивільного захисту №52006 від 18.10.2021, розташованої по вул. Індустріальній, 1 в м. Миколаєві надано рекомендації відповідачу щодо приведення захисної споруди у готовність до використання за призначенням, виконавши Вимоги щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту.
З урахуванням наведеного, судова колегія вважає ґрунтовними доводи позивача про те, що прохальну частину позову прокурором було викладено з урахуванням «Вимог щодо утримання та експлуатації захисних споруд цивільного захисту», затверджених наказом Міністерства внутрішніх справ України від 09.07.2018 № 579, зокрема зобов`язання відповідача забезпечити готовність захисної споруди до експлуатації та її належний технічний стан, тобто привести захисну споруду у стан, здатний забезпечити надійний захист цивільного населення при настанні надзвичайної ситуації.
Відтак, позовна вимога прокурора викладена чітко та з урахуванням вимог чинного законодавства.
Враховуючи викладене, колегія суддів вважає, що суд першої інстанції дійшов хибного та необґрунтованого висновку щодо наявності підстав для повернення позовної заяви на підставі ст.169 КАС України, оскільки за наслідками апеляційного розгляду встановлено, що прокурором подано до суду з урахуванням пояснень, наданих на виконання ухвали про залишення позову без руху, належним чином оформлену позовну заяву, а також зазначено пояснення стосовно строку подання цього позову та щодо заявлених позовних вимог.
Відтак, позивачем виконано вимоги ухвали суду від 14.11.2022р., якою позов прокурора було залишено без руху.
Відповідно до статті 320 Кодексу адміністративного судочинства України   підставами для скасування ухвали суду, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі, і направлення справи для продовження розгляду до суду першої інстанції є: 1) неповне з`ясування судом обставин, що мають значення для справи; 2) недоведеність обставин, що мають значення для справи, які суд першої інстанції визнав встановленими; 3) невідповідність висновків суду обставинам справи; 4) неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, які призвели до неправильного вирішення питання.
Підсумовуючи встановлені обставини у сукупності, колегія суддів дійшла висновку, що оскаржувана ухвала постановлена з неповним з`ясуванням обставин, що мають значення для справи, неправильним застосуванням норм процесуального права, що призвело до неправильного вирішення спірного питання, а тому, враховуючи межі розгляду судом апеляційної інстанції та його повноваження щодо перегляду ухвал суду першої інстанції, які перешкоджають подальшому провадженню у справі, подана апеляційна скарга підлягає задоволенню, а оскаржувана ухвала суду першої інстанції скасуванню з направленням справи для продовження розгляду до суду першої інстанції відповідно до пп.1 ч.1 ст.320 КАС України, оскільки вона перешкоджає подальшому провадженню у справі.
Керуючись ст.ст. 241-243, 250, 308, 311, 312, 320, 321, 322, 325, 328 КАС України, апеляційний суд,-
П О С Т А Н О В И В:

Апеляційну скаргу Керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва - задовольнити.
Ухвалу Миколаївського окружного адміністративного суду від 28.11.2022 року у справі №400/4923/22 скасувати.
Справу № 400/4923/22 за адміністративним позовом Керівника Окружної прокуратури міста Миколаєва в інтересах держави в особі Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Миколаївській області до Товариства з обмеженою відповідальністю "Наваль Парк" про зобов`язання вчинити певні дії - направити до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів.

Головуючий суддя 	 	Танасогло Т.М.	
Судді	    	Бітов А.І.    Градовський Ю.М.