ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

30 січня 2023 року 
м. Київ
справа № 260/97/22
адміністративне провадження № К/990/10903/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Кравчука В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу Керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.01.2022 (головуючий суддя: Маєцька Н.Д.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2022 (головуючий суддя: Заверуха О.Б., судді: Гінда О.М., Ніколін В.В.) у справі №260/97/22 за позовом Керівника Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради до ОСОБА_1 , ОСОБА_2 про зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У грудні 2021 року Керівник Закарпатської обласної прокуратури в інтересах держави в особі Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради звернувся з позовом до ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або відповідач-1), ОСОБА_2 (далі - ОСОБА_2 або відповідач-2), в якому просив зобов`язати за власний рахунок знести самочинно зведений об`єкт незавершеного будівництва, а саме: багатофункціональну будівлю, побудовану на АДРЕСА_1 на земельних ділянках під кадастровими номерами 2110100000:01:002:0044 та 2110100000:01:001:0281.
Ухвалою Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.01.2022, залишеною без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2022, позовну заяву повернуто прокурору на підставі пункту 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх, керівник Закарпатської обласної прокуратури подав касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення, а справу передати на продовження розгляду до суду першої інстанції.
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 15.06.2022 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 24.01.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог прокурор зазначив, що замовниками будівництва  на земельній ділянці кадастровий номер 2110100000:01:002:0044, що належить до комунальної форми власності, без дозволу Ужгородської міської ради, як власника земельної ділянки, за відсутності необхідних дозвільних документів та проекту, з істотними порушеннями законодавства, державних будівельних норм, стандартів і правил, без врахування громадських інтересів, ігноруючи санітарні та протипожежні вимоги тривалий час (понад рік) здійснюється незаконне будівництво багатофункціональної будівлі. 
Зазначає, що порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності було виявлено Управлінням ДАБК у березні 2020 року (акт перевірки від 13.03.2020 № 37), та згодом у жовтні 2021 року (акт перевірки від 11.10.2021 № 100). У зв`язку із цим, посадовими особами Управління ДАБК 11.10.2021 забудовникам ( ОСОБА_2 та ОСОБА_1 ) винесено приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил - з вимогою привести будівництво у відповідність до положень законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, та про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення виявлених порушень. 
Також ОСОБА_1 та ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною шостою статті 96 КУпАП, у зв`язку із чим на кожного із забудовників було накладено штраф в сумі 20400 грн (постанови про адміністративне правопорушення від 18.10.2021 № 88 та 89). 
Проте, за твердженнями прокурора, вжиті управлінням ДАБК заходи реагування не призвели до реального усунення порушень, оскільки будівництво за вищевказаним об`єктом триває і на цей час. 
Зазначає, що у грудні 2021 року управлінням ДАБК розпочато процес перевірки фактичного виконання внесених приписів про усунення порушень містобудівного законодавства, однак перевірку не проведено, у зв`язку із відсутністю представника забудовників на об`єкті будівництва (лист управління ДАБК від 24.12.2021 № 1218/15.01-13).
Крім того, Управлінням ДАБК було пред`явлено позов до ОСОБА_1 про зобов`язання знести збудований об`єкт незавершеного будівництва на земельній ділянці кадастровий номер 2110100000:01:002:0044, однак рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 01.06.2021 у справі №260/3191/20 в задоволенні позову було відмовлено. Зазначене судове рішення в апеляційному порядку не оскаржувалося, що на переконання прокурора, також свідчить про формальний підхід органу державної влади до вирішення ситуації, що склалася. 
З метою дотримання вимог статті 23 Закону України «Про прокуратуру», обласною прокуратурою 22.11.2021 за №15-1471вих-21 було надіслано лист начальнику Управління ДАБК Ужгородської міської ради, у якому було роз`яснено підстави звернення прокурора до суду, а також щодо інформування про виявлені Управлінням порушення при здійсненні будівельних робіт по вулиці О. Митрака та вжиті заходи реагування. На зазначений лист було отримано відповідь від 03.12.2021 №1107/15.01-12, з якої слідує, що Управлінням ДАБК, за результатами перевірок, забудовникам винесено приписи та очікується інформація про їх виконання до 11.12.2021. Повідомлено, що у разі ненадходження інформації про виконання, буде проведено позапланову перевірку та вжито заходів реагування. Також 22.11.2021 за № 15-1472 вих-21 обласною прокуратурою на адресу Ужгородської міської ради було надіслано запит в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» про надання інформації щодо вжиття міською радою заходів реагування, спрямованих на усунення порушень законодавства та інтересів держави, допущених цим незаконним будівництвом, зокрема шляхом знесення об`єкту, а також про інформування коли і які заходи реагування планується вжити. Отримана на запит відповідь від 06.12.2021 №4392/03-18 за змістом аналогічна інформації, наданій управлінням ДАБК листом від 03.12.2021 №1107/15.01-12. Згодом, 16.12.2021 за № 15-1612вих-21 на адресу Управління ДАБК Закарпатською обласною прокуратурою було надіслано запит про надання інформації щодо фактичного виконання відповідачами приписів або ж про результати проведеної позапланової перевірки (у випадку неповідомлення про виконання приписів). На цей запит Управління ДАБК листом №1218/15.01-13 від 24.12.2021 повідомлено, що відомості про виконання забудовниками вимог приписів на адресу контролюючого органу не надходили, у зв`язку з чим останнім було розпочато позапланову перевірку з цього питання. Проте, у зв`язку з відсутністю представника суб`єкта містобудування, перевірку не проведено.
Таким чином, незважаючи на те, що незаконне будівництво триває понад рік, ані Ужгородською міською радою, ані уповноваженим ним органом - Управлінням ДАБК, за твердженнями прокурора, не вжито дієвих заходів реагування з метою захисту інтересів держави у порядку та у спосіб визначений законодавством.
Підсумовуючи вищевикладене, така бездіяльність уповноваженого державного органу розцінена прокурором, як невиконання  функцій по захисту інтересів держави, що відповідно до статті 23 Закону України «Про прокуратуру», є достатньою підставою для представництва прокуратурою інтересів держави в суді шляхом пред`явлення цього позову.
ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Повертаючи позовну заяву, суд першої інстанції, з висновками якого погодився апеляційний суд, виходив з того, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; 2) у разі відсутності такого органу. 
Суди зазначили, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду. Прокурор не може вважатися альтернативним суб`єктом звернення до суду і замінювати належного суб`єкта владних повноважень, який може і бажає захищати інтереси держави.
Суди констатували, що Управлінням ДАБК вживались заходи для усунення виявлених порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, зокрема, забудовників притягнуто до адмінвідповідальності, подавався позов до суду, виносилися приписи про усунення порушень законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил та про негайне припинення підготовчих та будівельних робіт до усунення виявлених порушень, а також у зв`язку із відсутністю відомостей про їх виконання розпочато позапланову перевірку з цього питання.
Водночас прокурором не надано доказів на підтвердження встановлення фактів неналежного виконання компетентним органом (Управлінням ДАБК) своїх повноважень, що є підставою для представництва інтересів держави прокурором або звернення прокурора до суду, як позивача у справі. Також прокурором не надано суду доказів на підтвердження того, що уповноважений державний орган не може самостійно здійснювати свої повноваження або ухиляється від їх здійснення.
За наведених вище обставин, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що  спірному випадку звернувшись до суду без передбачених законом підстав, прокурор перебрав на себе функції іншого державного органу - Управління ДАБК.
V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
У касаційній скарзі прокурор зазначає, що оскаржувані судові рішення ухвалені з неправильним застосуванням норм матеріального права, зокрема, частини першої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», з огляду на що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли необґрунтованого висновку про відсутність підстав для здійснення представництва інтересів держави прокурором у цій справі.
Наголошує, що при прийнятті оскаржуваних судових рішень, суди не врахували правових позицій Великої Палати Верховного Суду, висловлених у постановах від 26.05.2020 у справі №912/2385/18, від 15.10.2019 у справі №903/129/18, а також висновки Верховного Суду, викладені у постановах від 20.09.2018 у справі №924/1237/17, від 09.12.2019 у справі №826/22842/15, від 01.03.2018 у справі №922/1361/17, від 06.12.2021 у справі №823/1833/16.
Стверджує, що Велика Палата Верховного Суду неодноразово зазначала, що у випадку, коли держава вступає у цивільні правовідносини, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками; держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, на думку скаржника, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у відповідних правовідносинах. Тому у тих відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах (висновки Великої Палати Верховного Суду, викладені у пунктах 6.21, 6.22 постанови від 20.11.2018 у справі №5023/10655/11, та у пунктах 4.19, 4.20 від 26.02.2019 у справі №915/478/18). Велика Палата Верховного Суду також звертала увагу на те, що і в судовому процесі держава бере участь у справі як сторона через відповідний її орган, наділений повноваженнями у спірних правовідносинах. Отже, під час розгляду справи у суді фактичною стороною у спорі є держава, навіть якщо позивач визначив стороною у справі певний орган (постанова Великої Палати Верховного Суду від 27 лютого 2019 року у справі № 761/3884/18).
У контексті правовідносин, що склалися, прокурор зазначає, що Ужгородською міською радою та Управлінням ДАБК не вжито дієвих заходів реагування з метою захисту інтересів держави у порядку та у спосіб визначений законодавством. Тому прокуратура є надійним запобіжником настанню невідворотних наслідків від зловживань, які допускаються органами державної влади у вигляді бездіяльності, а відтак гарантією реалізації прав і свобод територіальних громад в системі правосуддя.
Від ОСОБА_2 (відповідач-2) надійшов відзив на касаційну скаргу, у якому останній з посиланням на законність та обґрунтованість рішень судів попередніх інстанцій просить залишити оскаржувані судові рішення без змін, а скаргу без задоволення. Вважає, що у прокурора відсутні обумовлені статтею 23 Закону України «Про прокуратуру» підстави для представництва інтересів держави в суді.
Інші учасники справи правом на подачу відзиву на касаційну скаргу не скористалися.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
Статтею 9 Закону України «Про архітектурну діяльність» від 20.05.1999 № 687-XIV визначено, що будівництво (нове будівництво, реконструкція, реставрація, капітальний ремонт) об`єкта архітектури здійснюється відповідно до затвердженої проектної документації, державних стандартів, норм і правил у порядку, визначеному Законом України «Про регулювання містобудівної діяльності».
Закон України «Про регулювання містобудівної діяльності» від 17.02.2011 № 3038-VI (далі - Закон № 3038-VI) визначає правові та організаційні основи містобудівної діяльності і спрямований на забезпечення сталого розвитку територій з урахуванням державних, громадських та приватних інтересів.
Згідно зі статтею 4 Закону № 3038-VI об`єктами будівництва є будинки, будівлі, споруди будь-якого призначення, їх комплекси та частини, лінійні об`єкти інженерно-транспортної інфраструктури.
Відповідно до статті 41 Закону №3038-VІ державний архітектурно-будівельний контроль - це сукупність заходів, спрямованих на дотримання замовниками, проектувальниками, підрядниками та експертними організаціями вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється органами державного архітектурно-будівельного контролю в порядку, встановленому Кабінетом Міністрів України. Державний архітектурно-будівельний контроль здійснюється на об`єктах будівництва у порядку проведення планових та позапланових перевірок за територіальним принципом. Позаплановою перевіркою вважається перевірка, що не передбачена планом роботи органу державного архітектурно-будівельного контролю. Підставою для проведення позапланової перевірки є, зокрема перевірка виконання приписів, звернення фізичних чи юридичних осіб про порушення суб`єктом містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності.
Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень, акти перевірок та накладати штрафи відповідно до закону; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: а) усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; б) зупинення підготовчих та будівельних робіт. Посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час перевірки мають право також проводити перевірку відповідності виконання підготовчих та будівельних робіт вимогам будівельних норм, державних стандартів і правил, затвердженим проектним вимогам, рішенням, технічним умовам, своєчасності та якості проведення передбачених нормативно-технічною і проектною документацією зйомки, замірів, випробувань, а також ведення журналів робіт, наявності у передбачених законодавством випадках паспортів, актів та протоколів випробувань, сертифікатів та іншої документації.
Аналогічні повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю зазначені й у пункті 11 Порядку здійснення державного архітектурно-будівельного контролю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 23.05.2011 №553, відповідно до якого посадові особи органів державного архітектурно-будівельного контролю під час здійснення державного архітектурно-будівельного контролю мають право, зокрема, складати протоколи про вчинення правопорушень та акти перевірок, і накладати штрафи у межах повноважень, передбачених законом; видавати обов`язкові для виконання приписи щодо: усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства, зокрема будівельним нормам, містобудівним умовам та обмеженням, затвердженому проекту або будівельному паспорту забудови земельної ділянки, виконуються без повідомлення, реєстрації декларації про початок їх виконання або дозволу на виконання будівельних робіт.
Отже нормотворцем на законодавчому рівні чітко унормовані повноваження органів державного архітектурно-будівельного контролю у сфері містобудівної діяльності, а також визначено ряд заходів реагування, які застосовуються до суб`єктів містобудування у разі здійснення ними будівельних робіт із порушенням вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил.
Перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням, встановлений статтею 38 Закону №3038-VІ.
Так, як убачається з матеріалів справи, до суду з позовом в інтересах держави в особі уповноваженого органу - Виконавчого комітету Ужгородської міської ради в особі Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради звернувся - Керівник Закарпатської обласної прокуратури.
Відповідно до статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює, зокрема, представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
У Законі України «Про прокуратуру» закріплений вичерпний перелік підстав для здійснення прокуратурою представництва інтересів держави в суді у некримінальних провадженнях.
Відповідно до частини третьої статті 23 цього Закон прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу. Наявність таких обставин обґрунтовується прокурором у порядку, передбаченому частиною четвертою цієї статті.
Отже, виключними випадками, за яких прокурор може здійснювати представництво інтересів держави в суді, є порушення або загроза порушення інтересів держави. Ключовим для застосування цієї конституційної норми є поняття «інтерес держави».
Інтереси держави можуть збігатися повністю, частково або не збігатися зовсім з інтересами державних органів, державних підприємств та організацій.
Беззаперечно, що «інтереси держави» є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах (пункт 4 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року № 3-рп/99).
Ці міркування Конституційний Суд України зробив у контексті офіційного тлумачення Арбітражного процесуального кодексу України, який уже втратив чинність. Однак, висловлене Судом розуміння поняття «інтереси держави» має самостійне значення і може застосовуватися для тлумачення цього ж поняття, вжитого у статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відтак, Суд вважає, що «інтереси держави» охоплюють широке і водночас чітко не визначене коло законних інтересів, які не піддаються точній класифікації, а тому їх наявність повинна бути предметом самостійної оцінки суду у кожному випадку звернення прокурора з позовом. Надмірна формалізація «інтересів держави», особливо у сфері публічних правовідносин, може призвести до необґрунтованого обмеження повноважень прокурора на захист суспільно значущих інтересів там, де це дійсно потрібно.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема, у постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17, від 19 вересня 2019 року у справі №815/724/15, від 28 січня 2021 року у справі №380/3398/20, від 5 жовтня 2021 року у справі №380/2266/21, від 2 грудня 2021 року у справі №320/10736/20 та від 23 грудня 2021 року у справі №0440/6596/18.
Одночасно з наведеним, колегія суддів акцентує увагу на тому, що позиція європейських інституцій полягає у тому, що участь прокурора у судовому провадженні поза межами кримінального процесу є винятком; така участь можлива лише за умови спрямованості на захист суспільних або важливих державних потреб, відсутності конфлікту інтересів, гарантованої незалежності органів прокуратури, а також дотриманні права усіх сторін процесу на справедливий суд як елементу принципу верховенства права.
Отже, прокурор може представляти інтереси держави в суді у виключних випадках, які прямо передбачені законом. Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді не повною мірою відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 4 частини другої статті 129 Конституції України).
Аналогічний висновок міститься, зокрема, у постановах Верховного Суду від 3 грудня 2019 року у справі №810/3164/18, від 5 березня 2019 року у справі №806/602/18, від 13 березня 2019 року у справі №815/1139/18, від 17 жовтня 2019 року у справі №569/4123/16-а, від 5 листопада 2019 року у справі №804/4585/18 та від 15 травня 2022 року у справі № 815/1476/18.
Зміст частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» дає підстави стверджувати, що прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках:
(1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження;
(2) у разі відсутності такого органу.
Перший «виключний випадок» передбачає наявність органу, який може здійснювати захист інтересів держави самостійно, а другий - відсутність такого органу. Однак підстави представництва інтересів держави прокуратурою у цих двох випадках істотно відрізняються.
У першому випадку прокурор набуває право на представництво, якщо відповідний суб`єкт владних повноважень не здійснює захисту або здійснює неналежно.
«Нездійснення захисту» виявляється в усвідомленій пасивній поведінці уповноваженого суб`єкта владних повноважень - він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається.
«Здійснення захисту неналежним чином» виявляється в активній поведінці (сукупності дій та рішень), спрямованій на захист інтересів держави, але яка є неналежною.
«Неналежність» захисту може бути оцінена з огляду на встановлений порядок захисту інтересів держави, який, серед іншого, включає досудове з`ясування обставин порушення інтересів держави, обрання способу їх захисту та ефективне здійснення процесуальних прав позивача.
Такий висновок зазначений в постановах Верховного Суду від 25 квітня 2018 року у справі №806/1000/17 та від 28 вересня 2021 року у справі № 810/3787/16.
Суд звертає увагу, що захищати інтереси держави повинні насамперед відповідні суб`єкти владних повноважень, а не прокурор. Щоб інтереси держави не залишилися незахищеними, прокурор виконує субсидіарну роль, замінює в судовому провадженні відповідного суб`єкта владних повноважень, який всупереч вимог закону не здійснює захисту або робить це неналежно. У кожному такому випадку прокурор повинен навести (а суд перевірити) причини, які перешкоджають захисту інтересів держави належним суб`єктом, і які є підставами для звернення прокурора до суду.
Відповідно до частини четвертої статті 53 КАС України прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, визначених статтею 169 цього Кодексу.
Системне тлумачення вказаних приписів дозволяє дійти висновку, що стаття 53 КАС України вимагає вказувати в адміністративному позові, скарзі чи іншому процесуальному документі докази на підтвердження підстав заявлених позовних вимог із зазначенням, у чому саме полягає порушення інтересів держави, та обставини, що зумовили необхідність їх захисту прокурором.
Отже, відповідно до вимог частини третьою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» у позовній заяві прокурор повинен мотивувати та довести допустимими та достатніми доказами наявність:
- суб`єктної складової: відсутність жодного суб`єкта владних повноважень, який має законодавчо визначену компетенцію подати відповідний позов, або відмову чи бездіяльність цього суб`єкта щодо звернення з таким позовом (цьому повинно передувати офіційне звернення прокурора до такого суб`єкта з проханням подати позов); суд вирішує питання щодо доцільності залучення такого суб`єкта, зокрема, як третьої особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору);
- об`єктивної складової: наявність порушення законних інтересів держави або загрози порушення інтересів держави; загроза порушення інтересів держави (часткова відсутність предмету позову на момент звернення до суду при встановленні судом факту того, що дії або бездіяльність відповідача у справі дають підстави стверджувати про реальну загрозу вчинення порушення у майбутньому) та дозволяє прокурору звертатися з таким превентивним позовом, зокрема, для запобігання у майбутньому вчинення відповідними суб`єктами порушень вимог законодавства.
Із наведених нормативних положень вбачається, що прокурор, як посадова особа державного правоохоронного органу, з метою реалізації встановлених для цього органу конституційних функцій вправі звертатися до адміністративного суду із позовною заявою про захист прав, свобод та інтересів громадянина чи держави, але не на загальних підставах, право на звернення за судовим захистом яких гарантовано кожному (стаття 55 Конституції України), а тільки тоді, коли для цього наявні виняткові умови, і на підставі визначеного законом порядку такого звернення.
Відтак, представництво прокурором інтересів держави у суді: по-перше, може бути реалізовано у виключних випадках, зокрема у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження; по-друге, прокурор у позовній заяві самостійно визначає, в чому полягає порушення інтересів держави та обґрунтовує необхідність їх захисту, зазначає орган, уповноважений державною здійснити відповідні функції у спірних правовідносинах; по-третє, прокурор повинен пересвідчитися, що відповідний державний орган не здійснює захисту інтересів держави (тобто, він усвідомлює порушення інтересів держави, має відповідні повноваження для їх захисту, але всупереч цим інтересам за захистом до суду не звертається), приміром, повідомити такий державний орган про виявлені порушення, а у разі невчинення цим органом дій спрямованих на захист інтересів держави, представляти інтереси держави в суді відповідно до статті 23 Закону №1697-VІІ, навівши відповідне обґрунтування цього.
В доповнення до наведеного колегія суддів зазначає, що, як випливає з встановлених судами обставин цієї справи та наведених вище приписів законодавства, функції захисту інтересів держави, про які йде мова у позовній заяві прокурора, належать, в першу чергу, до компетенції Управління державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Ужгородської міської ради та здійснюються на виконання владних управлінських повноважень згідно із Законом, а тому право на звернення до суду відповідно до статті 131-1 Конституції України, статті 23 Закону №1697-VII та статті 53 КАС України, може бути реалізовано прокурором лише у разі, якщо він доведе, що вказаний суб`єкт такий захист не здійснює або здійснює його неналежним чином.
Так, у справі, що розглядається, прокурор обґрунтував наявність «інтересів держави» тим, що відповідним органом державного нагляду не вжито достатніх заходів реагування на припинення здійснення самочинного будівництва за адресою: м.Ужгород, вул. О. Митрака. 
Водночас судами попередніх інстанцій встановлено, що Управлінням ДБК в порядку здійснення архітектурно-будівельного контролю вживалися наступні заходи реагування.
Так, у лютому 2020 року УДАБК Ужгородської міської ради проведено перевірку дотримання законодавства у сфері містобудівної діяльності при здійсненні будівництва об`єкту «Будівля операторської для відкритої автостоянки по АДРЕСА_1 » на земельній ділянці під кадастровим номером 2110100000:01:001:0281, проте порушень законодавства не виявлено, про що зазначено у акті перевірки від 18.02.2020 № 23. 
Водночас у ході проведених заходів контролю, посадовими особами УДАБК було встановлено, що на сусідній земельній ділянці під кадастровим номером 2110100000:01:002:0044 здійснюються будівельні роботи. У зв`язку з цим, у період з     03.03.2020 по 13.03.2020 відділом ДАБК Ужгородської міськради      проведено позапланову перевірку дотримання вимог містобудівного законодавства при здійсненні даного будівництва. У ході проведеної перевірки виявлено, що замовником розпочаті будівельні роботи без подання та реєстрації повідомлення про початок виконання будівельних робіт та без затвердженої проектної документації; відсутній паспорт об`єкта.     На підставі висновків акту перевірки та виявлених порушень, посадовими особами органу державного архітектуро-будівельного контролю винесено припис від 13.03.2020, яким вимагалося від ОСОБА_1 привести дозвільні документи, які надають право на виконання підготовчих робіт, у відповідність до вимог чинного законодавства у строк до 13.05.2020. Також за наслідками проведеної перевірки, ОСОБА_1 було притягнуто до адмінвідповідальності.
Вважаючи, що здійснене ОСОБА_1 будівництво є незаконним, а об`єкт незавершеного будівництва розміщений за адресою: АДРЕСА_1 на земельній ділянці з кадастровим номером 2110100000:01:002:0044, таким, що підлягає знесенню, УДАБК Ужгородської міськради      у жовтні 2020 року звернулося із позовом до суду про зобов`язання ОСОБА_1 за власний рахунок знести об`єкт незавершеного будівництва «Будівництво багатоквартирного житлового будинку з вбудованими приміщеннями комерційного призначення» за адресою АДРЕСА_1 на земельній ділянці з кадастровим номером 2110100000:01:002:0044.
Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 01.06.2021 у справі № 260/3191/20 в задоволенні позову УДАБК Ужгородської міської ради про знесення об`єкта незавершеного будівництва відмовлено. 
Відмовляючи у задоволенні позову, суд виходив з того, що контролюючим органом не наведено обставин, які обумовлюють підстави для визначення об`єкта самочинним.
Згодом, за результатами проведеної перевірки, оформленої актом від 11.10.2021 №100, посадовими особами 11.10.2021 УДАБК винесено приписи про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил, яким вимагалося від забудовників ОСОБА_2 та ОСОБА_1 привести будівництво у відповідність до положень законодавства, будівельних норм, стандартів і правил, та про зупинення підготовчих та будівельних робіт до усунення виявлених порушень. Строк виконання приписів встановлено до 11.12.2021.
Також ОСОБА_1 та ОСОБА_2 притягнуто до адміністративної відповідальності за частиною шостою 96 КУпАП, у зв`язку із чим на кожного із них було накладено штраф в сумі 20400 грн (постанови про адміністративне правопорушення від 18.10.2021 № 88 та 89).
У зв`язку із тим, що інформації про виконання забудовниками вимог вказаних вище приписів до Управління не надходило, контролюючим органом було розпочато процес перевірки стану виконання приписів, однак таку фактично не проведено, з огляду на відсутність представника суб`єкта містобудування. Про зазначені обставини було повідомлено прокурора листом від 24.12.2021 №1218/15.01-13.
Прокурор у цій справі стверджує, що УДАБК Ужгородської міської ради належним чином не здійснює своїх повноважень у сфері державного архітектурно-будівельного контролю шляхом звернення з відповідним позовом до суду про знесення самочинного будівництва, а отже у прокурора виникли підстави для представництва інтересів держави в суді. 
Водночас за висновками обох інстанцій, орган державного архітектурно-будівельного нагляду у межах визначених законом повноважень відреагував на стверджуване порушення шляхом проведення перевірок, притягнення винних осіб до адмінвідповідальності, а також винесення обов`язкових до виконання вимог приписів про усунення порушення вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил; зупинення підготовчих та будівельних робіт, які не відповідають вимогам законодавства.
Порядок вирішення питань, пов`язаних із знесенням самочинно збудованих об`єктів, визначений статтею 38 Закону №3038-VІ. 
Так, за правилами частин першої, другої цієї норми,     у разі виявлення факту самочинного будівництва об`єкта, перебудова якого з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб, істотного порушення будівельних норм є неможливою, посадова особа органу державного архітектурно-будівельного контролю     видає особі,     яка здійснила (здійснює) таке будівництво, припис про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів і правил з визначенням строку для добровільного виконання припису.
У разі якщо особа в установлений строк добровільно не виконала вимоги, встановлені у приписі, орган державного архітектурно-будівельного контролю подає позов до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсацію витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За рішенням суду самочинно збудований об`єкт підлягає знесенню з компенсацією витрат, пов`язаних із знесенням об`єкта, за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) таке самочинне будівництво.
Отже, пред`явленню органом державного архітектурно-будівельного контролю позову передують такі дії:
1) виявлення факту самочинного будівництва об`єкта;
2) визначення такого об`єкту як такого, що його перебудова з метою усунення істотного відхилення від проекту або усунення порушень законних прав та інтересів інших осіб     є неможливою;
3) внесення припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності;
4) встановлення факту невиконання припису протягом встановленого строку.
Зазначені висновки узгоджуються із правовою позицією, висловленою Верховним Судом у постанові від 22.08.2019 у справі № 2040/7234/18, від 17.01.2023 у справі №300/1668/19, та інших.
Правовий порядок знесення будинку, будівлі, споруди, іншого нерухомого майно є процесом поступово стадійним, у якому кожний наступний, має вчинятися із дотриманням певної послідовності та залежить від результатів попереднього, а також підстав, за якими порушується питання про віднесення об`єкта до самочинного будівництва.
Відповідно до частин першої, четвертої, сьомої статті 376 Цивільного кодексу України житловий будинок, будівля, споруда, інше нерухоме майно     вважаються самочинним будівництвом, якщо     вони збудовані або будуються на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети,     або без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи належно затвердженого проекту, або з істотними порушеннями будівельних норм і правил.
Якщо власник (користувач) земельної ділянки заперечує проти визнання права власності на нерухоме майно за особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво на його земельній ділянці, або якщо це порушує права інших осіб, майно підлягає знесенню особою, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, або за її рахунок.
У разі істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, істотного порушення будівельних норм і правил суд за позовом відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування може постановити рішення, яким зобов`язати особу, яка здійснила (здійснює) будівництво, провести відповідну перебудову.
Якщо проведення такої перебудови є неможливим або особа, яка здійснила (здійснює) будівництво, відмовляється від її проведення, таке нерухоме майно за рішенням суду підлягає знесенню за рахунок особи, яка здійснила (здійснює) будівництво. Особа, яка здійснила (здійснює) самочинне будівництво, зобов`язана відшкодувати витрати, пов`язані з приведенням земельної ділянки до попереднього стану.
Отже, за змістом частини сьомої статті 376 Цивільного кодексу України     зобов`язання особи, яка здійснила будівництво, провести відповідну перебудову можливе лише у разі:     (1) істотного відхилення від проекту, що суперечить суспільним інтересам або порушує права інших осіб, (2) істотного порушення будівельних норм і правил.
У цих випадках з позовом про зобов`язання особи до проведення перебудови може звернутися     відповідний орган державної влади або орган місцевого самоврядування. Таке рішення суд може ухвалити і за позовом про знесення самочинного будівництва, якщо за наслідками розгляду справи дійде висновку, що можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва не втрачено і відповідач згоден виконати перебудову. У разі невиконання особою судового рішення про здійснення перебудови, суд може постановити рішення про знесення самочинного будівництва.
У випадках, коли до суду з позовом про знесення самочинного будівництва звертається орган державного архітектурно-будівельного контролю, належить керуватися частиною першою статті 38 Закону №3038-VІ.
Можливість перебудови і усунення наслідків самочинного будівництва перевіряється на стадії виконання припису про усунення порушень вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, державних стандартів.     Невиконання припису без поважних причин може свідчити про неможливість перебудови або небажання особи, яка здійснила самочинне будівництво, усувати його наслідки.
В інших випадках самочинного будівництва, зокрема,     (1) якщо нерухоме майно збудоване або будується на земельній ділянці, що не була відведена для цієї мети, або (2) без відповідного документа, який дає право виконувати будівельні роботи чи (3) належно затвердженого проекту,     стаття 376 Цивільного кодексу України не ставить можливість знесення об`єкта самочинного будівництва в залежність від можливостей його перебудови.
Отже, підсумовуючи наведені норми права можна дійти висновку, що законодавцем чітко встановлений перелік юридичних фактів, які обумовлюють виникнення у органу державного архітектурно-будівельного контролю повноваження на пред`явлення позову про знесення самочинно збудованого об`єкта та компенсації витрат, пов`язаних з таким знесенням.
За інформацією, зазначеною прокурором у позовній заяві, строк виконання приписів від 11.10.2021 встановлено до 11.12.2021. У зв`язку із ненадходженням інформації про виконання вимог зазначених приписів, УДАБК Ужгородської міської ради було розпочато процес перевірки стану їх виконання, однак таку фактично не проведено з огляду на відсутність представника суб`єкта містобудування.
Проте вже 30.12.2021, до обов`язкового отримання уповноваженим органом результатів виконання приписів, прокурор звернувся з цим позовом до суду.
Натомість, прокурором у позовній заяві не зазначено, в чому саме полягала неможливість або відсутність можливості УДАБК Ужгородської міської ради звернутися з відповідним позовом, оскільки позивач, в особі якого в інтересах держави з позовом до суду звернулася прокуратура, має підстави і можливість самостійно захищати свої права і прокурор не довів неможливості реалізації такого захисту самим позивачем або відсутності у нього процесуальної дієздатності.
З врахуванням наведених обставин справи та норм законодавства, колегія суддів погоджується із висновками судів попередніх інстанцій про те, що прокуратурою подано позов передчасно, без отримання належних доказів щодо проведення обов`язкової перевірки уповноваженим органом виконання або не виконання приписів, що своєю чергою свідчить про відсутність достатніх правових підстав та належного обґрунтування необхідності такого представництва. 
Отже, судами на цій стадії  процесу щодо вирішення питання про віднесення об`єкту до самочинного будівництва цілком слушно прийнято рішення про повернення позовної заяви, з підстав визначених  пунктом 7 частини четвертої статті 169 КАС України.
Одночасно колегія суддів відхиляє посилання прокурора на судові рішення у справах №912/2385/18, №903/129/18, №924/1237/17, №826/22842/15, №922/1361/17 та №823/1833/16, обставини яких не є релевантними до справи, що розглядається.
Посилання прокурора на пункти 6.21 та 6.22 постанови Великої Палати Верховного Суду у справі №5023/10655/11, також не є релевантними до спірних правовідносин, позаяк стосуються правовідносин у сфері банкрутства підприємств та забезпечення майнового інтересу держави в сфері пенсійного забезпечення, а саме: компенсації витрат такого органу на доставку та виплату пільгових пенсій. Досліджуване в постанові питання цивільної правоздатності стосується характеру такого спору, а саме його ознаки як публічно-правового, незалежно від грошового та компенсаційного характеру таких вимог.
Наведена прокурором постанова Великої Палати Верховного Суду у справі від 26.02.2019 у справі №915/478/18 стосується предметної юрисдикції спорів у сфері ветеринарно-санітарного нагляду та контролю, а саме публічно-правового характеру таких правовідносин. Досліджуване в постанові питання стосується порядку реалізації повноважень (компетенції), однак не стосується форми та способів реалізації прав та обов`язків.
VІІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Статтею 350 КАС України визначено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених     статтею 341     цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Керівника Закарпатської обласної прокуратури залишити без задоволення.
Ухвалу Закарпатського окружного адміністративного суду від 14.01.2022 та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 11.04.2022 у справі №260/97/22 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          А. А. Єзеров
                                                                                          В. М. Кравчук
Згідно з оригіналом
Помічник судді                         Марія СЕМЕНОВА