ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 березня 2023 року 
м. Київ

справа № 200/10024/20-а
адміністративне провадження № К/9901/16687/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Калашнікової О.В.,
суддів: Губської  О.А.,  Жука А.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження у суді касаційної інстанції адміністративну справу № 200/10024/20-а
за позовом ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 до Донецької обласної державної адміністрації, заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д.Г. про визнання бездіяльності протиправною, відшкодування матеріальної шкоди,     
за касаційною скаргою ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2  на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року ( постановлена у складі головуючої судді Буряк І.В.), на постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року (ухвалену у складі: головуючого судді Міронової Г.М., суддів Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г.) та ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року (постановлена у складі колегії суддів: Міронової Г.М., Геращенка І.В., Казначеєва Е.Г.,)
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
1. ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернулась до Донецького окружного адміністративного суду із позовом в інтересах фізичної особи-підприємця ОСОБА_2 (далі - позивач, ФОП ОСОБА_2 ) до Донецької обласної державної адміністрації (далі - відповідач-1, Донецька ОДА) Заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д. Г. (далі - відповідач-2), відповідно до тексту позовної заяви, просила суд:
-  визнати протиправною бездіяльність Донецької ОДА по не виконанню постанови Кабінету Міністрів України від 01 липня 2009 року №727;
- відповідно до статті 56 Конституції України призначити за рахунок держави чи обласного бюджету органу місцевого самоврядування відшкодування матеріальної шкоди у сумі 1 167 827,45 грн ФОП ОСОБА_2 , завданою бездіяльністю органів державної влади - Донецькою ОДА.
2. В обґрунтування порушеного права у позові та у заяві від 23 грудня 2020 року №7/10/20 зазначено, що ФОП ОСОБА_2 виконав поставку обладнання Комунальному лікувально-профілактичному закладу «Донецька обласна лікарня відновного лікування» (далі - КЛПЗ «ДОВЛ») за програмою МОЗ постанови Кабінету Міністрів України від 01 липня 2009 року № 727 «Про затвердження Порядку використання у 2009 році субвенції з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на забезпечення лікування інвалідів-спинальників у обласній лікарні відновного лікування»  (далі - Постанова №727)  «у сумі 223 018,00 грн. та на теперішній час кошти не отримав. Згідно наданої до позову довідки борг за поставлене обладнання складає 1 167 872,45 грн.
3. Позивач та його представник неодноразово звертались до відповідачів із запитами щодо причин й підстав невиконання Постанови №727 та неперерахування коштів Комунальному лікувально-профілактичному закладу «Донецька обласна лікарня відновного лікування» за договором від 20 листопада 2009 року № 5/ВТ, однак належної відповіді не отримали.
4. Таким чином, вважаючи допущену бездіяльність протиправною, що є підставою для стягнення шкоди відповідно статті 56 Конституції України, позивач звернувся до суду
ІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
5. Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року відмовлено у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 до Донецької обласної державної адміністрації, заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д.Г. про визнання бездіяльності протиправною, відшкодування моральної шкоди. Роз`яснено заявнику, що розгляд даної справи віднесено до юрисдикції господарського суду.
5.1 Приймаючи ухвалу про відмову у відкритті провадження у справі за позовом ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 до Донецької обласної державної адміністрації, заступника голови Донецької обласної військово-цивільної адміністрації Клюшникова Д.Г. про визнання бездіяльності протиправною, відшкодування моральної шкоди, суд першої інстанції виходив з того, що дана справа не відноситься до юрисдикції адміністративного суду.
6. Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року апеляційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 залишено без задоволення. Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року у справі № 200/10024/20-а залишено без змін.
7. 10 березня 2021 року ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 звернулася до суду апеляційної інстанції з заявою про роз`яснення постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року у справі № 200/10024/20-а, в якій просила викласти судове рішення у більш зрозумілій формі та направити справу до розгляду в суд першої інстанції.
8. Ухвалою Першого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року відмовлено в задоволенні заяви ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 про роз`яснення постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року у справі № 200/10024/20-а.         
IІІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ
9. Оскаржуючи рішення судів попередніх інстанцій позивач вказує на те, що зазначені рішення не відповідають вимогам процесуального права та прийняті внаслідок неповного з`ясування обставин, що мають значення для справи.
10. Так скаржник зазначає, що враховуючи, що позовна заява подавалася щодо бездіяльності саме Донецької ОДА по не виконанню Постанови №727 та Донецька ОДА не є суб`єктом господарської діяльності, тому у позивача ніяких господарських відносин в з відповідачами немає. Вказує, що саме по не виконанню Постанови №727 та її бездіяльність у протиправному розпорядженні бюджетними коштами, позивачу була причинена шкода.
8. Від Донецької ОДА надійшов відзив на касаційну скаргу, в якому, посилаючись на правильність висновків судів попередніх інстанцій, просить суд залишити судові рішення у цій справі без змін. 
IV ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
9. Заслухавши доповідь судді-доповідача, обговоривши доводи касаційної скарги та відзиву на неї, перевіривши правильність застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права і дотримання ними норм процесуального права, колегія суддів прийшла до наступних висновків.
10. Вирішуючи питання щодо підсудності даної справи адміністративній юрисдикції, Верховний Суд зазначає наступне.
11. Завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень (частина перша статті 2 КАС України).
12. Відповідно до статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод від 04 листопада 1950 року (далі - Конвенція) кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, установленим законом.
13. Європейський суд з прав людини в рішенні від 20 липня 2006 року у справі «Сокуренко і Стригун проти України» вказав, що фраза «встановлений законом» поширюється не лише на правову основу самого існування «суду», але й дотримання таким судом певних норм, які регулюють його діяльність. У рішенні у справі «Занд проти Австрії» (заява № 7360/76, доповідь Європейської комісії з прав людини від 12 жовтня 1978 року) висловлено думку, що термін «суд, встановлений законом» у статті 6 Конвенції передбачає «усю організаційну структуру судів, включно з питаннями, що належать до юрисдикції певних категорій судів».
14. Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України в порядку адміністративного судочинства.
15. На підставі пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
16. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України визначено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
17. Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їх посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
18. Якщо суб`єкт владних повноважень порушує право чи законні інтереси, зокрема, фізичної особи-підприємця, що спричиняє спір саме у сфері публічно-правових відносин, така особа вправі звернутися до суду адміністративної юрисдикції й очікувати судового захисту від цього суду, позаяк саме цей суд є тим судом, юрисдикція якого поширюється на справи в публічно-правових спорах із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішення, дій чи бездіяльності.
19. Отже, публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама по собі участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір з публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
20. Публічні правовідносини між особою і суб`єктом владних повноважень обов`язково мають ґрунтуватися на здійсненні останнім владних управлінських функцій по відношенню до цієї особи.
21. Під час визначення предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
22. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
23. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу, як правило майнового, конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
24. За правилами пункту 1 частини першої статті 19 ЦПК України суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають з цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства. 
25. Згідно з частиною другою статті 4 ГПК України юридичні особи та фізичні особи - підприємці, фізичні особи, які не є підприємцями, державні органи, органи місцевого самоврядування мають право на звернення до господарського суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав та законних інтересів у справах, віднесених законом до юрисдикції господарського суду, а також для вжиття передбачених законом заходів, спрямованих на запобігання правопорушенням.
26. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 20 ГПК України господарські суди розглядають справи у спорах, що виникають у зв`язку із здійсненням господарської діяльності (крім справ, передбачених частиною другою цієї статті), та інші справи у визначених законом випадках, зокрема, справи у спорах, що виникають при укладанні, зміні, розірванні і виконанні правочинів у господарській діяльності, крім правочинів, стороною яких є фізична особа, яка не є підприємцем, а також у спорах щодо правочинів, укладених для забезпечення виконання зобов`язання, сторонами якого є юридичні особи та (або) фізичні особи - підприємці;
27. Разом з тим приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели дії органів державної влади, місцевого самоврядування, їхніх посадових чи службових осіб.
28. Суди попередніх інстанції вважали, що в основі спірних правовідносин (предмет спору) знаходиться порушене цивільне (майнове) право ОСОБА_2 , спірні правовідносини пов`язані з невиконанням умов господарського договору (договір №5/ВТ про поставку обладнання), за яким, як зазначає позивач, на момент звернення до суду зобов`язання Замовником не виконані, оплата за обладнання не здійснена.
29. Між тим, зі змісту позову вбачається, що позивач вказує, що позовна заява подавалася щодо бездіяльності саме Донецької ОДА по не виконанню Постанови №727 та Донецька ОДА не є суб`єктом господарської діяльності, тому у позивача ніяких господарських відносин в з відповідачами немає.
30. Крім того, скаржник вказує, що ОСОБА_2 вже має остаточне рішення Господарського суду щодо договору про поставку обладнання, з якого відомо, що КЛПЗ «Донецька обласна лікарня відновного лікування» субвенцію від Донецької ОДА не отримала вчасно, та на даний час ні яким господарським судом отримати інших рішень у господарському суду не можливо.
31. Стверджувана позивачем бездіяльність відповідачів полягає у не вчиненні дій, на думку позивача, щодо розпорядження відповідачем бюджетними коштами по субвенції.
32. У свою чергу, Постановою 727 затверджено Порядок використання у 2009 році субвенції з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на забезпечення лікування інвалідів-спинальників у обласній лікарні відновного лікування, яким передбачено, зокрема, таке.
1. Цей Порядок визначає механізм використання у 2009 році коштів, передбачених у державному бюджеті МОЗ за програмою "Субвенція з державного бюджету обласному бюджету Донецької області на забезпечення лікування інвалідів-спинальників у Донецькій обласній лікарні відновного лікування" (далі - субвенція).
2. Головним розпорядником субвенції за місцевим бюджетом згідно з рішенням Донецької обласної ради є Головне управління охорони здоров`я облдержадміністрації, розпорядником коштів нижчого рівня - обласна лікарня відновного лікування.
3. Субвенція спрямовується на лікування інвалідів-спинальників з інших регіонів України у Донецькій обласній лікарні відновного лікування та поліпшення її матеріально-технічної бази.
33. При цьому, на думку позивача, спір у цій справі не пов`язаний з невиконанням умов господарського договору та виник у зв`язку з бездіяльністю суб`єкта владних повноважень - Донецької ОДА, а тому стосується виключно владних управлінських рішень, дії/бездіяльності щодо розпорядження бюджетними коштами по субвенції. 
34. Таким чином, колегія суддів вважає, що в даному конкретному випадку вирішення питання щодо наявності або відсутності спору про порушене цивільне (майнове) право на стадії відкриття провадження у справі є передчасним, оскільки потребує перевірки тверджень позивача та дослідження відповідних документів, що в конкретній ситуації можливо тільки після відкриття провадження у справі. 
35. При цьому, суди не позбавлені права закрити провадження у справі, якщо будуть достеменно з`ясовані підстави про наявність спору про цивільне (майнове) право.
36. Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанції і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
37. Для забезпечення принципів змагальності та рівності сторін для запобігання порушення пункту 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод колегія суддів вважає за необхідне надати доступ до правосуддя позивачу шляхом передачі матеріалів позовної заяви для надання правової оцінки та встановлення відповідності їх приписам чинного процесуального законодавства.
38. Приймаючи до уваги, що оскаржувана ухвала суду першої інстанції та постанова суду апеляційної інстанції прийняті з порушенням норм процесуального права, без необхідного в даному випадку дослідження обставин справи, судова колегія дійшла висновку про необхідність їх скасування та направлення позовної заяви для продовження розгляду до Донецького окружного адміністративного суду.
39. Щодо ухвали Першого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року, якою відмовлено в задоволенні заяви ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 про роз`яснення постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року у справі № 200/10024/20-а.     
40. 10 березня 2021 року Пацева Олена Прокопівна в інтересах ОСОБА_2 звернулася до суду з заявою про роз`яснення постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року у справі № 200/10024/20-а, в якій просила викласти судове рішення у більш зрозумілій формі та направити справу до розгляду в суд першої інстанції.
41. В обґрунтування вказаної заяви про роз`яснення постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року у справі № 200/10024/20-а представник позивача вказує на те, що рішення суду є незрозумілим в частині, які саме спірні правовідносини по договору № 5ВТ про поставку обладнання повинно розглядатися у господарському суді та хто буде відповідачем у господарському суді по невиконанню постанови Кабінету Міністрів України за № 727 01 липня 2009 року. Просила суд виправити недоліки судового рішення, виклавши його у більш зрозумілій формі та направити справу до розгляду в суд першої інстанції.
42. Порядок роз`яснення судового рішення передбачено статтею 254 Кодексу адміністративного судочинства України.
43.  Частиною 1 цієї статті визначено, що за заявою учасника справи, державного виконавця суд роз`яснює ухвалене ним судове рішення, яке набрало законної сили, не змінюючи змісту судового рішення, шляхом постановлення ухвали.
44.  Подання заяви про роз`яснення судового рішення допускається, якщо воно ще не виконано або не закінчився строк, протягом якого судове рішення може бути подане для примусового виконання (частина 2 статті 254 КАСУ).
45. Роз`яснення судового рішення можливе тоді, коли воно є незрозумілим. В ухвалі про роз`яснення судового рішення суд викладає більш повно та зрозуміло ті частини рішення, розуміння яких викликає труднощі, не змінюючи при цьому суть рішення.
46. Незрозумілість судового рішення означає, що таке рішення містить положення, які викликають суперечки щодо його розуміння та під час виконання. Тобто, це стосується випадків, коли не дотримано вимоги ясності, визначеності такого рішення суду. Невизначеність судового рішення означає, що воно містить положення, що викликають суперечки щодо його розуміння під час виконання.
47. Роз`яснення судового рішення за своєю правовою суттю є одним із способів усунення його недоліків, яке не передбачає виправлення і постановлення додаткового рішення цим же судом.
48. Рішення суду повинно бути зрозумілим. Зрозумілість рішення полягає в тому, що його резолютивна частина не припускає кілька варіантів тлумачення.
49. Фактично роз`ясненням рішення є зміна форми його викладення таким чином, щоб ті частини судового акта, які викликають труднощі для розуміння, були висвітлені ясніше та зрозуміліше. При цьому, суд, роз`яснюючи рішення, не вправі вносити будь-які зміни в постановлене рішення.
50. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 30 квітня 2020 року у справі № 22а-11177/08.
51. У заяві про роз`яснення рішення зазначається, що саме у рішенні є незрозумілим, в чому полягає неясність рішення, які припускаються варіанти тлумачення рішення, як це впливає на його виконання. Роз`яснення інших частин рішення (крім резолютивної) не має правового значення, оскільки вони не мають обов`язкового характеру.
52. Аналогічна правова позиція висловлена Верховним Судом у постанові від 20 лютого 2019 року у справі № 814/907/16.
53. Критерієм для роз`яснення судового рішення є встановлення судом факту того, що рішення є незрозумілим, тобто зі змісту його резолютивної частини не можна зробити висновки про обсяг прав та обов`язків учасників справи у спірних правовідносинах.
54. Аналогічна правова позиція встановлена Верховним Судом у постанові від 16 липня 2020 року у справі № 619/3407/16-а.
55. Крім того, роз`яснення полягає в тому, що суд не повинен давати відповідь на нові вимоги або на невирішені вимоги, він лише пояснює положення постановленого ним рішенням, які нечітко сформульовані, або є незрозумілими для заінтересованих осіб.
56. Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції прийшов до правильного висновку про відсутність підстав для задоволення заяви про роз`яснення постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року, яка є зрозумілою за змістом і не викликає неоднозначного тлумачення.
57. Порушені в заяві питання пов`язані із неможливістю позивача визначити самостійно суб`єктний та предметний склад позовної заяви, яку, як роз`яснено судами попередніх інстанцій, належить подати до господарського суду. Заявник просить фактично постанову суду апеляційної інстанції, оскільки в заяві просить направити справу до розгляду в суд першої інстанції, що свідчить про намагання позивача таким чином скасувати ухвалу суду першої інстанції.
58. Окрім того, в своїй заяві заявник цитує вислови з постанови Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року, які дещо різняться від змісту самої постанови.
59. Також колегія суддів звертає увагу на те, що при розгляді заяв учасників процесу про роз`яснення судового рішення, яке набрало законної сили, суд не здійснює нового перегляду справи.
60. Отже, враховуючи зміст заяви про роз`яснення судового рішення, а також прохання заявника направити справу до розгляду в суд першої інстанції суд,  Верховний Суд вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов правильного висновку про відмову у задоволенні заяви ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 про роз`яснення судового рішення.
61. Частиною першою статті 350 КАС України передбачено, що суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
62. Враховуючи викладене, колегія суддів Верховного Суду приходить до висновку про необхідність часткового задоволення касаційної скарги, а саме: ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року скасувати, а справу направити для продовження розгляду до Донецького окружного адміністративного суду; ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року залишити без змін.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 в інтересах ОСОБА_2 задовольнити частково.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 28 грудня 2020 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року у справі № 200/10024/20-а скасувати справу направити для продовження розгляду до Донецького окружного адміністративного суду.
Ухвалу Першого апеляційного адміністративного суду від 07 квітня 2021 року залишити без змін
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Судді	О.В. Калашнікова О.А. Губська  А.В. Жук