ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 лютого 2023 року 
м. Київ
справа №825/2319/17
адміністративне провадження № К/9901/62664/18 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Мороз Л.Л.,
суддів: Бучик А.Ю.,  Рибачука А.І., 
розглянувши в письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу     № 825/2319/17 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, провадження по якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року (головуючий-суддя Житняк Л.О.) та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року (суддя-доповідач Кобаль М.І., судді: Карпушова О.В., Степанюк А.Г.),
в с т а н о в и в :
У грудні 2017 року позивач звернувся до суду з даним позовом, у якому просив визнати протиправними дії відповідача щодо відмови у державній реєстрації земельних ділянок в с. Григорівка площею: 0,25 га та 0,2686 га по АДРЕСА_1 ; 0,6499 га по АДРЕСА_1 і 0,4 га по АДРЕСА_1 та зобов`язати здійснити державну реєстрацію вказаних вище земельних ділянок. Вважає відмову структурного підрозділу відповідача у реєстрації земельних ділянок такою, що прийнята з порушенням вимог  Земельного кодексу України,  Закону України «Про Державний земельний кадастр»  та Порядку ведення Державного земельного кадастру.
Рішенням Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року позов задоволено частково.
Визнано протиправними дії Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо відмови у державній реєстрації земельних ділянок площею: 0,25 га за адресою АДРЕСА_1 ; 0,6499 га за адресою АДРЕСА_1 ; 0,2686 га за адресою АДРЕСА_1 та 0,4 га за адресою АДРЕСА_1 , оформленої листом Відділу у Бахмацькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 19.10.2017 за підписом виконуючого обов`язки начальника відділу.
В іншій частині позову відмовлено.
Вирішуючи спір в частині вимог про визнання протиправними дій Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області щодо відмови у державній реєстрації спірних земельних ділянок, суд першої інстанції виходив з того, що за результатом розгляду поданих позивачем чотирьох заяв про державну реєстрацію земельних ділянок Державний кадастровий реєстратор повинен був здійснити їх державну реєстрацію (внести відомості до Державного земельного кадастру) або прийняти чотири рішення про відмову у державній реєстрації земельних ділянок (відмову у внесенні відомостей до Державного земельного кадастру) за формою згідно з додатком 14 до Порядку. Оскільки відповідач протиправно відмовив позивачу у державній реєстрації чотирьох земельних ділянок одним листом за підписом виконуючого обов`язки начальника відділу, чим порушив п.73 Порядку ведення Державного земельного кадастру, суд першої інстанції дійшов висновку про задоволення позову у цій частині.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог про зобов`язання відповідача здійснити державну реєстрацію вказаних земельних ділянок, суд першої інстанції зазначив, що не може виносити рішення про зобов`язання вчинення дій на майбутнє, оскільки передумовою здійснення державної реєстрації земельної ділянки є певний алгоритм дій уповноваженої особи щодо перевірки поданих документів на відповідність вимогам законодавства.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, ОСОБА_1 оскаржив його до апеляційного суду в частині відмови у задоволенні позову та просив змінити мотивувальну частину рішення щодо правової оцінки обґрунтованості відмови відповідача у реєстрації земельних ділянок.
Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року рішення суду першої інстанції в оскаржуваній частині залишено без змін.
Апеляційний суд виходив з того, що законодавством не визначено право суду переймати на себе функції та повноваження інших органів державної влади, які реалізуються відповідними суб`єктами владних повноважень в межах закону на власний розсуд (дискреційні повноваження), без необхідності узгодження у будь-якій формі своїх дій з іншими суб`єктами. Крім того, зазначив, що позивач не звертався з вимогами зареєструвати земельні ділянки до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області, який є відповідачем у справі.
У касаційній скарзі ОСОБА_1 просить скасувати рішення судів попередніх інстанцій в частині відмови у задоволенні позову та змінити мотивувальну частину рішення щодо правової оцінки обґрунтованості відмови відповідача у реєстрації земельних ділянок.
Ухвалою Верховного Суду від 03 жовтня 2018 року відкрито провадження у справі.
У відзиві на касаційну скаргу Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області просить касаційну скаргу залишити без задоволення, а оскаржувані судові рішення без змін.
Суд, заслухавши суддю-доповідача про обставини, необхідні для ухвалення судового рішення судом касаційної інстанції, та, переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, дійшов наступного висновку.
Частиною другою  статті 19 Конституції України  передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Статтею 12 ЗК України  передбачено, що до повноважень сільських, селищних, міських рад у галузі земельних відносин на території сіл, селищ, міст належить, зокрема:                          а) розпорядження землями територіальних громад; б) передача земельних ділянок комунальної власності у власність громадян та юридичних осіб відповідно до цього  Кодексу; в) надання земельних ділянок у користування із земель комунальної власності відповідно до цього  Кодексу.
Згідно з пп. «а» та «б» ч.1  ст.81 ЗК України  громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі: придбання за договором купівлі-продажу, ренти, дарування, міни, іншими цивільно-правовими угодами; безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
Відповідно до ч.1  ст.116 ЗК України  громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування (ч.2 ст.116 ЗК України).
Відповідно до ч.6  ст.118 ЗК України  громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу. 
Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні.
Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
Відповідно до частин восьмої - одинадцятої  ст. 118 ЗК України, проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому  статтею 186-1 цього Кодексу.  
Отже наведеними нормами права визначено процедуру одержання громадянином безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд, яка розпочинається із подання громадянами відповідного клопотання, до якого додаються графічні матеріали; і лише після отримання клопотання разом із необхідними документами таке клопотання розглядається відповідною місцевою адміністрацією чи радою, яка дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Надання земельної ділянки або відмова у її наданні здійснюється виключно органами, визначеними у  статті 118 Земельного кодексу України, рішення, дію або бездіяльність яких може бути оскаржено до суду.
Судами встановлено, що рішенням Григорівської сільської ради від 25 лютого 1997 року № 03-02/7 "Про приватизацію земельних ділянок", прийнятим відповідно до чинного на той час  Декрету Кабінету Міністрів України від 26 грудня 1992 року "Про приватизацію земельних ділянок", позивачу надано дозвіл на приватизацію земельних ділянок по АДРЕСА_1 .  
Рішенням 15-ї сесії Григорівської сільської ради від 02 березня 2017 року позивачу надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості) загальною площею 1,6000 га, в тому числі, - для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд орієнтовною площею 0,2500 га за адресою АДРЕСА_1 та для ведення особистого селянського господарства орієнтовною площею 1,3500 га, в тому числі: орієнтовною площею 0,6500 га, за адресою АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,3000 га за адресою АДРЕСА_1 , орієнтовною площею 0,4000 га за адресою                                      АДРЕСА_1 для передачі у приватну власність. Також зобов`язано позивача після виготовлення технічної документації та встановлення кадастрових номерів земельних ділянок подати її на затвердження сесії сільської ради (а.с.15).
На підставі даного рішення, 15 червня 2017 року позивач звернувся до ФОП ОСОБА_2 із заявою про виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості).
У вересні 2017 року з метою державної реєстрації земельних ділянок позивач звернувся до структурного підрозділу Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області - Відділу у Бахмацькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області.
Судами також встановлено, що позивачу в усній формі було відмовлено у державній реєстрації, оскільки подані документи не відповідали вимогам законодавства, після чого він повторно звернувся з письмовою заявою про надання роз`яснень щодо причин відмови у здійсненні державної реєстрації земельних ділянок.
Листом Відділу у Бахмацькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 18 вересня 2017 року № К-142/0-0.22-147/132-17 повідомлено, що  підставою для відмови у здійсненні державної реєстрації земельної ділянки є порушення п. 6 ст. 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр», а саме невідповідність поданих документів вимогам законодавства. Крім того, роз`яснено, що в порушення п.3  Прикінцевих та перехідних положень Закону України "Про Державний земельний кадастр" в технічній документації відсутні правовстановлюючі документи на будинок, що унеможливлює реєстрацію земельної ділянки. Також вказано на необхідність надати проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки відповідно до п.2  ст.79-1 Земельного кодексу України (а.с.36).
05 жовтня 2017 року позивач надіслав Державному кадастровому реєстратору Відділу у Бахмацькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області заяви про державну реєстрацію земельних ділянок.
Листом Відділу у Бахмацькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 19 жовтня 2017 року за підписом в. о. начальника відділу позивачу було відмовлено у реєстрації земельних ділянок із посиланням на причини відмови, викладені у листі від 18 вересня 2017 року. Також повернуто технічну документацію (а.с.37). 
У листі Комунального підприємства "Прилуцьке міжміське бюро технічної інвентаризації" від 23 жовтня 2017 року зазначено, що право власності на житловий будинок (інвентаризаційна справа № 295), що знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 (загальна площа 61,5 кв.м), станом на 31 грудня 2012 року не зареєстровано. Як встановлено судами й до теперішнього часу також не зареєстровано.
Таким чином, в межах розгляду даної справи, судами встановлено, що позивачу було надано дозвіл на виготовлення технічної документації із землеустрою щодо встановлення меж земельних ділянок в натурі (на місцевості), що передається у власність, а підставою для звернення до суду з даним позовом є, на думку позивача, протиправні дії відповідача щодо відмови у здійсненні державної реєстрації спірних земельних ділянок без прийняття рішення Державним кадастровим реєстратором.
Відповідно до  ст. 1 Закону України «Про землеустрій»  (в редакції чинній на час виникнення спірних правовідносин) межування земель - комплекс робіт із встановлення чи відновлення в натурі (на місцевості) меж адміністративно-територіальних одиниць, меж земельних ділянок власників, землекористувачів, у тому числі орендарів, із закріпленням їх межовими знаками встановленого зразка. Проект землеустрою - сукупність економічних, проектних і технічних документів щодо обґрунтування заходів з використання та охорони земель, які передбачається здійснити за таким проектом. Технічна документація із землеустрою - сукупність текстових та графічних матеріалів, що визначають технічний процес проведення заходів з використання та охорони земель без застосування елементів проектування;
Статтею 25 наведеного Закону визначені види документації із землеустрою, зокрема, проекти землеустрою щодо встановлення (зміни) меж адміністративно-територіальних одиниць; проекти землеустрою щодо відведення земельних ділянок; технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості).
Отже, законодавство розрізняє проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки та технічну документацію із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) як два різних види документації із землеустрою. Відповідно, кожна з них виготовляється в залежності від обставин, вказаних заявником в клопотанні та прийнятих Радою рішень. При цьому, не зважаючи на те, що розроблення таких видів документації направлені на отримання земельної ділянки у власність (користування), кожен з них має свій порядок та особливості, які фактично залежать від того, чи є земельна ділянка сформованою в розумінні Земельного кодексу України  з дотриманням усіх умов визначених цим Кодексом (ст.79-1)
Відповідно до частин чотирнадцятої - вісімнадцятої  ст.186 ЗК України, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості) погодженню не підлягає і затверджується, зокрема, органами виконавчої влади або органами місцевого самоврядування відповідно до повноважень, визначених  статтею 122 цього Кодексу, у разі якщо земельна ділянка перебуває у державній або комунальній власності. Після отримання такої документації, відповідний орган зобов`язаний протягом десяти робочих днів безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про її погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
Відповідно до частини першої  статті 1 Закону України «Про Державний земельний кадастр»  (тут і далі - у редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) державна реєстрація земельної ділянки - внесення до Державного земельного кадастру передбачених цим Законом відомостей про формування земельної ділянки та присвоєння їй кадастрового номера.
Відповідно до частин 1-6  статті 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр» державна реєстрація земельної ділянки здійснюється при її формуванні шляхом відкриття Поземельної книги на таку ділянку.
Державна реєстрація земельних ділянок здійснюється за місцем їх розташування відповідним Державним кадастровим реєстратором центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
Згідно з п. 107 Порядку ведення Державного земельного кадастру, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 17 жовтня 2012 року № 1051 (далі - Порядок          № 1051) Державна реєстрація земельної ділянки здійснюється під час її формування за результатами складення документації із землеустрою після її погодження у встановленому порядку та до прийняття рішення про її затвердження органом державної влади або органом місцевого самоврядування (у разі, коли згідно із законом така документація підлягає затвердженню таким органом) шляхом відкриття Поземельної книги на таку земельну ділянку відповідно до пунктів 49 - 54 цього Порядку.
Пунктом 109  Порядку № 1051 передбачено, що державна реєстрація земельних ділянок здійснюється, зокрема, за заявою особи, якій за рішенням органу виконавчої влади, органу місцевого самоврядування надано дозвіл на розроблення документації із землеустрою, що є підставою для формування земельної ділянки при передачі її у власність чи користування із земель державної чи комунальної власності, або уповноваженої нею особи.
Внесення відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру здійснюється виключно на підставі та відповідно до  Закону України "Про Державний земельний кадастр"  та цього Порядку (пункт 67 Порядку № 1051)

Державний кадастровий реєстратор приймає рішення про відмову у державній реєстрації земельної ділянки відповідно до  пунктів 70,  73,  77-85  цього Порядку в разі, зокрема, невідповідності поданих документів, зазначених у  пункті 110   цього Порядку, вимогам, зазначеним у підпунктах 1 і 2 цього пункту (пункт 111 Порядку № 1051).

Додатком 14 до Порядку № 1051 передбачено форму рішення Державного кадастрового реєстратора про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру. 

Державний кадастровий реєстратор не пізніше наступного робочого дня з моменту прийняття рішення про відмову у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру видає або надсилає рекомендованим листом з описом вкладення заявникові таке рішення (підпункт 2 пункту 73 Порядку № 1051).

Таким чином, Законом України «Про Державний земельний кадастр та Порядком № 1051  визначено чіткий алгоритм розгляду заяв громадян про реєстрацію земельних ділянок та вичерпний перелік підстав для відмови у внесенні відомостей (змін до них) до Державного земельного кадастру.
Натомість про відмову у реєстрації земельних ділянок з підстав, передбачених пунктом 6 статті 24 статті 24 Закону України «Про Державний земельний кадастр», позивачу повідомлено листом Відділу у Бахмацькому районі Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області від 18 вересня 2017 року № К-142/0-0.22-147/132-17, тобто за результатами поданих позивачем заяв, відповідачем не було прийнято передбаченого законом рішення. 
Оскільки відповідач повідомив позивача про відмову у реєстрації спірних земельних ділянок листом, то має місце протиправна бездіяльність відповідача, у зв`язку з чим суд доходить висновку, що в даному випадку належним способом захисту прав позивача є зобов`язання відповідача повторно розглянути подані ним заяви з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.

Згідно частин 1, 2 статті 77 КАС України, кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу. В адміністративних справах про протиправність рішень, дій чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень обов`язок щодо доказування правомірності свого рішення, дії чи бездіяльності покладається на відповідача.

Крім того, колегія суддів звертає увагу, що постановою Кабінету Міністрів України «Про реформування територіальних органів Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру» від 31 серпня 2016 року № 581 ліквідовано як юридичну особу публічного права територіальний орган Державної служби з питань геодезії, картографії та кадастру і Державного агентства земельних ресурсів - відділ Держгеокадастру у Бахмацькому районі Чернігівської області, а тому вимоги позивача обґрунтовано пред`явлені до Головного управління Держгеокадастру у Чернігівській області.

Відповідно до пункту 3 частини першої  статті 349 КАС  суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і ухвалити нове рішення у відповідній частині або змінити рішення, не передаючи справи на новий розгляд.
Згідно з частинами першою, третьою  статті 351 КАС  підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права. Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення  закону  або застосування  закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування  закону, який підлягав застосуванню.
Враховуючи наведене рішення та постанова судів попередніх інстанцій у зв`язку з неправильним застосуванням норм матеріального права підлягає скасуванню в частині відмови у задоволенні позову з прийняттям в цій частині нового рішення про зобов`язання відповідача повторно розглянути подані позивачем заяви з урахуванням правової оцінки, наданої судом у даному рішенні.
Керуючись статтями 345, 349, 351, 352, 355,  356,  359 КАС України, Верховний Суд
п о с т а н о в и в :

Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.

Рішення Чернігівського окружного адміністративного суду від 14 лютого 2018 року та постанову Київського апеляційного адміністративного суду від 29 серпня 2018 року в частині відмови у задоволенні вимог про зобов`язання відповідача здійснити державну реєстрацію вказаних земельних ділянок скасувати та ухвалити в цій частині нове рішення.

Зобов`язати Головне управління Держгеокадастру у Чернігівській області повторно розглянути подані ОСОБА_1 заяви про державну реєстрацію земельних ділянок площею: 

-  0,25 га за адресою:   АДРЕСА_1 ; 
-  0,6499 га за адресою: АДРЕСА_2 ; 
-  0,2686 га за адресою: АДРЕСА_1 ;
-  0,4 га за адресою: АДРЕСА_2 .
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

Л.Л. Мороз
А.І. Рибачук 
 А.Ю. Бучик ,
Судді Верховного Суду