ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

23 березня 2023 року 
м. Київ

справа № 826/17090/18
адміністративне провадження № К/9901/28003/20 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Калашнікової О.В., Мельник-Томенко Ж.М.
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою Державної авіаційної служби України  
на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2019 року (головуючий суддя - Катющенко В.П.)
та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року (головуючий суддя - Аліменко В.О., судді: Кучма А.Ю., Безименна Н.В.)
у справі №826/17090/18 
за позовом Державної авіаційної служби України 
до товариства з обмеженою відповідальністю «ФАНЕЙР»    
про стягнення заборгованості.
I. РУХ СПРАВИ
1. У жовтні 2018 року позивач звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив, з урахуванням заяви про збільшення позовних вимог, стягнути заборгованість зі сплати державних зборів до державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях у сумі 1   418   141,76 грн.
2. В обґрунтування позовних вимог зазначив, що статтею 12 Повітряного кодексу України та постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 врегулювано питання сплати державних зборів, в тому числі за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України. Проте товариство з обмеженою відповідальністю "ФАНЕЙР", надавши у період з червня по серпень 2018 року послуги з перевезення пасажирів і вантажів та отримавши від пасажирів і відправників вантажу державний збір (за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України), в порушення вимог законодавства не перерахувало відповідні збори до Державного бюджету України. У порядку досудового врегулювання спору відповідачу направлялися листи з повідомленням про необхідність сплати простроченої заборгованості, які були залишені без реагування.
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2019 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року, у задоволенні позову відмовлено.
4. Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів першої та апеляційної інстанцій позивач звернувся з касаційною скаргою, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове рішення про задоволення позовних вимог. 
5. Ухвалою Верховного Суду від 23 листопада 2020 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6. Судами попередніх інстанцій установлено, що на підставі наявних у матеріалах справи звітів про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України Державною авіаційною службою України виставлено відповідачу для сплати рахунки-фактури за перевезення пасажирів та багажу у період з червня по серпень 2018 року на загальну суму 1   418 141,76 грн, а саме:
- від 23 липня 2018 року № 749 за червень 2018 року на суму 521 781,63 грн;
- від 21 серпня 2018 року № 867 за липень 2018 року на суму 505 907,55 грн;
- від 21 вересня 2018 року № 982 за серпень 2018 року на суму 390 452,58 грн.
7. Листами від 31 серпня 2018 року № 1.15-10827-18 та № 1.15-12368-18 від 04 жовтня 2018 року Державна авіаційна служба України повідомляла товариство про наявність простроченої заборгованості зі сплати державних зборів до державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
8. Оскільки відповідач у добровільному порядку не сплатив суму заборгованості, позивач звернувся до суду з цим позовом.
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9. Відмовляючи у задоволенні позовних вимог суд першої інстанції виходив з того, що в пункті 1 частини другої статті 92 Конституції України закріплено визначення системи оподаткування, податків і зборів виключно законами України.
10. З огляду на конституційні повноваження Верховної Ради України у сфері оподаткування конституційне повноваження Кабінету Міністрів України забезпечувати проведення податкової політики (пункт 3 статті 116 Конституції України) не передбачає права встановлювати загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) або визначати окремі елементи їх правового механізму регулювання.
11. Відповідно до конституційних положень право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) належить до законодавчих повноважень Верховної Ради України. Це повноваження передбачає і право парламенту визначати всі елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов`язкових платежів), у тому числі розмір та механізм справляння збору. Делегування законодавчої функції парламентом іншому органу влади порушує конституційний принцип поділу державної влади, що суперечить вимогам статті 6, частини другої статті 8, частини другої статті 19, частини першої статті 67, пункту 1 частини другої статті 92 Конституції України.
12. Зі змісту наведених норм Конституції України, а також висновків Конституційного Суду України, викладених у рішеннях від 24 березня 2005 року № 2-рп/2005, від 23 червня 2009 року №15-рп/2009, від 20 травня 2010 року № 14-рп/2010, слідує, що право встановлювати (скасовувати) загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) належить до повноважень Верховної Ради України виключно шляхом прийняття відповідних законів. При цьому, це повноваження передбачає і право парламенту визначати всі елементи правового механізму регулювання податків і зборів (обов`язкових платежів): розмір, строки, порядок (механізм) справляння податку (збору), тощо.
13. З огляду на обов`язкові до застосування норми Конституції України, а також зважаючи на відсутність законодавчо закріпленого порядку, строків та розміру сплати спірного збору, у відповідача відсутній обов`язок по його сплаті.
14. З аналізу положень статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію 1944 року вбачається, що стягнення збору за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, лише за сам факт вильоту/прильоту з/на територію України суперечить положенням міжнародного договору, який є частиною національного законодавства та має пріоритет над ним.
15. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції, виходив з того, що на час розгляду справи правові підстави для сплати відповідачем заявленої до стягнення суми коштів відсутні, оскільки рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 15 червня 2018 року у справі №826/11485/17, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 20 листопада 2018 року, визнано незаконними і нечинними з моменту прийняття      пункт 11, додатки 2 та 4 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року №819.
16. Постанова Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року №1101, якою внесено зміни Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, виклавши його у новій редакції, не може бути застосована до спірних правовідносин щодо стягнення суми коштів за листопад 2017 року - липень 2018 року з огляду на положення частини першої статті 58 Конституції України, згідно з якою закони та інші нормативно-правові акти не мають зворотної дії в часі, крім випадків, коли вони пом`якшують або скасовують відповідальність особи.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
17. У касаційній скарзі позивач зазначив, що під час прийняття оскаржуваних рішень судами неправильно застосовано положення статті 12 Повітряного кодексу України, пункту 11 постанови Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року № 819 в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182 «Про внесення змін до Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях», чинній на момент виникнення спірних правовідносин, статті 67, 92, 117 Конституції України, статтю 242 КАС України.
18. Вважає, що посилання суду першої інстанції на статті 67, 92 Конституції України щодо необхідності встановлювати державні збори на законодавчому рівні спростовується тим, що спірний державний збір не містить ознак податків і зборів, а тому не повинен бути закріплений на рівні закону.
19. Посилаючись на постанову Верховного Суду у справі № 826/10898/14 позивач вказував на те, що оскільки Doc. 8126 ICAO є обов`язковим для України, отже, застосовуючи аналогію права - Doc 8632 ICAO (Политика ИКАО по вопросу налогообложения в области международного воздушного транспорта) є обов`язковим для України.
20. Судом першої інстанції не взято до уваги, що державні збори встановлені та передбачені законом, безпосередньо Повітряним кодексом України - кодифікованим актом, що має юридичну силу закону та прийнятий Верховною Радою України, яким передбачені державні збори, які справляються із суб`єктів авіаційної діяльності (до яких належить відповідач), що повністю відповідає положенням статті 92 Конституції України.
21. Відповідно до частини дев`ятої статті 12 Повітряного кодексу України перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначає Кабінет Міністрів України.
22. Звертав увагу на постанову Верховного Суду у справі № 826/16485/16, позовними вимогами у якій було стягнення заборгованості з авіакомпанії, у пунктах 54 та 57 якої вказано що «державні збори, заборгованість з сплати яких подано цей позов, не є податком. Оскільки державні збори до Державного спеціалізованого фонду не є податком, доводи відповідача про відсутність на законодавчому рівні усіх складових елементів податку в цій частині є безпідставними».
23. Приєднавшись у 1992 році до Конвенції про міжнародну цивільну авіацію (Чиказька конвенція), Україна взяла на себе зобов`язання щодо створення необхідних умов для безпечного та ефективного виконання польотів відповідно до стандартів та рекомендованої практики Міжнародної організації цивільної авіації (ІСАО). Про збір за кожного пасажира та за кожну тонну вантажу ІСАО була повідомлена Державіаслужбою, проте жодних рекомендацій чи заперечень не надходило.
24. У збірнику аеронавігаційної інформації України (AIP Ukraine) від 24 травня 2018 року, що міститься на офіційному сайті Служби аеронавігаційної інформації у розділі GEN 4.1.6 зазначено перелік та ставки державних зборів, які стягуються з експлуатантів повітряних суден, зокрема, державний збір за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України,  розмірах, аналогічних тим, що вказані в додатку 2 до постанови № 819. 
25. Таким чином, судом першої інстанції хибно застосовано норми, зокрема, міжнародного права.
26. Не погоджуючись з позицією суду апеляційної інстанції позивач звертав увагу на постанову Верховного Суду у справі № 826/16485/16, відповідно до пунктів 63 та 64 якої «На дату звернення з цим позовом до суду, а також провадження в суді першої та апеляційної інстанцій пункт 5 розділу ІІ Додатку до Положення № 819 був чинним. Також він був чинним протягом червня-липня 2016 року, тобто в період, заборгованість за який просив стягнути позивач. Та обставина, що на дату касаційного перегляду цієї справи вказаний пункт визнано нечинним (з 01 січня 2014 року) не може заперечити того, що в період, коли виникли спірні правовідносини він фактично діяв і ставки, визначені Положенням № 819, ДАС застосовувала. Так само їх мали б застосовувати авіаперевізники, надаючи послуги з перевезення пасажирів і багажу».
27. Аналогічна права позиція викладена у постановах Верховного Суду у справах №826/15268/17, №826/7916/17, № 826/13438/17, № 826/15210/16.
28. Разом з тим, касатор звертав увагу суду, що після скасування окремих норм Положення №819 в редакції постанови від 22 березня 2017 року № 182, Положення № 819 викладено у новій редакції згідно з постановою Кабінету Міністрів України від 21 листопада 2018 року № 1101. 
29. Таким чином, висновки суду апеляційної інстанції щодо відсутності правових підстав для сплати відповідачем заявленої суми є необґрунтованими, адже той факт, що судом визнано незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення № 819 не може заперечити того, що у період, коли виникли спірні правовідносини, вони фактично діяли і ставки, визначені Положенням № 819, позивач застосовував. Крім того, якщо норми цього порядку діяли раніше, були обов`язковими і їх виконували, то говорити про безпідставність вимог Державіаслужби після того, як їх визнано нечинними в контексті спірних правовідносин є недоречним. Заборгованість підлягає сплаті навіть після скасування положень постанови № 819 у справі № 826/11485/17, на основі яких відповідачу нараховано державні збори, так як на час виникнення спірних правовідносин положення постанови № 819 були чинними, діючими та обов`язковими до виконання.
30. Відповідач не скористався правом подати відзив на касаційну скаргу.
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
31. Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), вважає за необхідне зазначити наступне.
32. Касаційне провадження у справі, що розглядається, відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
33. Спірні правовідносини склались з приводу стягнення заборгованості зі сплати державних зборів до державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях за період з липня по серпень 2018 року. 
34. Згідно з частиною п`ятою статті 4 Повітряного кодексу України державне регулювання у сфері цивільної авіації та використання повітряного простору України здійснюють у межах повноважень: центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту; центральний орган виконавчої влади, що забезпечує реалізацію державної політики в галузі цивільної авіації (далі - уповноважений орган з питань цивільної авіації); національна комісія, що здійснює державне регулювання у сфері транспорту. Центральний орган виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері транспорту, визначає пріоритетні напрями та здійснює заходи щодо формування державної політики у сфері авіаційного транспорту та використання повітряного простору України і забезпечує нормативно-правове регулювання відповідно до статті 11 цього Кодексу.
35. Частиною сьомою статті 12 Повітряного кодексу України передбачено, що забезпечення надходження та використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях здійснює уповноважений орган з питань цивільної авіації.
36. Згідно з пунктом 3 Положення про Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28 вересня 1993 року №819 (далі - Положення № 819; у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182), державні збори, які справляються Державіаслужбою із суб`єктів авіаційної діяльності в установленому цим Положенням порядку, зараховуються до Фонду. Перелік та розмір державних зборів визначені додатками 1 і 2.
37. Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 9 Бюджетного кодексу України доходи бюджету класифікуються за такими розділами: 1) податкові надходження; 2) неподаткові надходження; 3) доходи від операцій з капіталом; 4) трансферти. Податковими надходженнями визнаються встановлені законами України про оподаткування загальнодержавні податки і збори (обов`язкові платежі) та місцеві податки і збори (обов`язкові платежі). Неподатковими надходженнями визнаються: 1) доходи від власності та підприємницької діяльності; 2) адміністративні збори та платежі, доходи від некомерційної господарської діяльності; 3) інші неподаткові надходження.
38. Частинами першою, другою статті 13 Бюджетного кодексу України передбачено, що бюджет може складатися із загального та спеціального фондів. Складовими частинами загального фонду бюджету є, зокрема всі доходи бюджету, крім тих, що призначені для зарахування до спеціального фонду бюджету.
39. Статтею 10 Закону України "Про Державний бюджет України на 2018 рік" установлено, що у загальному фонді Державного бюджету України на 2018 рік: "до доходів належать надходження, визначені частиною другою статті 29 Бюджетного кодексу України….".
40. Пунктом 43 частини другої статті 29 Бюджетного кодексу України передбачено, що до доходів загального фонду Державного бюджету України (з урахуванням особливостей, визначених пунктом 1 частини другої статті 67-1 цього Кодексу) належать надходження до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
41. Відповідно до пункту 8 Положення № 819 розрахунок державних зборів здійснює Державіаслужба. За результатами розрахунку державних зборів суб`єкту авіаційної діяльності оформляється відповідний рахунок-фактура на сплату державного збору.
42. Пунктом 11 Положення № 819 визначено, що розрахунок державних зборів, визначених   додатком 2, проводиться щомісяця на підставі звіту про пасажирів, які відлітають з аеропорту України, та про вантаж, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
43. Аналіз наведених норм законодавства, у їхньому системному зв`язку, дає підстави для висновку, що державний збір, який суб`єкт авіаційної діяльності повинен сплачувати до Державного спеціалізованого фонду, є цільовим, по суті відплатним платежем до Державного бюджету України. За своїм призначенням, підставами сплати і характером цих підстав такий збір належить до категорії інших неподаткових надходжень доходів загального фонду Державного бюджету України. Також законодавець визначив призначення цих коштів, орган, який відповідає за сплату державного збору до Державного спеціалізованого фонду, суб`єктів, які повинні його сплачувати та за які послуги.
44. Зокрема, в контексті обставин цієї справи треба зауважити, що державні збори за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, є одними із видів (джерел) надходження коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях (пункти 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України).
45. Відповідно до частини першої статті 67 Конституції України кожен зобов`язаний сплачувати податки і збори в порядку і розмірах, встановлених законом.
46. Пунктом 1 частини другої статті 92 Конституції України визначено, що виключно законами України встановлюються, зокрема, система оподаткування, податки і збори.
47. Згідно з частиною другою статті 8 Конституції України закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй.
48. На переконання Суду, визначений статтею 67, 92 Конституції України держаний збір, як спеціальний предмет правового регулювання щодо покладання обов`язку його сплати на певну особу, має більш ширше поняття ніж збір, який підлягає сплаті в порядку визначеному за правилами податкового законодавства.
49. У цьому випадку не можна ототожнювати поняття збір винятково через призму податкового законодавства. У межах справи, яка розглядається, спірний збір формує загальний фонд Державного бюджету України. 
50. Отже, зважаючи на положення статей 67 та 92 Конституції України, визначення системи, порядку і розміру сплати спірного державного збору має встановлювати виключно лише закон, а не інший підзаконний нормативно-правовий акт.
51. У спірних правовідносинах державні збори не належать до загальнодержавних податків і зборів, передбачених Податковим кодексом України.
52. Товариство з обмеженою відповідальністю «ФАНЕЙР», у розумінні пункту 8 частини першої статті 1 Повітряного кодексу України, є авіаційним перевізником (авіаперевізник), суб`єктом господарювання, що надає послуги з перевезення пасажирів, вантажу, пошти повітряним транспортом, та сфера дії цього Кодексу поширюється на відповідача.
53. Згідно з частинами першою, другою, третьою статті 12 Повітряного кодексу України загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях здійснюються відповідно до Бюджетного кодексу України та закону про Державний бюджет України. Загальнодержавні витрати на авіаційну діяльність - витрати, пов`язані із забезпеченням виконання основних завдань внутрішньої та зовнішньої державної політики в галузі цивільної авіації, у тому числі державного регулювання науково-технічної, економічної, фінансової, кадрової та соціальної політики щодо використання повітряного простору України, нормативно-правового забезпечення авіаційної діяльності, забезпечення державного контролю та нагляду за безпекою цивільної авіації. Порядок використання коштів на авіаційну діяльність та участь України в міжнародних авіаційних організаціях визначається Кабінетом Міністрів України.
54. Частиною четвертою статті 12 Повітряного кодексу України передбачено, що для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності уповноваженого органу з питань цивільної авіації з метою виконання покладених на нього завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах діє Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях.
55. Відповідно до частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України надходженнями Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях є державні збори із суб`єктів авіаційної діяльності, зокрема: за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України.
56. За частиною шостою статті 12 Повітряного кодексу України кошти Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях в обсязі, затвердженому законом про Державний бюджет України на відповідний рік, використовуються на утримання штату працівників та інші витрати уповноваженого органу з питань цивільної авіації, пов`язані із забезпеченням виконання його функцій, на фінансування витрат на участь та представництво України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах, визначених законодавством.
57. Відповідно до частин восьмої, дев`ятої статті 12 Повітряного кодексу України платежі, що підлягають сплаті до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, є обов`язковими для всіх суб`єктів авіаційної діяльності. Перелік, розмір та порядок сплати державних зборів, порядок використання коштів Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях визначаються Кабінетом Міністрів України. 
58. З огляду на частину дев`яту статті 12 Повітряного кодексу України, законодавець передав право на формування переліку, розміру та порядку сплати державних зборів за надані послуги з перевезення пасажира, який відлітає з аеропорту України, за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України Кабінету Міністрів України.
59. Пунктом 2 Положення №   819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182) визначено, що Державний спеціалізований фонд фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях створюється за рахунок державних зборів, які справляються із суб`єктів авіаційної діяльності для забезпечення реалізації основних напрямів державної політики у сфері авіаційної діяльності та використання повітряного простору України, утримання та забезпечення діяльності Державіаслужби з метою виконання покладених на неї завдань та функцій, участі та представництва України у міжнародних авіаційних організаціях та інших заходах.
60. Відповідно до пункту 3 Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182) державні збори, які справляються Державіаслужбою із суб`єктів авіаційної діяльності в установленому цим Положенням порядку, зараховуються до Фонду.
Перелік та розмір державних зборів визначені додатками 1 і 2.
61. Судами попередніх інстанцій встановлено, що розрахунок сум державного збору, що підлягав перерахуванню до Фонду у виставлених рахунках-фактурах, здійснювався відповідним уповноваженим органом з питань цивільної авіації відповідно до Додатку 2 Положення № 819.
62. Так, у Додатку 2 до Положення № 819 встановлено розміри державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України. 
63. Так, державні збори за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, складає: у разі здійснення повітряних перевезень у межах України (з одного пасажира) 0,5 долара США; у разі здійснення міжнародних повітряних перевезень з України (з одного пасажира) 2 долари США; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України: у разі здійснення повітряних перевезень у межах України (за 1 тонну) 2,5 долара США; у разі здійснення міжнародних повітряних перевезень з/до України (за 1 тонну) 10 доларів США.
64. Аналіз наведених нормативно-правових актів дає підстави для висновку, що єдиним законодавчим актом, що визначав порядок та перелік видів діяльності (операцій), з наявністю яких законодавство пов`язує виникнення у авіаперевізника відповідного обов`язку щодо перерахування державного збору до Фонду, а саме за рахунок діяльності авіаперевізника з надання відповідних послуг авіаперевезення за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України; за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, є пункти 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України.
65. Водночас, як у частині п`ятій статті 12 Повітряного кодексу України, так і в Додатку 2 до Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182) існує співпадіння лише переліку видів діяльності з наданих послуг, за надання яких може нараховуватися державний збір. 
66. Жодними іншими нормативно-правовими актами ні порядок, ні розмір ставки, ні строки сплати державного збору за надані послуги з перевезення пасажира, який відлітає з аеропорту України, за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України, відповідно до пунктів 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України, не визначено.
67. Отже, встановлений законодавством обов`язок щодо сплати державного збору, з урахуванням положень статей 67, 92 Конституції України, не регулювався жодним законом. Так, Суд дійшов висновку, що закону, який би визначав розмір, строк та порядок сплати державного збору на підставі виставлених рахунків-фактури у спірних правовідносинах, Верховною Радою України не приймалося. 
68. Водночас єдиним нормативно-правовим актом, який визначав, відповідно до пунктів 3, 4 частини п`ятої статті 12 Повітряного кодексу України, розмір державного збору був Додаток 2 Положення № 819.
69. Суд першої інстанції, відмовляючи у задоволенні позову, обґрунтовано виходив з того, що відсутній законодавчо закріплений порядок, строки та розмір сплати спірного державного збору. 
70. Суд апеляційної інстанції, залишаючи без змін рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, виходив з того, що на час розгляду справи правові підстави для стягнення заборгованості зі сплати державних зборів відсутні в силу судових рішень у справі №826/11485/17, якими було визнано незаконними та нечинними з моменту прийняття (тобто з 29 березня 2017 року) пункт 11, додатки 2 та 4 Положення № 819 (у редакції постанови Кабінету Міністрів України від       22 березня 2017 року № 182).
71. Так, у справі № 826/11485/17 суди першої та апеляційної інстанцій, визнаючи незаконними та нечинними з моменту прийняття пункт 11, додатки 2 та 4 Положення № 819 (в редакції постанови Кабінету Міністрів України від 22 березня 2017 року № 182), виходили з того, що відповідачем порушено положення Закону України «Про Кабінет Міністрів України», Закону України «Про засади державної регуляторної політики у сфері господарської діяльності» та Регламенту при прийнятті регуляторного акту (процедури його прийняття), а також з огляду на те, що розмір та порядок сплати державних зборів до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях можуть встановлюватись виключно законами України, а не актами Кабінету Міністрів України. 
72. Верховний Суд погодився з такими висновками судів першої та апеляційної інстанцій у цій справі.
73. Посилання суду апеляційної інстанції на рішення у справі № 826/11485/17 підтверджує відсутність законодавчо визначених підстав сплати державного збору до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, розрахованого позивачем не на підставі закону, а на підставі підзаконного нормативно-правового акту. 
74. У обґрунтування касаційної скарги позивач посилався на правову позицію Верховного Суду, викладену у справах № 826/16485/16, № 826/15268/17, № 826/7916/17, № 826/13438/17, №826/15210/16, відповідно до якої оскільки на час виникнення спірних правовідносин був чинним пункт 5 розділу ІІ Додатку до Положення № 819, який встановлював розмір спірного державного збору, то незважаючи на визнання його нечинним на дату касаційного перегляду цієї справи, в період, коли виникли спірні правовідносини він фактично діяв і ставки, визначені Положенням №819, ДАС застосовувала. Так само їх мали б застосовувати авіаперевізники, надаючи послуги з перевезення пасажирів і багажу.
75. Проте у постанові від 10 березня 2023 року у справі № 826/13458/17 колегія суддів Верховного Суду відступила від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постановах Верховного Суду від 19 лютого 2020 року у справі №  826/16485/16, від  18 березня 2020 року у справі № 826/15268/17, від 24 квітня 2020 року у справі № 826/7916/17, від 27 травня 2020 року у справі №   826/15210/16 щодо можливості застосування положення пункту 5 додатку розділу ІІ Положення № 819, наявності права у позивача вимоги про стягнення державного збору з авіаперевізника на підставі норми цього Положення, яке діяло раніше до визнання його нечинним в контексті спірних правовідносин, та, як наслідок, обов`язку відповідача їх виконувати.
76. Також у постанові від 10 березня 2023 року Верховний Суд вирішував спірне питання яке полягає не лише в тому, що спір стосується застосування акта, у редакції, яка була чинною на момент, коли склалися спірні правовідносини щодо визначення розміру для нарахування державного збору, а в застосуванні цього акту, який за своєю правовою природою не міг підлягати та не підлягав застосуванню, що було встановлено судами у справі №   826/17492/16.
77. У справі № 826/11485/17, на яку посилався суд апеляційної інстанції залишаючи без змін рішення суду першої інстанції про відмову у задоволенні позову, судові рішення також набули законної сили у листопаді 2018 року, водночас нечинність спірних пункту 11, додатків 2 та 4 Положення № 819 суди визнали з моменту їх прийняття - 22 березня 2017 року. 
78. Нечинність нормативно-правового акту не створює та не породжує для осіб, на яких спрямоване регулювання певних відносин цим актом, жодних законодавчо визначених прав та обов`язків. Через втрату юридичної сили такого акту, не може виникати законодавчо встановленого обов`язку, та не породжуються права вимоги на його виконання для іншої сторони. На підставі незаконного нормативно-правового акту не можна вважати правомірними вимоги, що не містять елементів законності.
79. Відповідно до частини четвертої статті 5 КАС України суб`єкти владних повноважень   мають   право   звернутися   до   адміністративного суду виключно у випадках, визначених   Конституцією   та законами України.
80. Отож, заявлена позивачем вимога, яка є предметом перевірки щодо обов`язку відповідача, перебуває за межами їхньої правомірності; у позивача не виникає права законної вимоги, а у відповідача - обов`язку на підставі незаконного нормативного-правового акту здійснити сплату такого збору.
81. Для обов`язку сплати відповідачем спірного державного збору, у тому числі за сформованими рахунками-фактурами, необхідна наявність відповідної законодавчої бази, яка, як зазначалось вище, у спірний період була відсутня.
82. Отже, відсутність такого обов`язкового елементу, як наявність правового обов`язку у авіаперевізника зі сплати державного збору, свідчить про неможливість встановлення самого розміру такого збору. Визначення розміру державного збору буде мати значення лише у тому випадку, коли законодавчо визначений обов`язок господарюючого суб`єкта для його сплати буде закріплений відповідним законом та буде мати зобов`язальний характер для такого суб`єкта.
83. Щодо посилання позивача у касаційній скарзі на хибне застосування судом першої інстанції норм міжнародного права, а саме статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року, яка врегульовує питання аеропортових і подібних їм зборів, неврахування приписів Dос. 8632 ІСАО «Політика ИКАО по вопросу налогообложения в области международного воздушного транспорта», а також на необхідність виконання Конвенції та інших міжнародних документів, згідно з якими держава взяла на себе зобов`язання щодо їх виконання, слід зазначити таке.
84. Згідно статті 15 Конвенції про міжнародну цивільну авіацію від 1944 року (набуття чинності для України 09 вересня 1992 року) «……. Будь-які збори, що можуть стягуватися або дозволені для стягування Договірною державою за користування такими аеропортами та аеронавігаційними засобами повітряними суднами будь-якої іншої Договірної держави, не перевищують:
a) щодо повітряних суден, не зайнятих у регулярних міжнародних повітряних сполученнях, - зборів, які стягувалися б зі своїх національних повітряних суден того самого класу, зайнятих в аналогічних сполученнях; і
b) щодо повітряних суден, зайнятих у регулярних міжнародних повітряних сполученнях, - зборів, які стягувалися б зі своїх національних повітряних суден, зайнятих в аналогічних міжнародних повітряних сполученнях».
Інформація про всі такі збори публікується і повідомляється Міжнародній організації цивільної авіації, при цьому за заявою зацікавленої Договірної держави збори, що стягуються за користування аеропортами та іншими засобами, підлягають розгляду Радою, яка представляє по них доповідь і дає рекомендації для розгляду зацікавленою державою або державами. Жодна Договірна держава не стягує будь-яких мита, податків або інших зборів лише за право транзиту через її територію або вліт на її територію, або вильоту з її території будь-якого повітряного судна Договірної держави або присутніх на ньому осіб, або майна.
85. Будь-які збори згідно взятих державою на себе міжнародних зобов`язань у контексті спірних відносин, що можуть стягуватися або дозволені для стягування державою, зокрема визначення їх переліку, розміру та порядку сплати до Державного спеціалізованого фонду фінансування загальнодержавних витрат на авіаційну діяльність та участь України у міжнародних авіаційних організаціях, мають бути врегульовані законодавчими нормативно-правовими актами. Саме до такого висновку й дійшов Верховний Суд у постанові від 10 березня 2023 року у справі №826/13458/17.
86. Також Верховний Суд звертає увагу на те, що станом на час вирішення справи в суді касаційної інстанції, згідно із Законом України від 13 липня 2020 року № 759-IX "Про внесення змін до Повітряного кодексу України щодо удосконалення механізму справляння державних зборів за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України" (набув чинності 07 серпня 2020 року), Повітряний кодекс України доповнено статтею 12-1, якою визначено особливості справляння і ставки державного збору за кожного пасажира, який відлітає з аеропорту України, та державного збору за кожну тонну вантажу, що відправляється чи прибуває до аеропорту України. 
87. Отже, приймаючи такі зміни до Повітряного кодексу України, законодавець дійшов висновку про необхідність визначення розміру ставок державного збору саме через закон, що відповідає вимогам статей 67, 92 Конституції України. 
88. Обставини, які стали підставою для відкриття касаційного провадження на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України не знайшли своє підтвердження під час перегляду оскаржуваних судових рішень з огляду на сформований Верховним Судом у справі №826/13458/17 правовий висновок у подібних правовідносинах. 
89. Ураховуючи наведене, Верховний Суд не встановив неправильного застосування судами першої та апеляційної інстанцій норм матеріального права при ухваленні оскаржуваних рішень та погоджується з їх висновками про відсутність підстав для задоволення позову.
90. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України   суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
91. З огляду на результат касаційного розгляду судові витрати розподілу не підлягають.
Керуючись статтями 341, 345, 356 КАС України, суд, -          
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Державної авіаційної служби України залишити без задоволення, а рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 10 січня 2019 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 29 вересня 2020 року у справі № 826/17090/18 - без змін.
Постанова набирає законної сили з моменту її підписання суддями, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
О.В. Калашнікова
Ж.М. Мельник-Томенко,
Судді Верховного Суду