ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

28 лютого 2023 року 
м. Київ
справа №420/7316/21
адміністративне провадження № К/9901/31114/21  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Рибачука А.І.,
суддів: Стеценка С.Г.,  Тацій Л.В., 
розглянувши у порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами  у касаційній інстанції адміністративну справу № 420/7316/21
за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю (далі - ТОВ) «Одеса-сіті» до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - Мінкультури), Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - ТОВ «Мартен Груп», про визнання протиправними та скасування рішень, провадження у якій відкрито
за касаційною скаргою Мінкультури на ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12.05.2021, постановлену суддею Токміловою Л.М.
та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2021, ухвалену у складі колегії суддів: головуючого судді Семенюка Г.В., суддів Домусчі С.Д. , Шляхтицького О.І.,     
ВСТАНОВИВ:
І. РУХ СПРАВИ 
1. 30.04.2021 ТОВ «Одеса-сіті» звернулась суду з позовом, у якому просило визнати протиправними та скасувати приписи Мінкультури від 05.03.2021 №2454/6.11.6 та №2462/6.11.6.
2. 11.05.2021 ТОВ «Одеса-сіті» звернулось до суду із заявою про забезпечення позову, у якій просило суд вжити заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії приписів Мінкультури від 05.03.2021 №2462/6.11.6 та №2454/6.11.6.
3. Суддя Одеської окружного адміністративного суду ухвалою від 12.05.2021, залишеною без змін постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2021, задовольнила заяву позивача про забезпечення позову: зупинила дію приписів Мінкультури  від 05.03.2021  №2454/6.11.6 та №2462/6.11.6.
4. 19.08.2021 Мінкультури звернулось до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм процесуального права, просить скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2021, ухвалити нове судове рішення - про відмову у задоволенні заяви про забезпечення позову. 
5. Верховний Суд ухвалою від 07.09.2021 відкрив касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою та витребував матеріали справи із суду першої інстанції.
6. 16.11.2022 до Верховного Суду надійшла справа № 420/7316/21.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
7. ТОВ «Одеса-сіті» є замовником будівництва об`єкта «Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом. Адреса: м. Одеса, Приморський район, вул. Рішельєвській, 47, 49, вул. Великій Арнаутській, 40», на яке Управлінням державного архітектурно-будівельного контролі Одеської міської ради видано дозвіл на виконання будівельних робіт від 27.11.2020 № ОД 012201127400.
27.01.2021 працівником Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації проведено огляд зазначеного вище об`єкта будівництва  за адресою: м. Одеса. вул. Рішельєвська, 47,49.
За результатами огляду цього об`єкта Мінкультури 05.03.2021 прийнято приписи №2454/6.11.6 та №2462/6.11.6.
Приписом від 05.03.2021 № 2454/6.11:6 Мінкультури висунуто вимогу до генерального підрядника - ТОВ «Мартен Груп»  негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті будівництва «Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом. Адреса: м. Одеса, Приморський район, вул. Рішельєвська, 47,49, вул. Велика Арнаутська, 40», які проводяться в межах історичного ареалу м. Одеси з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону України від 08.06.2000 № 1805-III «Про охорону культурної спадщини» (далі - Закон № 1805-III) без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини; вжити заходiв iз приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у пункті зазначеного припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
Приписом від 05.03.2021 № 2462/6.11:6 Мінкультури висунуто вимогу до ТОВ «Одеса-сіті» негайно припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті будівництва «Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом.  Адреса: м. Одеса, Приморський район, вул. Рішельєвська, 47,49, вул. Велика Арнаутська, 40», які проводяться в межах історичного ареалу м. Одеси з порушенням вимог частини четвертої статті 32 Закону №  1805-III без відповідних погоджень та дозволів центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини; вжити заходiв iз приведення діяльності у відповідність до вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини; надати пояснення по суті викладених у пункті 1 зазначеного припису фактів порушення законодавства про охорону культурної спадщини.
11.05.2021 позивач подав до суду заяву  про забезпечення позову, у якій просив суд вжити заходів забезпечення позову шляхом зупинення дії цих приписів, оскільки  ними забороняється здійснення будь-яких будівельних робіт, що для позивача як замовника та підрядника на об`єкті будівництва «Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом. Адреса: м. Одеса, Приморський район, вул. Рішельєвська, 47,49, вул. Велика Арнаутська, 40», матиме наслідком понесення значних матеріальних втрат у вигляді штрафних санкцій та відшкодування збитків як перед генеральним підрядником будівництва так і перед іншими підрядними організаціями за їх зупинку, а також у вигляді виплати коштів працівникам, що здійснюють виконання робіт на цьому об`єкті за час простою на період зупинення виконання будь-яких робіт. Невжиття заходів забезпечення позову призведе до порушення прав та інтересів позивача, третіх осіб та спричинить значну фінансову шкоду та збитки позивачу, а відновлення прав позивача потребуватиме значних зусиль, часу та витрат.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ  
8. Суд першої інстанції, з висновком якого погодився й суд апеляційної інстанції,  задовольняючи заяву ТОВ «Одеса-сіті» про забезпечення адміністративного позову, виходив із наявності передумов для вжиття таких заходів шляхом зупинення дії оскаржуваних приписів, оскільки зупинення будівництва цими приписами зачіпає не лише права та інтереси позивача, а також цілком реально спричинить застосування до нього штрафних санкцій за договорами з контрагентами щодо здійснення будівництва. 
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
9. Касаційна скарга відповідача мотивована, зокрема тим, що суди попередніх інстанцій ухвалюючи оскаржувані судові рішення порушили положення статті 150 Кодексу адміністративного судочинства України  (далі - КАС України), оскільки ухваливши оскаржувані судові рішення, якими зупинено дію оспорюваних приписів, суди фактично легалізували продовження позивачем будівництва, що призводить до знищення культурної спадщини, яку у майбутньому неможливо бути поновити.
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
10. Верховний Суд, враховуючи доводи та вимоги касаційної скарги, на підставі встановлених фактичних обставин справи, перевіривши правильність застосування судом першої та апеляційної інстанцій норм процесуального права в межах доводів та вимог касаційної скарги, у відповідності до частини першої статті 341 КАС України, виходить з такого.
11. Інститут забезпечення адміністративного позову регламентовано главою 10 розділу І Загальних положень КАС України, яка визначає підстави для вжиття заходів забезпечення адміністративного позову, а також способи забезпечення позову в адміністративному процесі, метою якого є охорона матеріально-правових інтересів позивача від можливих недобросовісних дій з боку відповідача.
12. Забезпечення позову - це надання позивачеві тимчасової правової охорони його прав та інтересів, за захистом яких він звернувся до суду, до вирішення спору судом та набрання рішенням суду законної сили. Заходи забезпечення позову є втручанням суду у спірні правовідносини до їх вирішення, тому вони повинні застосовуватися судом з підстав та в порядку, прямо передбачених законом.
13. Так, відповідно до частини першої статті 150 КАС України суд за заявою учасника справи або з власної ініціативи має право вжити визначені цією статтею заходи забезпечення позову.
14. Забезпечення позову допускається як до пред`явлення позову, так і на будь-якій стадії розгляду справи, якщо: 1) невжиття таких заходів може істотно ускладнити чи унеможливити виконання рішення суду або ефективний захист, або поновлення порушених чи оспорюваних прав або інтересів позивача, за захистом яких він звернувся або має намір звернутися до суду; або 2) очевидними є ознаки протиправності рішення, дії чи бездіяльності суб`єкта владних повноважень, та порушення прав, свобод або інтересів особи, яка звернулася до суду, таким рішенням, дією або бездіяльністю (частина друга статті 150 КАС України).
15. Ці підстави є оціночними, тому містять небезпеку для застосування заходів забезпечення позову всупереч цілям цієї статті при формальному дотриманні її вимог. Необґрунтоване вжиття таких заходів може привести до правових ускладнень, значно більших, ніж ті, яким вдалося б запобігти, тому суд повинен у кожному випадку, виходячи з конкретних доказів, встановити, чи є хоча б одна з названих обставин, і оцінити, чи не може застосуванням заходів забезпечення позову бути завдано ще більшої шкоди, ніж та, якій можна запобігти.
16. Згідно з Рекомендацією № R (89) 8 про тимчасовий судовий захист в адміністративних справах, прийнятою Комітетом Ради Європи 13.09.1989, рішення про вжиття заходів тимчасового захисту може, зокрема, прийматися у разі, якщо виконання адміністративного акта може спричинити значну шкоду, відшкодування якої неминуче пов`язано з труднощами, і якщо на перший погляд наявні достатньо вагомі підстави для сумнівів у правомірності такого акта. Суд, який постановляє вжити такий захід, не зобов`язаний одночасно висловлювати думку щодо законності чи правомірності відповідного адміністративного акта; його рішення стосовно вжиття таких заходів жодним чином не повинно мати визначального впливу на рішення, яке згодом має бути ухвалено у зв`язку з оскарженням адміністративного акта.
17. Тобто, інститут забезпечення адміністративного позову є однією з гарантій захисту прав, свобод та законних інтересів юридичних та фізичних осіб - позивачів в адміністративному процесі, механізмом, який покликаний забезпечити реальне та неухильне виконання судового рішення прийнятого в адміністративній справі.
18. При цьому заходи забезпечення мають бути вжиті лише в межах позовних вимог та бути адекватними та співмірними з позовними вимогами.
19. Співмірність передбачає співвідношення негативних наслідків від вжиття заходів забезпечення позову з тими негативними наслідками, які можуть настати в результаті невжиття цих заходів, з урахуванням відповідності права чи законного інтересу, за захистом яких заявник звертається до суду, майнових наслідків заборони відповідачу здійснювати певні дії.
20. Адекватність заходу забезпечення позову, що застосовується судом, визначається його відповідністю вимогам, на забезпечення яких він вживається. Оцінка такої відповідності здійснюється судом, зокрема, з урахуванням співвідношення права (інтересу), про захист яких просить заявник, з майновими наслідками заборони відповідачеві вчиняти певні дії.
21. Отже, при вирішенні питання про забезпечення позову суд має здійснити оцінку обґрунтованості доводів заявника щодо необхідності вжиття відповідних заходів з урахуванням такого: розумності, обґрунтованості і адекватності вимог заявника щодо забезпечення позову; забезпечення збалансованості інтересів сторін, а також інших учасників судового процесу; наявності зв`язку між конкретним заходом забезпечення позову і предметом позовної вимоги, зокрема, чи спроможний такий захід забезпечити фактичне виконання судового рішення в разі задоволення позову; імовірності утруднення виконання або невиконання рішення суду в разі невжиття таких заходів; запобігання порушенню у зв`язку із вжиттям таких заходів прав та охоронюваних законом інтересів осіб, що не є учасниками цього судового процесу.
22. Аналогічна правова позиція міститься, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21.11.2018 у справі № 826/8556/17.
23. Статтею 30 Закону № 1805-III передбачено, що приписи органів охорони культурної спадщини є обов`язковими для виконання всіма юридичними та фізичними особами. Органи охорони культурної спадщини зобов`язані заборонити будь-яку діяльність юридичних або фізичних осіб, що створює загрозу пам`ятці або порушує законодавство, державні стандарти, норми і правила у сфері охорони культурної спадщини.
24. Із змісту заяви про забезпечення позову видно, що ТОВ «Одеса-Сіті» вважає співмірними та адекватними заходами забезпечення позову про застосування яких подано заяву, оскільки  оспорювані у цій справі приписи  є очевидно протиправним та порушують його права та інтереси, а також інтереси третіх осіб, з якими воно має договірні зобов`язання. На думку заявника, існує очевидна небезпека заподіяння майнової шкоди його правам та інтересам до ухвалення рішення судом в адміністративній справі та необхідності докладання значних зусиль та витрат для захисту цих прав, свобод та інтересів у майбутньому.
25. Колегія суддів зауважує, що надання попередньої оцінки та висновків протиправності оскаржуваних приписів в межах розгляду заяви про забезпечення позову без належного дослідження доказів є протиправним.
26. Тобто доводи заявника зводяться до безпідставності, необґрунтованості та неспівмірності, на його думку,  вимоги відповідача припинити проведення будь-яких будівельних робіт на об`єкті будівництва «Будівництво житлового будинку з вбудованими нежитловими приміщеннями та підземним паркінгом. Адреса: м. Одеса. Приморський район, вул. Рішельєвська, 47,49, вул. Велика Арнаутська, 40»,  законність якої становить предмет доказування у цій справ та має досліджуватись під час розгляду справи по суті.
27. До того ж, колегія суддів звертає увагу на те, що Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 28.03.2018 у справі №800/521/17 висловлено правовий висновок, згідно із яким позов не може бути забезпечено таким способом, який фактично підмінює собою судове рішення у справі та вирішує позовні вимоги до розгляду справи по суті судом.
28. При цьому забезпечення позову шляхом зупинення дії оспорюваних приписів не відповідає меті інституту забезпечення позову, оскільки фактично легалізує продовження проведення будівельних робіт на вказаному вище об`єкті будівництва, щодо законності проведення яких  виник спір у цій справі.  
29. Щодо посилання позивача на ускладнення чи унеможливлення ефективного захисту чи поновлення порушених прав та інтересів без вжиття запропонованих ним заходів забезпечення позову, Верховний Суд звертає увагу, що підприємницька діяльність передбачає ведення господарської діяльності на власний ризик, який включає в себе можливі втрати інвестицій, виникнення додаткових витрат та інше.
30. Безумовно, рішення чи дії суб`єктів владних повноважень справляють певний вплив на суб`єктів господарювання. Такі рішення можуть завдавати шкоди і мати наслідки, які позивач оцінює негативно. Проте Суд звертає увагу, що відповідно до статті 150 КАС України зазначені обставини, навіть у разі їх доведення, не є беззаперечними підставами для застосування заходів забезпечення позову в адміністративній справі.
31. Також колегія суддів звертає увагу, що ні позивачем, ні судами попередніх інстанцій не зазначено, в чому полягає неможливість захисту порушених прав, свобод та інтересів без вжиття таких заходів, не мотивовано наявності реальної загрози невиконання чи утруднення виконання можливого рішення суду про задоволення позову.
32. З урахуванням наведеного колегія суддів зазначає, що висновок суду першої інстанції, з яким також погодився суд апеляційної інстанції, про наявність підстав для вжиття заходів забезпечення позову не можна вважати обґрунтованими, оскільки забезпечення позову шляхом зупинення дії оспорюваних приписів є вочевидь неспівмірними із заявленими позовними вимогами.
33. Відповідно до частин першої та другої статті 351 КАС України суд скасовує судове рішення повністю або частково і ухвалює нове рішення у відповідній частині або змінює його, якщо таке судове рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з неправильним застосуванням норм матеріального права або порушенням норм процесуального права. Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
34. Викладене свідчить про те, що оскаржувані судові рішення ухвалені судами першої та апеляційної інстанцій з істотним порушенням норм процесуального права, а саме статті 150 КАС України, а тому їх слід скасувати, з ухваленням нового судового рішення  про відмову у задоволенні заяви ТОВ «Одеса-сіті»  про забезпечення позову.
Керуючись статтями 345, 349, 35і, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Міністерства культури та інформаційної політики України задовольнити.
Скасувати ухвалу Одеського окружного адміністративного суду від 12.05.2021 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 27.07.2021 у справі №420/7316/21. 
Ухвалити нове судове рішення, яким відмовити у задоволенні заяви Товариства з обмеженою відповідальністю «Одеса-сіті» про забезпечення позову у справі 420/7316/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Одеса-сіті» до Міністерства культури та інформаційної політики України, Департаменту культури, національностей, релігій та охорони об`єктів культурної спадщини Одеської обласної державної адміністрації, третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні позивача - Товариство з обмеженою відповідальністю «Мартен Груп», про визнання протиправними та скасування рішень.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................
А.І. Рибачук
С.Г. Стеценко 
 Л.В. Тацій ,
Судді Верховного Суду