ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 березня 2023 року 
м. Київ
справа № 340/1195/20
адміністративне провадження № К/9901/30849/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши у порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року (суддя: Черниш О.А.) та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року (головуючий суддя: Щербак А.А., судді: Баранник Н.П., Малиш Н.І.) у справі № 340/1195/20 за позовом ОСОБА_1 до Головного управління Держгеокадастру у Кіровградській області, третя особа - ОСОБА_2 про визнання протиправним та скасування наказу,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
В квітні 2020 року ОСОБА_1 (далі також позивач або ОСОБА_1 ) завернувся з позовом до Головного управління Держгеокадастру у Кіровоградській області (далі також відповідач або ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області), третя особа, яка не заявляє самостійних вимог щодо предмета спору ОСОБА_2 про визнання протиправним і скасування наказу № 11-4560/14-20-СГ від 23 березня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» в частині земельної ділянки площею 2 га, зазначеної позивачем на графічних матеріалах, поданих разом із заявою від 17 грудня 2019 року про надання дозволу на розробку проекту землеустрою, яка знаходиться у межах земельної ділянки загальною площею 21,0948 га, кадастровий номер 3521187600:02:000:2024, що знаходиться на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року, яке залишено без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року, у задоволені позову відмовлено.
16 листопада 2020 року на адресу Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду надійшла касаційна скарга позивача. В якій скаржник просить скасувати рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року і прийняти нове рішення, яким позов задовольнити.

IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ

Ухвалою Верховного Суду від 07 грудня 2020 року відкрито касаційне провадження у справі.
Від відповідача та третьої особи відзиву на касаційну скаргу не надходило, що не перешкоджає касаційному перегляду рішення судів попередніх інстанцій.
Ухвалою Верховного Суду від 28 березня 2023 року справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.

ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що ОСОБА_1 у грудні 2019 року звернувся до ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області із заявою, у якій просив надати йому дозвіл на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність площею 2 га для ведення особистого селянського господарства із земель державної власності сільськогосподарського призначення на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області. До заяви додав зокрема графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки. 
За наслідками розгляду цієї заяви в.о. начальника ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області видав наказ № 11-1100/14-20-СГ від 20 січня 2020 року "Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою", яким відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу на виготовлення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність, посилаючись на відсутність відомостей про припинення права користування земельною ділянкою.
Не погодившись з цим наказом, позивач 27 лютого 2020 року оскаржив його до суду, просив визнати протиправним та скасувати вказаний наказ, а також зобов`язати відповідача прийняти рішення про надання йому дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області.
Ухвалою Кіровоградського окружного адміністративного суду від 02 березня 2020 року відкрито провадження у справі № 340/670/20 за цим позовом.
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 24 квітня 2020 року у цій справі адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено частково. 
Визнано протиправним та скасовано наказ ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області від 20 січня 2020 року № 11-1100/14-20-СГ "Про відмову у наданні дозволу на розроблення документації із землеустрою". 
Зобов`язано ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області не пізніше 30 днів з дня набрання цим рішенням суду законної сили повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 17 грудня 2019 року про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2 га на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області, та прийняти рішення з урахуванням висновків суду. У задоволенні решти позовних вимог відмовлено. 
На час розгляду цієї справи вказане судове рішення не набрало законної сили, оскільки відповідачем 18 травня 2020 року на нього подано апеляційну скаргу.
23 березня 2020 року начальник ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області видав наказ № 11-4560/14-20-СГ "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою", яким надав ОСОБА_2 дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення у власність земельної ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, розташованої на території Чемерпільської сільської ради Гаиворонського району Кіровоградської області, орієнтовним розміром 2 га, в тому числі: 2 га - рілля, із цільовим призначенням - для ведення особистого селянського господарства. У цьому наказі передбачено, що розроблений проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки підлягає погодженню та затвердженню відповідно до вимог чинного законодавства та наказано керівнику відділу у Гайворонському районі ГУ Держгеокадастру у Кіровоградській області при надходженні погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки забезпечити в установленому законодавством порядку реєстрацію земельної ділянки у Державному земельному кадастрі. 
Позивач, дізнавшись про цей наказ та вважаючи, що ним порушуються його право (законний інтерес) щодо отримання земельної ділянки у власність в межах норм безоплатної приватизації, звернувся до суду з цим позовом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН
Позов обґрунтований тим, що оскаржуваний наказ порушує права позивача, оскільки він звернувся з відповідною заявою раніше, ніж інші особи, а відповідач не має правових підстав для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку двом різним особам на одну і ту ж земельну ділянку. 
Від відповідача до суду надійшов відзив на позовну заяву із запереченнями проти позову, мотивованими тим, що спірний наказ № 11-4560/14-20-СГ від 23 березня 2020 року "Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою" прийнятий відповідачем за заявою ОСОБА_2 з огляду на достатність поданих ним матеріалів. На підставі цього наказу було розроблено проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки, який згодом був поданий ОСОБА_2 на затвердження. Відповідачем прийнято рішення про затвердження поданого проекту та про передачу у власність ОСОБА_2 земельної ділянки площею 2 га, розташованої на території Чемерпільської сільської ради Гайворонського району Кіровоградської області. Стверджуючи, що скасування оскаржуваного позивачем наказу не призведе до позитивного вирішення його правомірних очікувань, а порушує права ОСОБА_2 , представник відповідача просив суд у задоволенні позову ОСОБА_1 відмовити.
Пояснення від третьої особи щодо позову та/або відзиву до суду не надходили.

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ 
Відмовляючи у задоволені позову, суди попередніх інстанцій встановили, що на час розгляду заяви ОСОБА_2 та прийняття спірного наказу № 11-4560/14-20-СГ від 23 березня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» у відповідача не було законних перешкод для надання цьому громадянину дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка на той момент була вільною та щодо місця розташування якої не було встановлено невідповідності вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, іншої містобудівної та землевпорядної документації.
За позицією судів попередніх інстанцій, сама по собі наявність такого наказу не перешкоджала позивачу також отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за умови дотримання ним порядку звернення на отриманням такого дозволу та пройти цю стадію процесу отримання права власності на земельну ділянку.

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
Скаржник вважає рішення судів першої та апеляційної інстанцій незаконними та такими, що підлягають скасуванню з ухваленням нового рішення, у зв`язку із неправильним застосуванням норм матеріального права та порушенням норм процесуального права, що призвело до постановлення незаконних судових рішень.
Наполягає на тому, що незважаючи на судовий спір у справі № 340/670/20 відповідач з метою перешкоджання позивачу закінчити процедуру приватизації бажаної земельної ділянки, розпорядився в інтересах третьої особи земельною ділянкою, яку позивач має намір отримати у власність за процедурою встановленою законом, та відносно якої він набув правомірних очікувань і законних сподівань. 
Вважає, що відповідач штучно створив ситуацію за умов якої, поки позивач захищає своє право та законний інтерес у судовому порядку, третя особа відносно цієї ж земельної ділянки розробляє документацію та подасть її на погодження і затвердження, наслідком чого стане передання відповідачем її у власність такій особі, що нівелює судовий захист позивача.
Стверджує, що спірний наказ відповідача про надання дозволу на розробку проекту землеустрою відносно однієї і тієї ж земельної ділянки, яку має намір отримати у власність позивач, оскільки звернувся з відповідною заявою раніше ніж інші особи, порушує права та законні інтереси позивача, а тому вони підлягають захисту у судовому порядку.
З покликанням на правові позиції у постановах Верховного Суду від 25.04.2018 у справі № 461/2132/17, від 31.07.2019 у справі № 472/1286/17-ц, від 11.09.2019 у справі № 472/1284/17-ц; від 27.11.2019 у справі № 671/464/17; від 22.01.2020 у справі № 707/2230/18 вважає, що орган державної влади або орган місцевого самоврядування не має правових підстав для надання дозволу на розроблення документації із землеустрою на земельну ділянку двом різним особам на одну і ту ж земельну ділянку.

VІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За правилами статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі також КАС України) суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права.
Суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
За змістом статті 3 Земельного кодексу України (далі також ЗК України) земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель.
Відповідно до статті 81 ЗК України громадяни України набувають права власності на земельні ділянки на підставі, зокрема, безоплатної передачі із земель державної і комунальної власності.
За змістом частин першої - четвертої статті 116 ЗК України громадяни та юридичні особи набувають права власності та права користування земельними ділянками із земель державної або комунальної власності за рішенням органів виконавчої влади або органів місцевого самоврядування в межах їх повноважень, визначених цим Кодексом, або за результатами аукціону.
Набуття права на землю громадянами та юридичними особами здійснюється шляхом передачі земельних ділянок у власність або надання їх у користування.
Безоплатна передача земельних ділянок у власність громадян провадиться у разі , зокрема, одержання земельних ділянок із земель державної і комунальної власності в межах норм безоплатної приватизації, визначених цим Кодексом.
Передача земельних ділянок безоплатно у власність громадян у межах норм, визначених цим Кодексом, провадиться один раз по кожному виду використання.
Повноваження відповідних органів виконавчої влади та порядок передачі земельних ділянок у власність громадянам встановлені статтями 118, 122 ЗК України.
За змістом частини шостої шостою статті 118 ЗК України громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для (…) ведення садівництва, (…) подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). (…) органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
Частиною сьомою цієї норми передбачено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених норм права дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, зокрема: невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Водночас чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Аналогічна правова позиція викладена, зокрема в постановах Верховного Суду від 18.10.2018 у справі №813/481/17, від 18.10.2018 у справі №527/43/17, від 25.02.2019 у справі №347/964/17 та від 22.04.2019 у справі №263/16221/17.
Так, якщо особою, яка звернулася до відповідного органу виконавчої влади або місцевого самоврядування виконані всі передумови для отримання відповідного дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність, підстави для відмови у наданні такого дозволу відсутні.
Водночас, у разі надання відповідним суб`єктом владних повноважень відмови особі у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою обов`язковим є зазначення конкретної підстави для такої відмови, що визначені у частині сьомій статті 118 ЗК України, з відповідним вмотивуванням.
Умови, за яких орган відмовляє у наданні дозволу, визначені законом. Якщо такі умови відсутні, орган повинен надати дозвіл.
Визначена законом процедура є способом дій відповідного органу державної влади або органу місцевого самоврядування у відповідь на звернення громадян щодо того чи іншого «земельного» питання. У світлі вимог частини другої статті 19 Конституції України дотримання відповідним органом встановленої законом процедури є обов`язковим.
Така правова позиція щодо застосування норм права у схожих правовідносинах неодноразово висловлювалася Верховним Судом, і колегія суддів не вбачає підстав відступати від такої.
Також колегія суддів насамперед вважає за необхідне зазначити про те, що дозвіл і проект землеустрою, розроблений на його підставі, є стадіями єдиного процесу надання земельної ділянки у власність чи користування. Передача (надання) земельної ділянки у власність відповідно до статті 118 ЗК України є завершальним етапом визначеної процедури безоплатної приватизації земельних ділянок.
При цьому, отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного рішення про надання її у власність. Таку правову позицію висловлено у постанові Верховного Суду України від 13.12.2016 у справі №815/5987/14 та постановах Верховного Суду від 27.02.2018 у справі №545/808/17, від 22.02.2019 у справі №813/1631/14.
Верховний Суд неодноразово звертав увагу на те, що стаття 118 ЗК України встановлює вичерпний перелік таких підстав, серед яких відсутня така підстав, як надання дозволу на розробку проекту землеустрою іншій особі на ту ж саму земельну ділянку. 
Аналіз статей 116, 118 ЗК України вказує на те, що орган виконавчої влади або місцевого самоврядування не має права визначати пріоритетність того чи іншого заявника на стадії надання дозволу на розробку проекту землеустрою на одну й ту ж саму земельну ділянку. У даному випадку надання такого дозволу вказує про відсутність обтяжень щодо бажаної земельної ділянки і ще не означає позитивного рішення про передачу у власність цієї земельної ділянки після виготовлення проекту землеустрою.
Аналогічна правова позиція викладена в постановах Верховного Суду від 27.03.2018 №463/3375/15-а та від 27.02.2020 у справі №120/1491/19-а.
З огляду на вищевикладене, Верховний Суд погоджується з позицією судів попередніх інстанцій про те, що на час розгляду заяви ОСОБА_2 та прийняття спірного наказу №11-4560/14-20-СГ від 23 березня 2020 року «Про надання дозволу на розроблення документації із землеустрою» у відповідача не було законних перешкод для надання цьому громадянину дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо земельної ділянки, яка на той момент була вільною та щодо місця розташування якої не було встановлено невідповідності вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, іншої містобудівної та землевпорядної документації.
Сама по собі наявність такого наказу не перешкоджала позивачу також отримати дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки за умови дотримання ним порядку звернення на отриманням такого дозволу, та пройти цю стадію процесу отримання права власності на земельну ділянку.
При цьому колегія суддів звертає увагу на те, що Верховний Суд неодноразово вирішував спори щодо правомірності дій, зокрема органу місцевого самоврядування, який надав дозвіл на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки кільком особам та у своїх постановах висловлював правові висновки, узагальнено суть яких зводиться до того, що дозвіл на розробку проекту відведення земельної ділянки може бути наданий декільком особам, які звернулись з відповідними заявами про його надання. 
Не знайшла підстав для відступу від таких висновків й Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду під час розгляд справи 154/3345/16, результат розгляду якої завершився ухваленням нею постанови від 18 травня 2022 року.
За такого правого регулювання та встановлених обставин, Верховний Суд погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про відсутність підстав для скасування оскаржуваного рішення відповідача.
У справі, що розглядається, на час надання дозволу на розробку проекту землеустрою третій особі, позивачу було відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою та зазначена відмова була предметом розгляду у справі             № 340/670/20.
Відтак, спірні правовідносини в межах цієї справи, виникли за інших обставин ніж у тих справах, на які покликається позивач, а отже не є підставою для відступу від вищенаведених правових позицій.
За змістом частини 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 339, 341, 349, 350, 356, 359 КАС України, Верховний Суд

П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення. 
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 04 червня 2020 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 30 вересня 2020 року у справі № 340/1195/20 залишити без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Головуючий                                                                      С.М. Чиркін
Судді:                                                                                А.А. Єзеров
                                                                                В.М. Шарапа