ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

16 лютого 2023 року 
м. Київ

справа № 440/557/21
адміністративне провадження № К/990/10594/22

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Білак М.В., 
суддів: Жука А.В., Мартинюк Н.М., 
розглянувши у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою  ОСОБА_1 
на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року (головуючий суддя - Головко А.Б.)
та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2022 року (головуючий суддя - Мінаєва О.М., судді: Макаренко Я.М., Калиновський В.А.)
у справі №440/557/21 
за позовом ОСОБА_1 
до Полтавської обласної прокуратури 
про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними рішеннями, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.
I. РУХ СПРАВИ
1.          26 січня 2021 року ОСОБА_1 звернувся до суду з вказаним позовом, в якому просив визнати протиправними (незаконними) рішення, дії та бездіяльності Держави України щодо: 
- невжиття заходів щодо приведення у відповідність постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" до вимог статей 81 та 87 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) в частині перегляду розмірів посадових окладів прокурорів, не проведення аналізу наявних фінансових ресурсів та приведення у відповідність до вимог статей 81 та 87 Закону №1697-VII розміру фінансування органів прокуратури в Державному бюджеті упродовж 2015 - 2018 років; 
- порушенням порядку обмеження дії норм статті 81 Закону №1697-VII упродовж 2015 - 2018 років шляхом ухвалення протиправних рішень у "Прикінцевих та перехідних положеннях" Бюджетного кодексу України, (Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року №79-VIII), перехідними положеннями Законів України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 28 грудня 2014 року №80-VIII та "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25 грудня 2015 року №928-VIII, згідно яких норми і положення статті 81 Закону №1697-VII застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету; 
- ненарахування та невиплати упродовж з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року заробітної плати, зокрема, посадового окладу, як прокурору у розмірах, визначених статтею 81 Закону №1697-VII, а також надбавок у розмірах, передбачених іншими актами законодавства, що діяли упродовж 2015 - 2018 років, та не були скасовані чи змінені; - стягнення з Держави України в особі Полтавської обласної прокуратури матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року в сумі 1 764 389,63 грн.
2.          Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року, залишеним без змін постановою Другого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2022 року, в задоволенні позову відмовлено.
3.          Не погоджуючись з вказаними рішеннями судів попередніх інстанцій позивач подав касаційну скаргу, в якій посилаючись на порушення судами норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про задоволення позову.
4.          Ухвалою Верховного Суду від 12 травня 2022 року відкрито касаційне провадження за вказаною касаційною скаргою.
II. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
5.          Судами попередніх інстанцій установлено, що ОСОБА_1 упродовж 2002 - 2018 років проходив службу в органах прокуратури України.
6.          У період з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року позивач обіймав різні посади в органах прокуратури Полтавської області.
7.          01 листопада 2018 року ОСОБА_1 був звільнений з посади прокурора Кременчуцької місцевої прокуратури Полтавської області, на підставі пункту 7 частини першої статті 51 Закону №1697-VII, у зв`язку із поданням заяви про звільнення з посади за власним бажанням (наказ від 30 жовтня 2018 року № 462к).
8.          Заробітна плата за період з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року, позивачеві виплачувалась з урахуванням посадових окладів, визначених постановою Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
III. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
9.          Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадових окладів позивача, та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури».
10.          У період з 01 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року (дата ухвалення рішення Конституційного Суду України №6-р/2020) положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачала, що норми та положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, було чинним, а тому підлягало застосуванню у відповідності до діючого на той час законодавства.
11.          З огляду на наведене, ненарахування та невиплата позивачеві заробітної плати у період з 01 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року в розмірі, визначеному статтею 81 Закону №1697-VІІ, не може вважатися протиправною, оскільки такі нарахування та виплати, здійснювались згідно з вимогами нормативно-правових актів, які були чинними у зазначений період.
12.          Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки останні, виникли до його прийняття. Недоотримана частина заробітної плати, не може вважатися матеріальною шкодою (збитками) у розумінні статті 22 Цивільного кодексу України.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ 
13.          В обґрунтування наявності підстав касаційного оскарження скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України та покликається на відсутність висновку Верховного Суду щодо питання застосування норми права у правовідносинах щодо стягнення майнової шкоди завданої внаслідок визнання неконституційним положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачає, що норми і положення статті 81 Закону №1697-VII зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи із наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування.
14.          Також зазначає, що суд апеляційної інстанції у своїй постанові не надав оцінки його аргументу щодо наявності аналогічної категорії справ, в яких самі судді звертаються до Держави Україна в особі Державної судової адміністрації з позовами про відшкодування шкоди (недоплаченої суддівської винагороди) завданої законом, який рішенням Конституційного Суду України визнаний неконституційним. Рішення Конституційного Суду України №10-р/2020 від 28 серпня 2020 року яким визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення: частин першої, третьої статті 29 Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» №294-ІХ зі змінами; абзацу дев`ятого пункту 2 розділу ІІ «Прикінцеві положення» Закону України «Про внесення змін до Закону України «Про Державний бюджет України на 2020 рік» №553-ІХ. Тобто цим рішенням визнано такими, що не відповідають Основному закону «законодавчі» обмеження суддівської винагороди на час дії «карантину».     
15.          Скаржник вказує, що суди відмовили у задоволенні позову до Полтавської обласної прокуратури, хоча позов заявлявся до Держави Україна та наголошувалось на неправомірності дій органів державної влади, в тому числі Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Генеральної прокуратури України. Указане потягло за собою помилковість висновку про те, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадових окладу позивача, та виплату заробітної плати в іншому розмірі. Це було в компетенції саме Держави в особі Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Генеральної прокуратури України.
16.          На переконання скаржника, судами невірно застосовані рішення ЄСПЛ, оскільки в даному випадку втручання Держави у право на мирне володіння майном було незаконним, здійснювалося на підставі закону, що не мав регулювати спірні правовідносини, що підтверджено рішенням Конституційного Суду України, а відповідні зміни до норми статті 81 Закону України «Про прокуратуру» які б підтверджували (зменшували) посадовий оклад прокурорів Державою не вносились.
17.          Скаржник зауважує, що судом апеляційної інстанції помилково застосовано правову позицію викладену у постанові Верховного Суду від 28 січня 2021 року у справі №560/703/20, оскільки спірні правовідносини у вказаній справі передбачали внесення законодавчих змін щодо розміру оплати праці суддів, тобто до статті 133 Закону України «Про судоустрій і статус суддів». В той час, як в його випадку Державою зміни до статті 81 Закону №1697-VII не вносились.  
18.          Крім того, суди дійшли невірних висновків щодо наявності конкуренції норм між статтею 131-1 Конституції України, статтею 81 Закону №1697-VII та пунктом 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України, оскільки вони не регулюють одні і ті ж правовідносини. Принцип конкуренції норм передбачає, що обидві норми регулюють спірні правовідносини, тобто в його випадку визначають розмір оплати праці прокурорів.
19.          На переконання скаржника, надаючи оцінку спірним правовідносинам, суди попередніх інстанцій послалися на дві взаємовиключні норми права, зокрема, на частину першу статті 81 Закону №1697-VII, якою передбачено, що заробітна плата прокурора регулюється цим Законом та не може визначатися іншими нормативно-правовими актами та статтею 13 Закону України «Про оплату праці» згідно з якою оплата праці працівників установ і організацій, що фінансується з бюджету, здійснюється на підставі актів Кабінету Міністрів України у межах бюджетних асигнувань.
20.          Стверджує, що суди не могли посилатися на неконституційні норми пункту 26 Закону України від 28 грудня 2014 року №79-VIII «Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин», як на підставу законності дій відповідача. 
21.          Вважає, що судами попередніх інстанцій допущено неправильне тлумачення рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року N6-р/2020 та застосовано норми 26 розділу VI "Прикінцеві та перехідні положення" Бюджетного Кодексу України статті 13 Закону України «Про оплату праці» та постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури», які не підлягали застосуванню. Не застосовано до спірних правовідносин норми права, що підлягали застосуванню, зокрема, рішення ЄСПЛ від 08 листопада 2005 року у справі «Кечко проти України» (заява №63134/00), норми статті 8, 56, 131-1, частини третьої статті 152 Конституції України, статті 1175 Цивільного кодексу України, статті 81, 87 Закону №1697-VII.
22.          Полтавська обласна прокуратура подала відзив на касаційну скаргу в якому просив закрити касаційне провадження внаслідок відсутності підстав для касаційного оскарження судових рішень, що визначені статтею 328 КАС України. Зауважує, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України недостатньо самого лише зазначення постанови Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права, обов`язковою умовою є те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними. 
23.          Водночас, вважає, що касаційна скарга за формою і змістом не відповідає вимогам статті 330 КАС України, що відповідно до пункту 4 частини п`ятої статті 332 КАС України є підставою для відмови у відкритті касаційного провадження. 
24.          У зв`язку з чим, просить закрити провадження у справі відповідно до положень статті 339 КАС України.       
25.           Серед іншого відповідач посилається на необґрунтованість касаційної скарг, оскільки він діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією України та законами України.  Зокрема, відповідно до абзацу 3 пункту 3 "Прикінцевих та перехідних положень" Закону №113-ІХ за прокурорами та керівниками регіональних і місцевих прокуратур зберігається відповідний правовий статус, який вони мали до набрання чинності цим Законом, при реалізації функцій прокуратури до дня їх звільнення або переведення до обласної чи окружної прокуратури. На зазначений період оплата праці працівників регіональних прокуратур та місцевих прокуратур здійснюється відповідно до постанови Кабінету Міністрів України, яка встановлює оплату праці працівників органів прокуратури (постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505).
26.          Вважає, що саме Закон №1697-VII, а не бюджетний кодекс України (норма якого визнана неконституційною), передбачає оплату праці працівників регіональних прокуратур та місцевих прокуратур відповідно до вимог постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505, яка на сьогодні є чинною. 
27.          На думку відповідача, суди обґрунтовано вирішили, що ненарахування та невиплата позивачу заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року у розмірі, визначеному статтею 81 Закону №1697-VII, не може вважатися протиправною, оскільки такі нарахування та виплати, здійснювались згідно з вимогами нормативно-правових актів, які були чинними у зазначений період.           
V. ОЦІНКА ВЕРХОВНОГО СУДУ
28.          Верховний Суд, перевіривши і обговоривши доводи касаційної скарги, виходячи з меж касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, вважає за необхідне зазначити таке.
29.          Касаційне провадження відкрито з підстави, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України. 
30.          Спірні правовідносини виникли у зв`язку з проходженням позивачем публічної служби та порушенням, на його думку, права на належну оплату праці у зв`язку з цим.
31.          Згідно зі статтею 242 КАС України рішення суду повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим. Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права при дотриманні норм процесуального права. Обґрунтованим є рішення, ухвалене судом на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин в адміністративній справі, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні, з наданням оцінки всім аргументам учасників справи.
32.          Однак, оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій не відповідають вказаним вимогам з огляду на таке. 
33.          Як вбачається з матеріалів позовної заяви, ОСОБА_1 звернувся з позовом до Держави Україна в особі Полтавської обласної прокуратури, в якому просив визнати протиправними (незаконними) рішення, дії та бездіяльності Держави України щодо: 
- невжиття заходів щодо приведення у відповідність постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" до вимог статей 81 та 87 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) в частині перегляду розмірів посадових окладів прокурорів, не проведення аналізу наявних фінансових ресурсів та приведення у відповідність до вимог статей 81 та 87 Закону №1697-VII розміру фінансування органів прокуратури в Державному бюджеті упродовж 2015 - 2018 років; 
- порушенням порядку обмеження дії норм статті 81 Закону №1697-VII упродовж 2015 - 2018 років шляхом ухвалення протиправних рішень у прикінцевих та перехідних положеннях Бюджетного кодексу України, (Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року №79-VIII), перехідними положеннями Законів України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 28 грудня 2014 року №80-VIII та "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25 грудня 2015 року №928-VIII, згідно яких норми і положення статті 81 Закону №1697-VII застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету; 
- ненарахування та невиплати упродовж з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року заробітної плати, зокрема, посадового окладу, як прокурору у розмірах, визначених статтею 81 Закону №1697-VII, а також надбавок у розмірах, передбачених іншими актами законодавства, що діяли упродовж 2015 - 2018 років, та не були скасовані чи змінені. 
34.          Також, позивач просив стягнути з Держави України в особі Полтавської обласної прокуратури матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати за період з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року в сумі 1 764 389,63 грн.
35.          Водночас, суди попередніх інстанцій відмовили ОСОБА_1 в задоволенні позову до Полтавської обласної прокуратури про відшкодування шкоди, заподіяної незаконними рішеннями, діями, бездіяльністю суб`єкта владних повноважень.   
36.          Відмовляючи у задоволенні позову суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадових окладів позивача, та виплату заробітної плати в іншому розмірі, ніж це передбачено постановою Кабінету Міністрів України №505 від 31 травня 2012 року «Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури». У період з 01 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року (дата ухвалення рішення Конституційного Суду України №6-р/2020) положення пункту 26 розділу VI «Прикінцеві та перехідні положення» Бюджетного кодексу України у частині, яка передбачала, що норми та положення статті 81 Закону №1697-VІІ зі змінами застосовуються у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного і місцевого бюджетів та бюджетів фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування, було чинним, а тому підлягало застосуванню у відповідності до діючого на той час законодавства. З огляду на наведене, суди дійшли висновку, що ненарахування та невиплата позивачеві заробітної плати у період з 01 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року в розмірі, визначеному статтею 81 Закону №1697-VІІ, не може вважатися протиправною, оскільки такі нарахування та виплати, здійснювались згідно з вимогами нормативно-правових актів, які були чинними у зазначений період. Рішення Конституційного Суду України від 26 березня 2020 року №6-р/2020 на спірні правовідносини не може вплинути, оскільки останні, виникли до його прийняття. 
37.          Однак, зі змісту позовної заяви убачається, що ОСОБА_1 просить стягнути матеріальну шкоду у вигляді неотриманої частини заробітної плати саме з Держави Україна в особі Полтавської обласної прокуратури, а не з Полтавської обласної прокуратури, як зазначили суди попередніх інстанцій в своїх рішеннях.
38.          Поряд з цим, інші вимоги ОСОБА_1 стосувались оскарження рішень, дій та бездіяльності Держави України щодо: 
- невжиття заходів щодо приведення у відповідність постанови Кабінету Міністрів України від 31 травня 2012 року №505 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників органів прокуратури" до вимог статей 81 та 87 Закону України від 14 жовтня 2014 року №1697-VII "Про прокуратуру" (далі - Закон №1697-VII) в частині перегляду розмірів посадових окладів прокурорів, не проведення аналізу наявних фінансових ресурсів та приведення у відповідність до вимог статей 81 та 87 Закону №1697-VII розміру фінансування органів прокуратури в Державному бюджеті упродовж 2015 - 2018 років; 
- порушення порядку обмеження дії норм статті 81 Закону №1697-VII упродовж 2015 - 2018 років шляхом ухвалення протиправних рішень у "Прикінцевих та перехідних положеннях" Бюджетного кодексу України, (Закон України "Про внесення змін до Бюджетного кодексу України щодо реформи міжбюджетних відносин" від 28 грудня 2014 року №79-VIII), перехідними положеннями Законів України "Про Державний бюджет України на 2015 рік" від 28 грудня 2014 року №80-VIII та "Про Державний бюджет України на 2016 рік" від 25 грудня 2015 року №928-VIII, згідно яких норми і положення статті 81 Закону №1697-VII застосовувалися у порядку та розмірах, встановлених Кабінетом Міністрів України, виходячи з наявних фінансових ресурсів державного бюджету; 
- ненарахування та невиплати упродовж з 15 липня 2015 року по 01 листопада 2018 року заробітної плати, зокрема, посадового окладу, як прокурору у розмірах, визначених статтею 81 Закону №1697-VII, а також надбавок у розмірах, передбачених іншими актами законодавства, що діяли упродовж 2015 - 2018 років, та не були скасовані чи змінені. 
39.          Проте, суд першої інстанції не звернув увагу на аргументи та міркування ОСОБА_1 , викладені у позовній заяві. 
40.          У касаційній скарзі позивач зазначає, що звертаючись з вимогами до Держави Україна наголошував на неправомірності дій органів державної влади, в тому числі Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Генеральної прокуратури України. Тому, на його думку, висновок судів попередніх інстанцій про те, що відповідач не наділений правом самостійно, без правового врегулювання та фінансової можливості щодо збільшення видатків з Державного бюджету України, здійснювати перерахунок посадового окладу позивача, та виплату заробітної плати в іншому розмірі, є помилковим, оскільки такі дії в компетенції саме Держави в особі Верховної Ради України, Кабінету Міністрів України, Генеральної прокуратури України.
41.          Позивач, в касаційні скарзі наголошує про помилковість вказаного висновку суду першої інстанції, про що зазначав також і в апеляційній скарзі, однак, суд апеляційної інстанції доводи апеляційної скарги в цій частині залишив поза увагою. 
42.          Верховний Суд звертає увагу, що вимога позивача про стягнення з Держави України в особі Полтавської обласної прокуратури матеріальної шкоди у вигляді неотриманої частини заробітної плати пов`язана з вимогами до Держави України щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності, однак, Держава Україна в особі Полтавської обласної прокуратури не є належним відповідачем щодо пред`явлених вимог в частині оскарження рішень, дій та бездіяльності Держави України.
43.          Між тим, зміст мотивувальної частини рішення суду першої інстанції свідчить, що суд першої інстанції вказаним вимогам оцінки не надав, однак в задоволенні цих вимог все ж відмовив відповідно до резолютивної частини судового рішення. 
44.          З огляду на наведене, Верховний Суд констатує, що суд першої інстанції, з яким погодився апеляційний суд, не з`ясував суть спірних правовідносин та не визначив належних відповідачів, до яких мають бути пред`явлені позивачем вимоги щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності Держави України, тобто не встановив суб`єктний склад.  
45.          Апеляційний суд, переглядаючи рішення суду першої інстанції, на вказані обставини уваги не звернув та допущені судом першої інстанції порушення не усунув.
46.          Разом з тим, суб`єктний склад учасників цієї справи залишився таким, яким його визначив позивач. Ураховуючи принцип офіційного з`ясування обставин справи, суд першої інстанції може самостійно залучити співвідповідача (частина третя статті 48 КАС України) чи залучити другого відповідача (частина четверта статті 48 КАС України), якщо для цього є підстави. Але у такій площині суди першої та апеляційної інстанцій спірні правовідносини не розглядали.
47.          Приписами частини третьої статті 48 КАС України визначено, що у разі якщо позов подано не до тієї особи, яка повинна відповідати за позовом, суд до ухвалення рішення у справі за згодою позивача замінює первісного відповідача належним відповідачем, не закриваючи провадження у справі, якщо це не потягне за собою зміни підсудності адміністративної справи. Суд має право за клопотанням позивача до ухвалення рішення у справі залучити до участі у ній співвідповідача.
48.          Якщо позивач не згоден на заміну відповідача іншою особою, суд може залучити цю особу як другого відповідача. У разі відмови у задоволенні позову до такого відповідача понесені позивачем витрати відносяться на рахунок держави (частина четверта статті 48 КАС України).
49.          Належним є відповідач, який є суб`єктом порушеного, оспорюваного чи невизнаного матеріального правовідношення. Належність відповідача визначається, перш за все, за нормами матеріального права. Відтак, неналежним відповідачем є особа, яка не повинна і не може відповідати за пред`явленим позовом. У разі якщо за змістом норми матеріального права, яка підлягає застосуванню за вимогою позивача, учасником спірних відносин та зобов`язаною особою є інша, ніж особа, до якої пред`явлено позов, підстави для задоволення позову відсутні. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача.
50.          Водночас колегія суддів зазначає, що позивач не завжди спроможний правильно визначити відповідача. Звертаючись до суду з адміністративним позовом, позивач зазначає відповідачем особу, яка, на його думку, повинна відповідати за позовом, проте під час розгляду справи він може заявити клопотання про заміну неналежного відповідача належним. У такому випадку суд з метою забезпечення захисту порушеного (оспорюваного, невизнаного) права особи повинен замінити неналежного відповідача належним або залучити до участі у справі співвідповідача, однак на це потрібна згода позивача. При цьому, заміна відповідача може відбутися за клопотанням не лише позивача, а й будь-якої іншої особи, яка бере участь у справі, у тому числі й за клопотанням самого відповідача, або навіть за ініціативою суду. Після заміни сторони, залучення другого відповідача розгляд адміністративної справи починається спочатку. Заміна відповідача допускається до ухвалення рішення судом першої інстанції.
51.          Отже, визначення відповідачів, предмета та підстав спору є правом позивача. Натомість, встановлення належності відповідачів й обґрунтованості позову - є обов`язком суду, який виконується під час розгляду справи. При цьому обов`язком суду є встановлення належності відповідачів та їх заміна у разі необхідності, або залучення співвідповідачів.
52.          Проте суд першої інстанції наведених вище вимог процесуального закону не дотримався, та, вирішуючи спір по суті у частині визнання протиправними (незаконними) рішень, дій та бездіяльності Держави України не з`ясував хто є належним відповідачем у справі щодо зазначених позовних вимог та не вирішив питання про залучення до участі у справі співвідповідача.
53.          Наведені обставини позбавляють суд касаційної інстанції можливості здійснити касаційний перегляд судових рішень, оскільки суди попередніх інстанцій не з`ясували хто є належним відповідачем у справі щодо позовних вимог до Держави України щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності та не вирішили питання про залучення до участі у справі співвідповідача, що є першочерговим.
54.          Вказані вище обставини унеможливлюють перехід суду касаційної інстанції до перевірки доводів скаржника про неправильність застосування судами норм матеріального права за визначеними підставами касаційного оскарження.
55.          З урахуванням наведеного, судові рішення не можна вважати такими, що відповідають вимогам статті 242 КАС України.
56.          У цій справі порушення норм процесуального права вперше допущено судом першої інстанції. Суд апеляційної інстанції за наслідком судового розгляду вказані порушення не виправив. Водночас, враховуючи, що приписи частини сьомої статті 48 КАС України допускають заміну відповідача тільки до ухвалення рішення судом першої інстанції, направлення цієї справи на новий розгляд до суду апеляційної інстанції не є ефективним способом усунення порушень вимог процесуального права.
57.          Враховуючи приписи пункту четвертого частини третьої статті 353 КАС України, Верховний Суд дійшов висновку про скасування оскаржуваних рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
58.          Під час нового розгляду справи необхідно, оцінивши суть спірних правовідносин визначити особу (осіб), яка має відповідати за вимогами до Держави України щодо оскарження щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності, залучити цю особу (осіб) до участі у справі, або, в окремих випадках, її правонаступника, тобто, визначити суб`єктний склад та правильно застосувати до спірних правовідносин норми матеріального права і постановити рішення відповідно до вимог статті 242 КАС України. 
59.          З огляду на наведене, Верховний Суд дійшов висновку про задоволення касаційної скарги позивача частково та скасування оскаржуваних судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій з направленням справи на новий розгляд до суду першої інстанції.
60.          Таким чином, доводи касаційної скарги позивача частково знайшли своє підтвердження під час касаційного перегляду справи.
61.          З огляду на викладене, оскаржувані рішення судів попередніх інстанцій підлягають скасуванню з направленням справи на новий судовий розгляд до суду першої інстанції, а касаційна скарга позивача - частковому задоволенню.
62.          Щодо клопотання Полтавської обласної прокуратури про закриття касаційного провадження у цій справі, Верховний Суд зазначає таке. 
63.          Вказане клопотання обґрунтовано тим, що скаржник неналежно обґрунтував підстави для відкриття касаційного провадження, оскільки в разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 КАС України недостатньо самого лише зазначення постанови Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права, обов`язковою умовою є те, що правовідносини у справах (у якій викладено висновок Верховного Суду і у якій подається касаційна скарга) мають бути подібними. 
64.          Однак, Верховний Суд вважає вказане клопотання необґрунтованим, оскільки підставою для відкриття касаційного провадження є пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, а не пункт 1 частини четвертої статті 328 КАС України, як зазначає  відповідач.
65.          Крім того, відповідно до ухвали Верховного Суду від 12 травня 2022 року про відкриття касаційного провадження у цій справі, судом були проаналізовані доводи касаційної скарги в сукупності із встановленими у справі обставинами, та визначено, що касаційна скарга за формою і змістом відповідає вимогам статті 330 КАС України, підстави для повернення касаційної скарги чи відмови у викритті касаційного провадження, відсутні.  
66.          Верховний Суд наголошує, що саме суд касаційної інстанції дає оцінку мотивації касаційної скарги, визначаючи наявність чи відсутність підстав для відкриття касаційного провадження.
67.          З огляду на результат касаційного розгляду Верховний Суд не вирішує питання про розподіл судових витрат.
Керуючись статтями 341, 353, 356 КАС України, Верховний Суд
П О С Т А Н О В И В:
Відмовити у задоволенні клопотання Полтавської обласної прокуратури про закриття касаційного провадження у справі №440/557/21.
Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково. 
Рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 09 червня 2021 року та постанову Другого апеляційного адміністративного суду від 25 січня 2022 року у справі №440/557/21 - скасувати, а справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.

...........................

...........................

...........................

М.В. Білак
А.В. Жук
Н.М. Мартинюк,
Судді Верховного Суду