РІШЕННЯ
Іменем України

02 березня 2023 року 
м. Київ
справа №9901/376/21
адміністративне провадження № П/9901/376/21  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Мацедонської      В.      Е.,
суддів: Данилевич     Н.     А., Жука     А.     В., Мельник-Томенко     Ж.     М., Шевцової     Н.     В.,
при секретарі судового засідання  Морозенко С. П.,
за участю
представника позивача - Короєда     С.     О.,
представника відповідача - Пантюхової     Л.     Р.,
представників третіх осіб - Шокуна О.     В., Осипова     Д.     О.
розглянувши у відкритому судовому засіданні в порядку спрощеного позовного провадження як суд першої інстанції справу за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 09   квітня 2021     року №     151/2021 у частині, -
УСТАНОВИВ:
І. Короткий зміст позовних вимог
17 вересня 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича (далі - відповідач, Президент), треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України (далі - РНБО), Кабінет Міністрів України (далі - КМУ), Служба безпеки України (далі - СБУ), у якому просить визнати протиправним і нечинним Указ Президента України від 09 квітня 2021 року №     151/2021 «Про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» з моменту його видання у частині введення в дію пункту 12 додатку 1 до рішення РНБО від 19 березня 2021 року, прийнятого відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції», яким Рада національної безпеки і оборони України вирішила підтримати внесені Кабінетом Міністрів України та Службою безпеки України пропозиції щодо застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) щодо громадянина України ОСОБА_1 , щодо якого застосовано дію персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) безстроково.
Позовні вимоги ОСОБА_1 обґрунтовує тим, що рішення РНБО від 19     березня 2021     року не містить нормативних та фактичних підстав для застосування санкцій, як і жодних мотивів, які спонукали ухвалити таке рішення.
Позивач стверджує, що він не може розглядатися як суб`єкт, який здійснює терористичну діяльність, оскільки відповідно до статтей 23, 24 Закону України «Про боротьбу з тероризмом» особи, винні у терористичній діяльності, притягуються до кримінальної відповідальності в порядку, передбаченому цим Законом. Терористична діяльність є кримінально-караним діянням, тому для того, щоб констатувати, що особа здійснює терористичну діяльність, має існувати таке, що набрало законної сили, рішення суду, яким особу визнано винною у вчиненні відповідного злочину. Крім того, зазначає, що не належить до суб`єктів, щодо яких можна застосувати санкції, оскільки є громадянином України.
Також ОСОБА_1 посилається на той факт, що його не було повідомлено про те, що він вчинив дії, які становлять загрозу національній безпеці, як і про те, що стосовно нього розглядається питання про застосування до останнього санкцій у зв`язку з цим. У зв`язку з цим, позивач уважає, що був позбавлений можливості пояснити чи висловити свою позицію особисто або через представника з приводу звинувачень чи підозр, які слугували для КМУ, СБУ та РНБО приводом для включення позивача до санкційного списку.
Позивач уважає, що рішення РНБО від 19     березня 2021     року суперечить положенням Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», тому неправомірно введено в дію Президентом. Поряд з цим, на думку ОСОБА_1 , оспорюваний Указ є юридично невизначеним, оскільки зміст пункту 13 переліку санкцій можна трактувати доволі широко: «інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановлених цим Законом (позбавлення військових звань, спеціальних звань, класних чинів)». Таке формулювання у правозастосовному акті індивідуальної дії є неприйнятним, адже з цього особа не може зрозуміти, які саме обмежувальні заходи до неї застосовуються і передбачати наслідки своїх дій. Також позивач уважає, що при виданні спірного Указу не дотримано принципів пропорційності та необхідності у демократичному суспільстві, а також порушено права особи на участь у прийнятті рішення, що вказує на протиправний характер обмежувальних заходів, які застосовано до позивача.
ІІ. Позиція інших учасників справи щодо позовної заяви
Представником Президента подано відзив на позовну заяву, у якому просить відмовити у задоволенні цього позову. Зазначає, що оскаржуваний Указ прийнято на підставі, у межах повноважень та у спосіб, визначених Конституцією і законами України. 
Відповідач наголошує на тому, що чинним законодавством чітко встановлено, що державні органи (Верховна Рада України, Президент, КМУ, Національний банк України, СБУ) виключно за наявності достатніх підстав виносять на розгляд РНБО пропозиції щодо застосування санкцій, що й було зроблено СБУ стосовно ОСОБА_1 .
Також представник Президента стверджує, що застосування санкцій до позивача рішенням РНБО, введеним у дію оскаржуваним Указом, здійснено у зв`язку з наявністю достатніх підстав, визначених статтею 3 Закону України «Про санкції».
Крім того, відповідач уважає, що Президент, видаючи Указ від 09 квітня 2021 року №    151/2021 в оскаржуваній частині, реалізував свої конституційні повноваження у порядку та  на підставі законодавства України, з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення, тобто пропорційно.
СБУ надала пояснення на позов, в яких зазначила про необґрунтованість та безпідставність позовних вимог. СБУ зазначає, що РНБО України, як єдиний спеціальний конституційний колегіальний орган, наділений виключною компетенцією надавати оцінку наявності в діях відповідних суб`єктів загроз (реальних та/або потенційних) національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України тощо та приймати за результатами такої оцінки відповідне рішення. За таких обставин порядок прийняття рішень про застосування санкцій унормовано законодавством, але саме прийняття та обґрунтування рішень про наявність в діях окремих суб`єктів, зокрема, реальних та потенційних загроз національним інтересам, враховує значну кількість обставин із здійсненням їх критичного оцінювання. Застосування санкцій має безпосередній зв`язок та випливає із компетенції РНБО України, яка наділена дискреційними повноваженнями у відповідних сферах, що означає можливість вибору конкретного рішення з певного кола варіантів на власний розсуд. 
СБУ зауважує, що до ОСОБА_1 запроваджено обмежувальні заходи Актом Council Implementing Regular EU, який затверджено рішенням Ради Європейського Союзу від 05     березня 2015     року №     2015/357 та продовжено рішенням Ради Європейського Союзу від 04     березня 2021     року №     2021/394. З метою імплементації такого рішення Ради Європейського Союзу, а також невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і безпеці України відповідачем було прийнято спірний Указ.
КМУ також подано до суду пояснення на адміністративний позов, в якому представник Уряду просить відмовити у задоволенні позовних вимог, оскільки оскаржуваний Указ видано згідно з вимогами частини третьої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України. Також КМУ зазначає, що пропозиції РНБО щодо застосування обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 . Урядом не вносилися.
РНБО України подана до Верховного Суду заяву, якою повідомлено, що РНБО України не має адміністративної процесуальної правосуб`єктності, що виключає можливість, згідно зі статтями 42, 44 та 51 Кодексу адміністративного судочинства України, участі цього органу в адміністративному процесі у правовому статусі сторони чи третьої особи. Підставою для такого висновку слугувало не здійснення державної реєстрації РНБО України. Окремо також було проінформовано, що Апарат РНБО України є державним органом, який здійснює поточне інформаційно-аналітичне та організаційне забезпечення діяльності РНБО України. З огляду на вимоги Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України» та Положення про Апарат Ради національної безпеки і оборони України, затвердженого Указом Президента України від 14 жовтня 2005 року №     1446, Апарат РНБО України не наділений повноваженнями представляти РНБО України в судових інстанціях.
IІІ. Рух справи у суді першої інстанції
Згідно з протоколом автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 20   вересня 2021 року для розгляду справи №9901/376/21 (провадження №П/9901/376/21) визначено колегію суддів: Мацедонська     В.     Е. (суддя-доповідач, головуючий суддя), Данилевич     Н.     А., Жук     А.     В., Мельник-Томенко     Ж.     М., Шевцова     Н.     В.
Верховним Судом у складі судді Касаційного адміністративного суду Мацедонської    В.    Е. ухвалою від 23     вересня 2021     року позовну заяву залишено без руху із наданням позивачу строку у 10 днів для усунення недоліків шляхом надання до суду уточненої позовної заяви із зазначенням номерів засобів зв`язку, офіційної електронної адреси або адреси електронної пошти позивача та представника позивача та документу, що підтверджує сплату судового збору або документів, які підтверджують підстави звільнення від сплати судового збору відповідно до закону.
На виконання вимог цієї ухвали, 05 жовтня 2021 року представником позивача подано (здано на пошту) заяву про усунення недоліків разом із уточненою позовною заявою та квитанцією про сплату судового збору.
Верховний Суд у складі судді Касаційного адміністративного суду Мацедонської     В.   Е. ухвалою від 11 жовтня 2021 року відкрив провадження в адміністративній справі за позовом ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Служба безпеки України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 09 квітня 2021 року №151/2021 в частині. Ухвалив справу розглядати в порядку спрощеного позовного провадження колегією суддів у складі п`яти суддів. Призначив справу до розгляду в судовому засіданні з повідомленням (викликом) сторін на 04 листопада 2021 року о 12:30 в приміщенні суду за адресою: вул. Московська, 8, корпус 5, м. Київ, 01029. Витребував від відповідача належним чином засвідчену копію Указу Президента України від 09 квітня 2021 року №     151/2021. 
29 жовтня 2021 року від СБУ надійшло клопотання про продовження процесуального строку для подання до суду доказів і пояснень щодо позову.
04 листопада 2021 року від представника позивача - адвоката Поліщука     С.     М. подано клопотання про відкладення судового засідання, призначеного на 04   листопада 2021     року, у зв`язку з перебування його на лікарняному.
Цього ж дня від представника позивача - адвоката Короєда     С.     О. надійшло клопотання про оголошення перерви у судовому засіданні, у зв`язку з вступом у справу нового представника та можливості ознайомлення з матеріалами справи.
Ухвалою Верховного Суду від 04     листопада 2021     року клопотання СБУ про продовження процесуального строку задоволено. Продовжено СБУ строк для подання до суду доказів і пояснень щодо позову до 12     листопада 2021     року. Відкладено розгляд справи №     9901/376/21 на 09     грудня 2021     року о 12:30 год.
Ухвалою Верховного Суду від 09     грудня 2021     року клопотання ОСОБА_1 задоволено частково. Витребувано у РНБО належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставини, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ та прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до громадянина України ОСОБА_1 ; належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 . Витребувано у СБУ належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ та прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 та належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 , що були внесені до РНБО. Судове засідання відкладено до 03     лютого 2022    року до 13:00 год.
Судове засідання, призначене на 03     лютого 2022     року 13:00 год., не відбулося у зв`язку з перебуванням суддів, які входять до складу колегії суддів Жука     А.     В. у відпустці та ОСОБА_2 на лікарняному. 
Наступне судове засідання призначено на 07     квітня 2022     року на 12:30 год.
У зв`язку з військовою агресією Російської Федерації проти України, на підставі пропозиції РНБО, відповідно до пункту 20 частини першої статті 106 Конституції України, Закону України «Про правовий режим воєнного стану» 24 лютого 2022     року Президентом України прийнято Указ №     64/2022 «Про введення воєнного стану в Україні».
Наказом Голови Верховного Суду від 02 березня 2022 року №     29/0/8-22 зупинено тимчасово розгляд справ Касаційним адміністративним судом у складі Верховного Суду у відкритих судових засіданнях за участю учасників судового процесу до усунення обставин, які в умовах воєнної агресії проти України зумовлюють загрозу життю, здоров`ю та безпеці відвідувачів, суддів і працівників секретаріату цього касаційного суду.
06 квітня 2022 року від представника КМУ надійшло клопотання про відкладення розгляду справи, мотивуючи тим, що в умовах воєнного стану забезпечення представництва Уряду у цій справі, а саме перебування у приміщенні суду, налагодження зв`язку в режимі відеоконференції за відсутності сталого інтернет-забезпечення є таким, що об`єктивно неможливо.
Наказом Голови Верховного Суду від 08 червня 2022 року унесено зміни до наказу Верховного Суду від 02 березня 2022 року №     29/0/8-22, згідно з якими визнано таким, що втратив чинність, пункт 2 наказу Голови Верховного Суду від 02 березня 2022     року №     29/0/8-22 «Про встановлення особливого режиму роботи Верховного Суду в умовах воєнного стану».
У зв`язку з такими обставинами та ураховуючи необхідності виконання наказу Голови Верховного Суду, розгляд справи призначено на 14 липня 2022     року на 10:00    год.
Розгляд справи, призначений на 14 липня 2022 року на 10:00 год., знято у зв`язку з оголошенням повітряної тривоги на час початку судового засідання та перенесено на 28     липня 2022     року на 13:00 год.
Ухвалою Верховного Суду від 28     липня 2022 року клопотання ОСОБА_1 задоволено частково. Витребувано від СБУ та РНБО належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ та прийняття рішення РНБО про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 та належним чином засвідчені копії документів, що містять пропозиції СБУ про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 , що були внесені до РНБО. Установлено строк виконання до 01     вересня 2022     року. Розгляд справи відкладено на 29 вересня 2022 року на 13:00 год.
13 вересня 2022 року від СБУ до Верховного Суду надійшли витребувані документи, що мають гриф обмеження доступу «для службового користування».
27 вересня 2022 року від представника позивача - адвоката Короєда     С.     О. надійшло клопотання про витребування доказів, а саме рішення Ради Європейського Союзу від 05     березня 2015     року №     2015/357  та від 04     березня 2021     року №   2021/394.
Ухвалою Верховного Суду від 29     вересня 2022 року згадане клопотання задоволено. Витребувано від СБУ належним чином засвідчені копії документів, що підтверджують існування фактичних даних та обставин, які стали підставою для внесення пропозиції СБУ про застосування санкцій щодо ОСОБА_1 , а саме: копії рішень Ради Європейського Союзу від 05     березня 2015 року №     2015/357 та від 04     березня 2021   року №     2021/394 стосовно запровадження санкцій (обмежувальних заходів) щодо ОСОБА_1 , з перекладом на українську мову та з інформацією про строк дії цих рішень та запроваджених санкцій. Установлено строк виконання до 01   листопада 2022 року. Розгляд справи відкладено на 17 листопада 2022 року на 12:30 год.
01 листопада 2022 року від СБУ надійшли до Верховного Суду витребувані матеріали.
Протокольною ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2022 року оголошено перерву у справі до 26     січня 2023     року до 12:30 год. Задоволено клопотання СБУ та приєднано до матеріалів справи витребувані документи, які надійшли до суду на виконання ухвали від 29     вересня 2022 року. Крім того, Судом у СБУ витребувано докази на підтвердження наявності у позивача громадянства іншої держави та(або) перебування останнього у розшуку.
13 січня 2023 року від СБУ надійшла до суду витребувана інформація.
Розгляд справи, призначений на 26     січня 2023     року на 12:30 год. не відбувся у зв`язку з перебуванням судді, який входить до складу колегії, Жука     А.     В. у відпустці. Наступне судове засідання призначене на 02     березня 2023     року на 12:30 год.
ІV. Фактичні обставини справи, установлені судом, та зміст спірних правовідносин
Відповідно до статті 5 Закону України «Про санкції» та за пропозицією СБУ, рішенням РНБО від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» стосовно ОСОБА_1 застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції) безстроково (пункт 12 додатку 1 до рішення РНБО від 19     березня 2021     року), передбачені пунктами 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 11, 13, 14, 19, 24, 25 Закону України «Про санкції».
Указом Президента України від 09     квітня 2021     року №     151/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19     березня 2021     року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» та на підставі статті 107 Конституції України постановлено ввести в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19     березня 2021     року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)». Контроль за виконанням цього рішення покладено на Секретаря РНБО.
Відповідно до пункту 3 Указу №     151/2021 він набирає чинності з дня його опублікування. 
Оскаржуваний Указ був опублікований в «Офіційному віснику Президента України» 09   квітня 2021 року за №     11.
Уважаючи такий акт індивідуальної дії протиправним, ОСОБА_1 звернувся до суду з цим позовом, за захистом порушених, на його думку, прав та інтересів.
V. Релевантні джерела права й акти їх застосування
Гарантоване статтею 55 Конституції України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але вимагає, щоб порушення, про яке стверджує позивач, було обґрунтованим. Таке порушення прав має бути реальним, стосуватися індивідуально виражених прав або інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
Завданням адміністративного судочинства у силу приписів частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Згідно з частиною другою статті 9 КАС України суд розглядає адміністративні справи не інакше як за позовною заявою, поданою відповідно до цього Кодексу, в межах позовних вимог. Суд може вийти за межі позовних вимог, якщо це необхідно для ефективного захисту прав, свобод, інтересів людини і громадянина, інших суб`єктів у сфері публічно-правових відносин від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
При вирішенні справи по суті суд може задовольнити позов повністю або частково чи відмовити в його задоволенні повністю або частково (частина перша статті 245 КАС України).
Згідно з статтею 102 Конституції України Президент України є главою держави і виступає від її імені, є гарантом державного суверенітету, територіальної цілісності України, додержання Конституції України, прав і свобод людини і громадянина.
Відповідно до пунктів першого, вісімнадцятого частини першої, частини третьої статті 106 Основного Закону України Президент України забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави. Президент на основі та на виконання Конституції і законів України видає укази і розпорядження, які є обов`язковими до виконання на території України. Президент України очолює Раду національної безпеки і оборони України.
Положеннями статті 107 Конституції України визначено, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. РНБО координує і контролює діяльність органів виконавчої влади у сфері національної безпеки і оборони. Головою РНБО є Президент. Рішення РНБО вводяться в дію указами Президента.
За приписами частин першої, четвертої статті 10 Закону України від 05 березня 1998    року №     183/98-ВР «Про Раду національної безпеки і оборони України» (далі - Закон №     183/98-ВР) рішення РНБО приймаються не менш як двома третинами голосів її членів. Рішення РНБО, введені в дію указами Президента, є обов`язковими до виконання органами виконавчої влади.
Відповідно до статті 1 Закону України від 14 серпня 2014 року №     1644-VII «Про санкції» (далі - Закон №     1644-VII) з метою захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, протидії терористичній діяльності, а також запобігання порушенню, відновлення порушених прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави можуть застосовуватися спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (далі - санкції). Санкції можуть застосовуватися з боку України по відношенню до іноземної держави, іноземної юридичної особи, юридичної особи, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність. Застосування санкцій не виключає застосування інших заходів захисту національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України, її економічної самостійності, прав, свобод та законних інтересів громадян України, суспільства та держави.
Пунктами 1, 3 частини першої, частиною третьою статті 3 Закону №     1644-VII визначено, що підставами для застосування санкцій є: дії іноземної держави, іноземної юридичної чи фізичної особи, інших суб`єктів, які створюють реальні та/або потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України, сприяють терористичній діяльності та/або порушують права і свободи людини і громадянина, інтереси суспільства та держави, призводять до окупації території, експропріації чи обмеження права власності, завдання майнових втрат, створення перешкод для сталого економічного розвитку, повноцінного здійснення громадянами України належних їм прав і свобод; рішення та регламенти Ради Європейського Союзу.
Підставою для застосування санкцій також є вчинення іноземною державою, іноземною юридичною особою, юридичною особою, яка знаходиться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземцем, особою без громадянства, а також суб`єктами, які здійснюють терористичну діяльність, дій, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті, стосовно іншої іноземної держави, громадян чи юридичних осіб останньої.
Відповідно до статті 4 Закону №     1644-VII видами санкцій згідно із цим Законом, зокрема, є: блокування активів - тимчасове обмеження права особи користуватися та розпоряджатися належним їй майном; обмеження торговельних операцій; обмеження, часткове чи повне припинення транзиту ресурсів, польотів та перевезень територією України; запобігання виведенню капіталів за межі України; зупинення виконання економічних та фінансових зобов`язань; анулювання або зупинення ліцензій та інших дозволів, одержання (наявність) яких є умовою для здійснення певного виду діяльності, зокрема, анулювання чи зупинення дії спеціальних дозволів на користування надрами; заборона участі у приватизації, оренді державного майна резидентами іноземної держави та особами, які прямо чи опосередковано контролюються резидентами іноземної держави або діють в їх інтересах; заборона або обмеження заходження іноземних невійськових суден та військових кораблів до територіального моря України, її внутрішніх вод, портів та повітряних суден до повітряного простору України або здійснення посадки на території України; заборона видачі дозволів, ліцензій Національного банку України на здійснення інвестицій в іноземну державу, розміщення валютних цінностей на рахунках і вкладах на території іноземної держави; припинення видачі дозволів, ліцензій на ввезення в Україну з іноземної держави чи вивезення з України валютних цінностей та обмеження видачі готівки за платіжними картками, емітованими резидентами іноземної держави; заборона передання технологій, прав на об`єкти права інтелектуальної власності; позбавлення державних нагород України, інших форм відзначення; інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановленим цим Законом.
Згідно з частинами першою, третьою статті 5 Закону №     1644-VII пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій виносяться на розгляд Ради національної безпеки та оборони України Верховною Радою України, Президентом України, Кабінетом Міністрів України, Національним банком України, Службою безпеки України. Рішення щодо застосування, скасування та внесення змін до санкцій щодо окремих іноземних юридичних осіб, юридичних осіб, які знаходяться під контролем іноземної юридичної особи чи фізичної особи-нерезидента, іноземців, осіб без громадянства, а також суб`єктів, які здійснюють терористичну діяльність (персональні санкції), передбачених пунктами 1-21, 23-25 частини першої статті 4 цього Закону, приймається Радою національної безпеки та оборони України та вводиться в дію указом Президента України. Відповідне рішення набирає чинності з моменту видання указу Президента України і є обов`язковим до виконання.
VІ. Висновки Верховного Суду
Суд, вивчивши доводи позивача, дослідивши матеріали справи та перевіривши їх належними та допустимими доказами, дійшов таких висновків.
Спірні правовідносини виникли у зв`язку з незгодою позивача з накладенням на нього обмежувальних заходів (санкцій) безстроково, у зв`язку з введенням в дію Указом Президента від 09     квітня 2021     року №     151/2021 рішення РНБО від 19   березня 2021     року. Водночас на обґрунтування вимог позивач посилається й на протиправність рішення РНБО від 19     березня 2021     року.
Так, процедуру, зокрема, застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) визначає Закон №     1644-VII, за яким Верховна Рада України, Президент України, Кабінет Міністрів України, Національний банк України, Служба безпеки України (як суб`єкти подання пропозицій) мають право вносити на розгляд РНБО України пропозиції щодо застосування, скасування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій). У разі підтримання запропонованих санкцій, РНБО України приймає відповідне рішення, яке набирає чинності з моменту видання указу Президента України про введення його в дію, й тільки після цього таке рішення є обов`язковим до виконання.
Тобто, аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що прийняттю Президентом Указу передує процедура, визначена чинним законодавством, яка складається з наступних етапів:
- ініціювання та внесення відповідним органом пропозиції щодо застосування санкцій на розгляд РНБО;
- обговорення та прийняття рішення РНБО;
- введення рішення РНБО Указом Президента.
При цьому, Конституційний Суд України у своєму Рішенні від 25 лютого 2009 року 
№     5-рп/2009 вказав, що лише Президент України наділений конституційними повноваженнями здійснювати керівництво у сферах національної безпеки і оборони.
Водночас, згідно з статтею 107 Конституції України РНБО України є координаційним органом з питань національної безпеки і оборони при Президентові. Рішення Ради національної безпеки і оборони України вводяться в дію указами Президента України. Отже, стаття 107 Конституції України має імперативний характер.
Як установлено судом, 19     березня 2021 року РНБО на підставі пропозицій СБУ прийняла рішення про застосування персональних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) до ОСОБА_1 . Зазначене рішення РНБО введено в дію спірним Указом. Пунктом 12 додатку №     1 до вказаного рішення РНБО були визначені строком обмежувальних заходів (санкції) щодо позивача, а саме: безстроково.
Основними доводами скаржника є те, що у розумінні частини другої статті 1, частини третьої статті 5 Закону №     1644-VII ОСОБА_1 не належить до суб`єктів, щодо яких можна застосувати санкції, оскільки є громадянином України.
Верховний Суд уважає такі доводи необґрунтованими, оскільки з витребуваних документів СБУ (які надійшли до суду з відміткою «для службового користування») убачається, що ОСОБА_1 має громадянство іншої держави. Указане дає підстави для висновку, що позивач є фізичною особою-нерезидентом, а тому стосовно нього можуть бути застосовані санкції у розумінні статті 5 Закону       №   1644-VII.
На обґрунтування позиції позивач зазначає, що він не може розглядатися як суб`єкт, який здійснює терористичну діяльність, оскільки такі особи притягуються до кримінальної відповідальності в порядку, передбаченому цим Законом. Терористична діяльність є кримінально-караним діянням, тому для того, щоб констатувати, що особа здійснює терористичну діяльність, має існувати таке, що набрало законної сили, рішення суду, яким особу визнано винною у вчиненні відповідного злочину. Крім того, позивач стверджує, що рішення РНБО від 19     вересня 2021     року не містить нормативних та фактичних підстав для застосування санкцій, як і жодних мотивів, які спонукали ухвалити таке рішення.
З аналізу положень згаданого законодавства вбачається, що санкції не є видом покарання чи відповідальності, вони виконують функції обмежувального економічного заходу щодо осіб, зокрема, які становлять для України загрозу посягання на її національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність. Однією з підстав для застосування такого обмежувального заходу є дії громадян України, які створюють об`єктивні підозри для відповідних органів влади щодо можливої терористичної діяльності цієї особи. Самі такі органи влади надають РНБО України певні пропозиції.
Стосовно аргументів ОСОБА_1 , що його не було повідомлено про те, що позивач вчинив дії, які становлять загрозу національній безпеці, а також про те, що стосовно нього розглядається питання про застосування санкцій. На думку ОСОБА_1 , такі обставини призвели до позбавлення його можливості надати свої пояснення та висловити позицію особисто або через представника з приводу звинувачень чи підозр, які слугували для КМУ, СБУ та РНБО підставами для включення позивача до санкційного списку. Крім того, ОСОБА_1 стверджує, що будучи необізнаним про підстави застосування до нього санкцій, останній обмежений у праві на ефективний судовий захист.
З цього приводу Верховний Суд зауважує, що згаданими вище нормами права врегульовано чіткий порядок застосування санкцій, який передбачає такі етапи: 1)     подання ініціатором пропозиції щодо застосування таких санкцій; 2) внесення відповідної пропозиції на розгляд РНБО; 3) прийняття РНБО відповідного рішення; 4)     введення такого рішення РНБО в дію Указом Президента.
При цьому, законодавством України не передбачено право особи, щодо якої застосовано санкції, приймати участь під час вирішення цього питання, надавати пояснення та бути присутнім під час засідання РНБО. 
Проте, така особа наділена правом оскаржити рішення РНБО, введене в дію Указом Президента, про застосування санкцій у порядку адміністративного судочинства.
Указаним правом ОСОБА_1 скористався під час подання цього позову.
Що стосується доводів ОСОБА_1 про те, що спірний Указ є юридично невизначеним, оскільки зі змісту пункту 13 переліку санкцій можна трактувати доволі широко: « 13) інші санкції, що відповідають принципам їх застосування, встановлених цим Законом (позбавлення військових звань, спеціальних звань, класних чинів)». Таке формулювання, на думку позивача, є неприйнятним, оскільки особа не може зрозуміти, які саме обмежувальні заходи до неї застосовуються і передбачити наслідки своїх дій. Більш того, позивач уважає, що запровадження до нього санкцій безстроково є грубим порушенням його прав та інтересів.
З цього приводу Верховний Суд уважає за доцільне зазначити таке.
Судом установлено, що обмежувальні заходи щодо ОСОБА_1 були застосовані до позивача за пропозиціями СБУ. Крім того, як стверджує відповідач, такі заходи були вчинені з метою імплементації рішення Ради Європейського Союзу від 04   березня 2021     року №     2021/394, відповідно до якого продовжено дію застосованих санкцій до ОСОБА_1 , а також задля невідкладного та ефективного реагування на потенційні загрози національним інтересам і безпеці України, оскільки до позивача вже були вчинені такі заходи попереднім рішенням РНБО від 02 травня 2018 року, введеним в дію Указом Президента від 14     травня 2018    року №     126/2018.
Отже, підставами для прийняття спірного Указу та застосування персональних санкцій до ОСОБА_1 слугувало накладення (продовження) на нього санкції Радою Європейського Союзу та рішення РНБО від 02 травня 2018 року, введеним в дію Указом Президента від 14     травня 2018     року №     126/2018. 
Так, відповідно до статті 20 Угоди про асоціацію (Угоду ратифіковано із заявою Законом №     1678-VII від 16     вересня 2014     року) сторони співробітничають з метою запобігання та боротьби з легалізацією (відмиванням) коштів та фінансуванням тероризму. Із цією метою Сторони посилюють двостороннє та міжнародне співробітництво у цій сфері, зокрема співробітництво на оперативному рівні. Сторони забезпечують імплементацію відповідних міжнародних стандартів, зокрема стандартів Групи з розробки фінансових заходів боротьби з відмиванням грошей та фінансуванням тероризму (FATF) та стандартів, рівнозначних тим, які були прийняті Союзом.
Поряд з цим, Судом установлено, що 05 березня 2014 року Рада Європейського Союзу ухвалила Регламент №     208/2014 щодо обмежувальних заходів, спрямованих проти окремих осіб, організацій та органів з огляду на ситуацію в Україні, зі статті 2 якого убачається, що 03 березня 2014 року Рада погодилася зосередити обмежувальні заходи на замороженні та поверненні активів осіб, визнаних відповідальними за незаконне привласнення державних коштів України, та осіб, відповідальних за порушення прав людини в Україні. Згідно додатку І до Регламенту міститься перелік фізичних та юридичних осіб, суб`єктів та органів, зазначених у статті 2 Регламенту, зокрема ОСОБА_1 (особа, щодо якої українська влада веде кримінальне провадження за незаконне привласнення державних коштів або майна).
Пунктами 3, 4 статті 14 цього Регламенту передбачено, що у разі подання зауважень або представлення нових суттєвих доказів Рада переглядає своє рішення та інформує про це фізичну або юридичну особу, установу чи орган. Список у Додатку I переглядається через регулярні проміжки часу та принаймні кожні 12 місяців.
Судом установлено, що у подальшому (щорічно) Радою Європейського Союзу приймалися рішення, у яких продовжувалися санкції стосовно ОСОБА_1 .
Так, з рішення Ради Європейського Союзу від 04     березня 2021     року №     2021/394 убачається, що відносно ОСОБА_1 триває кримінальне провадження за фактами незаконного заволодіння державними коштами або майном.
Тобто, обставини, на підставі яких Європейською Радою було застосовано санкційні обмеження щодо позивача тривають, а тому доводи позивача про протиправність застосування до нього санкцій безстроково  є безпідставними. При цьому, у разі зміни таких обставин, Рада Європейського Союзу, а також РНБО не позбавлені можливості прийняти нове рішення, шляхом виключення особи, щодо якої застосовано санкції, зі списку переліку таких осіб.
При цьому, як установлено судом, позивачем оскаржувався до Верховного Суду Указ Президента від 14     травня 2018     року №     126/2018, і рішенням від 24     травня 2021   року у справі №     9901/424/19 Суд дійшов висновку про обґрунтованість застосування санкцій щодо ОСОБА_1 та правомірність прийняття Президентом Указу №   126/2018. Таке судове рішення набрало законної сили 24   червня 2021     року.
Обставини, встановлені рішенням суду у господарській, цивільній або адміністративній справі, що набрало законної сили, не доказуються при розгляді іншої справи, у якій беруть участь ті самі особи або особа, стосовно якої встановлено ці обставини, якщо інше не встановлено законом (частина четверта статті 78 КАС України).
Тобто, зазначене підтверджує той факт, що дії позивача створюють потенційні загрози національним інтересам, національній безпеці, суверенітету і територіальній цілісності України.
Ураховуючи вищенаведені обставини та потребу невідкладного та ефективного реагування на наявні і потенційні загрози, колегія суддів уважає, що Президент, РНБО та СБУ використали свої повноваження з належною метою, а саме - захист національних інтересів, національної безпеки, суверенітету і територіальної цілісності України.
Що стосується пояснень скаржника про те, що рішення РНБО від 19     березня 2021   року суперечить положенням Закону України «Про Раду національної безпеки і оборони України», тому неправомірно введено в дію Президентом України, оскільки рішення цього органу є обов`язковим тільки для органів виконавчої влади, правоохоронних органів та військових формувань, та не має вплив на Національний банк України (якого зобов`язано забезпечити реалізацію і моніторинг ефективності персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів), який, в свою чергу, не належить до жодного відомства, тому не зобов`язаний виконувати рішення РНБО, зокрема, щодо застосування санкцій, колегія суддів уважає такі аргументи безпідставними, оскільки щодо позивача були застосовані санкції у відповідності до Закону №     1644-VII, яким чітко передбачено види санкцій (стаття 4), виконання яких покладено на Національний банк України, і які були застосовані до ОСОБА_1 спірним Указом Президента, який, в свою чергу, у відповідності до положень статті 106 Конституції України є обов`язковим до виконання усім державним органам та установам на території України.
Що стосується доводів ОСОБА_1 про те, що при виданні Указу від 09 квітня 2021     року №     151/2021 не дотримано принципів пропорційності та необхідності у демократичному суспільстві, колегія суддів зазначає слідуюче.
У рішенні Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ) від 21 січня 1999 року справі «Фрессоз та Руар проти Франції» (Fressoz and Roire v. France, заява №    29183/95, п. 45 (ііі), вказано, що «необхідність» будь-якого обмеження здійснення свободи вираження поглядів має бути обґрунтована з усією переконливістю. Звичайно, насамперед національна влада має оцінити, чи існує «нагальна суспільна необхідність», що виправдовує таке обмеження, і тут вона користується певною свободою розсуду. 
При визначенні питання «необхідності в демократичному суспільстві» держави користуються свободою розсуду, межі якої залежать від сфери, що вступає в конфлікт з гарантованим правом.
ЄСПЛ оцінює пропорційність обмежень, застосованих до свободи вираження поглядів, по відношенню до легітимної мети, якої прагнуть досягти. Будь-яке непропорційне втручання не буде вважатися «необхідним у демократичному суспільстві».
У рішенні ЄСПЛ від 10 серпня 2006 року у справі «Ляшко проти України» (Lyashko v., заява  №     21040/02, п. 47) вказано, що Суд повинен перевірити, чи було втручання виправданим та необхідним у демократичному суспільстві, та, зокрема, чи було воно пропорційним, і чи були причини, надані національними органами влади на його виправдання, важливими та достатніми. Таким чином, важливим є визначити, чи належним чином національні органи влади використали свою свободу повноважень, звинувативши заявника у наклепі чи зловживанні посадовим становищем.
Так, Верховний Суд звертає увагу, що аналізуючи чинне законодавство убачається, що санкції як економічні обмежувальні заходи є лише тимчасовим обмеженням, що стосуються, здебільшого, втручання у право власності особи та носять превентивний характер.
У такому випадку необхідно проаналізувати співвідношення державного суверенітету і права власності, тобто співвідношення публічних інтересів держави України і приватних інтересів конкретного власника та встановити пропорційність втручання в такому випадку в право власності. Це може і має бути предметом судового контролю.
Також слід зазначити, що відповідно до частини першої статті 321 Цивільного кодексу України право власності є непорушним. Ніхто не може бути протиправно позбавлений цього права чи обмежений у його здійсненні.
До спірних правовідносин застосовна стаття 1 Першого протоколу до Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод 1950 року (далі - Конвенція), відповідно до якої кожна фізична або юридична особа має право мирно володіти своїм майном. Ніхто не може бути позбавлений своєї власності інакше як в інтересах суспільства і на умовах, передбачених законом і загальними принципами міжнародного права. Проте попередні положення жодним чином не обмежують право держави вводити в дію такі закони, які вона вважає за необхідне, щоб здійснювати контроль за користуванням майном відповідно до загальних інтересів або для забезпечення сплати податків чи інших зборів або штрафів.
Відповідно до усталеної практики ЄСПЛ стаття 1 Першого протоколу до Конвенції містить три окремі норми: перша, що виражається в першому реченні першого абзацу та має загальний характер, закладає принцип мирного володіння майном. Друга норма, що міститься в другому реченні того ж абзацу, охоплює питання позбавлення права власності та обумовлює його певними критеріями. Третя норма, що міститься в другому абзаці, визнає право договірних держав, серед іншого, контролювати використання майна в загальних інтересах. Друга та третя норми, які стосуються конкретних випадків втручання у право мирного володіння майном, повинні тлумачитися у світлі загального принципу, закладеного першою нормою (пункти 166 - 168 рішення ЄСПЛ від 23 січня 2014 року у справі «East/West Alliance Limited» проти України» (East/West Alliance Limited v. Ukraine), заява №     19336/04).
Критеріями сумісності заходу втручання у право на мирне володіння майном з гарантіями статті 1 Першого протоколу до Конвенції є те, чи ґрунтувалося таке втручання на національному законі, чи переслідувало легітимну мету, що випливає зі змісту вказаної статті, а також, чи є відповідний захід пропорційним легітимній меті втручання у право:
- втручання держави у право власності повинно мати нормативну основу в національному законодавстві, яке є доступним для заінтересованих осіб, чітким, а наслідки його застосування - передбачуваними;
- якщо можливість втручання у право власності передбачена законом, Конвенція надає державам свободу розсуду щодо визначення легітимної мети такого втручання: або з метою контролю за користуванням майном відповідно до загальних інтересів, або для забезпечення сплати податків, інших зборів або штрафів;
- втручання у право власності, навіть якщо воно здійснюється згідно із законом і з легітимною метою, буде розглядатися як порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції, якщо не буде встановлений справедливий баланс між інтересами суспільства, пов`язаними із цим втручанням, й інтересами особи, яка зазнає втручання в її право власності. Отже, має існувати розумне співвідношення (пропорційність) між метою, досягнення якої передбачається, та засобами, які використовуються для її досягнення.
Порушення статті 1 Першого протоколу до Конвенції ЄСПЛ констатує, якщо хоча б один із зазначених критеріїв не буде дотриманий. І навпаки - встановлює відсутність такого порушення, якщо дотримані всі три критерії.
Так, тимчасове обмеження права позивача користуватися та розпоряджатися належним йому майном є втручанням держави у його право на мирне володіння майном. Водночас, таке втручання держави у вказане право ґрунтується на вимогах, зокрема, Закону №     1644-VII. При цьому, колегія суддів звертає увагу, що втручання у право мирного володіння майном ОСОБА_1 має легітимну мету забезпечити контроль за власністю особи, яка може нести потенційну загрозу національним інтересам України. Вказаний контроль є необхідним для ефективного реагування держави на загрози її безпеці, що підтверджує, зокрема, преамбула Закону №1644-VII. 
Поряд з цим, Верховний Суд уважає, що таке втручання є пропорційним легітимній меті та не становитиме надмірного тягаря для позивача, оскільки втручання у право мирного володіння майном не позбавляє останнього права власності на таке майно, а лише на певний час обмежує можливість реалізації цього права в Україні.
Також, колегія суддів звертає увагу, що при введенні в дію рішення РНБО про такі санкції Президент, як гарант Конституції України, якому народом України надано представницький мандат та якому Конституцією України надано повноваження вводити в дію рішення РНБО, має самостійно оцінити наявність та достатність підстав для введення такої санкції. 
Судовий контроль за таким рішенням є обмеженим, оскільки суд, з одного боку, не може за Президента повторно оцінити наявність та достатність підстав для ведення таких санкцій в межах його дискреції (що означало б порушення принципу розподілу влади), але, з іншого боку, суд може перевірити дотримання меж такої дискреції та процедури введення санкцій.
Як убачається з матеріалів справи, процедура введення таких санкцій ОСОБА_1 не оспорюється, а ознак порушення меж дискреції Президента при вирішенні питання достатності підстав і доказів для введення таких санкцій не встановлено.
Подібна за змістом правова позиція викладена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 13 січня 2021 року у справі №     9901/405/19.
Крім того, Президент України є гарантом реалізації стратегічного курсу держави на набуття повноправного членства України в ОСОБА_3 та в Організації Північноатлантичного договору (частини друга статті 102 Конституції України), а тому він вправі здійснювати необхідні дії щодо реалізації такого курсу, у тому числі, виносити Укази з урахуванням рішень Ради Європейського Союзу, зокрема щодо застосування санкцій до осіб, які можуть вплинути на національні інтереси, національну безпеку, суверенітет і територіальну цілісність України.
Відповідно до частини першої статті 77 КАС України кожна сторона повинна довести ті обставини, на яких ґрунтуються її вимоги та заперечення, крім випадків, встановлених статтею 78 цього Кодексу.
Однак, ОСОБА_1 не доведено, що спірним Указом було порушено його права та свободи. Водночас представник відповідача довів, що видаючи Указ №     151/2021, Президент діяв на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України, реалізуючи свої конституційні повноваження, пропорційно, тобто з дотриманням необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для прав, свобод та інтересів особи і цілями, на досягнення яких спрямоване це рішення.
З огляду на встановлені в цій справі обставини та правове регулювання спірних правовідносин Верховний Суд дійшов висновку, що Указ Президента від 09     квітня 2021     року №     151/2021 «Про введення в дію рішення Ради національної безпеки і оборони України від 19 березня 2021 року «Про застосування та внесення змін до персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)» у частині застосування до ОСОБА_1 персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) безстроково відповідає критеріям, визначеним частиною другою статті 2 КАС України, а тому позовні вимоги не підлягають задоволенню.
VІІ. Судові витрати
Понесені позивачем витрати у виді сплати судового збору за подання цього позову за правилами статті 139 КАС України відшкодуванню не підлягають.
Керуючись статтями 241-246, 255, 262, 266, 295 КАС України, Суд
ВИРІШИВ:
У задоволенні позову ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, треті особи, які не заявляють самостійних вимог щодо предмета спору, на стороні відповідача - Рада національної безпеки і оборони України, Кабінет Міністрів України, Служба безпеки України, про визнання протиправним та скасування Указу Президента України від 09     квітня 2021     року №   151/2021 у частині - відмовити.
Рішення набирає законної сили після закінчення строку подання апеляційної скарги, якщо таку скаргу не було подано. У разі подання апеляційної скарги рішення, якщо його не скасовано, набирає законної сили після повернення апеляційної скарги, відмови у відкритті чи закриття апеляційного провадження або прийняття постанови судом апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду.
Апеляційна скарга на рішення може бути подана до Великої Палати Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення.
Повний текст рішення складено 10 березня 2023 року.
Суддя-доповідач                                                                      В.     Е.     Мацедонська
Судді                                                                                          Н.     А     Данилевич
                                                                                          А.     В.     Жук
                                                                                          Ж.     М.     Мельник-Томенко
                                                                                          Н.     В.     Шевцова