Постанова
Іменем України                                   
 
21 грудня 2022 року
м. Київ
 
справа № 552/6144/20
провадження № 61-1145св22
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду: 
 
головуючого - Луспеника Д. Д.,
суддів:  Воробйової І. А., Коломієць Г. В. (суддя-доповідач), Лідовця Р. А.,            Черняк Ю. В.,         
 
учасники справи:
 
позивачі: ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
відповідач - Територіальна громада в особі Полтавської міської ради,
третя особа - Департамент архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, 
особа, яка подала апеляційну скаргу, - керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області,
 
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури на постанову Полтавського апеляційного суду від 22 грудня 2021 року, прийняту у складі колегії суддів: Бутенко С. Б., Карпушина Г. Л., Обідіної О. І.,
 
ВСТАНОВИВ: 
 
Описова частина
 
Короткий зміст позовних вимог
 
У грудні 2020 року ОСОБА_1 звернувся до суду з позовом до Територіальної громади в особі Полтавської міської ради, в якому просив визнати за ним право власності на 1/2 частини нежитлового приміщення            в житловому будинку АДРЕСА_1 , яке складається з: тамбуру 1-1, площею 4,1 кв. м, зали 1-2, площею 43,0 кв. м, коридора 1-3, площею  9,8 кв. м, зали 1-4, площею 29,6 кв. м, санвузла 1-5, площею 4,6 кв. м, кабінету 1-6, площею 11,3 кв. м, зали 1-7, площею                    18,8 кв. м, підсобного приміщення 1-8, площею 10,9 кв. м, комори 1-9, площею 3,9 кв. м. Загальна площа становить 136,0 кв. м, основна площа 102,7 кв. м, допоміжна (підсобна) 33,3 кв. м, та припинити його право власності на             1/2 частини квартири АДРЕСА_2 .
 
У грудні 2020 року ОСОБА_1 та ОСОБА_2 звернулися до суду                     з позовом, в якому просили:
- визнати право власності за ОСОБА_2 на 1/2 частини нежитлового приміщення в житловому будинку АДРЕСА_1 , загальною площею 136,0 кв. м, основною площею 102,7 кв. м, допоміжною (підсобною) площею 33,3 кв. м, яке складається з: тамбура 1-1, площею - 4,1 кв. м, зали 1-2, площею 43,0 кв. м, коридора 1-3, площею               9,8 кв. м, зали 1-4, площею 29,6 кв. м, санвузла 1-5, площею 4,6 кв. м, кабінету 1-6, площею 11,3 кв. м, зали 1-7, площею 18,8 кв. м, підсобного приміщення      1-8, площею 10,9 кв. м, комори 1-9, площею 3,9 кв. м, припинивши право власності ОСОБА_2 1/2 частини квартири АДРЕСА_2 ;
- визнати право власності за ОСОБА_1 на 1/2 частини нежитлового приміщення в житловому будинку АДРЕСА_1 , загальною площею 136,0 кв. м, основною площею 102,7 кв. м, допоміжною (підсобною) площею 33,3 кв. м, яке складається з: тамбура 1-1, площею - 4,1 кв. м, зали 1-2, площею 43,0 кв. м, коридора 1-3, площею                 9,8 кв. м, зали 1-4, площею 29,6 кв. м, санвузла 1-5, площею 4,6 кв. м, кабінету 1-6, площею 11,3 кв. м, зали 1-7, площею 18,8 кв. м, підсобного приміщення      1-8, площею 10,9 кв. м, комори 1-9, площею 3,9 кв. м, припинивши право власності ОСОБА_1 1/2 частини квартири АДРЕСА_2 .
 
Позовна заява  ОСОБА_1 та ОСОБА_2 мотивована тим, що                     29 жовтня 2020 року між ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та ОСОБА_2 укладений договір купівлі-продажу, згідно з умовами якого ОСОБА_3 передав (продав) у власність ОСОБА_2 та          ОСОБА_1 у рівних частках по 1/2 частини квартири АДРЕСА_2 , загальною площею 137,7 кв. м, житловою площею 86,5 кв. м, яка складається із таких приміщень: тамбура          1-1, площею 2,8 кв. м, санвузла 1-2, площею 4,6 кв. м, кухні 1-3, площею                 15,1 кв. м, кімнати 1-4, площею 23,6 кв. м, санвузла 1-5, площею 5,5 кв. м, гардеробної 1-6, площею 4,0 кв. м, кімнати 1-7, площею 18,4 кв. м, кухні 1-8, площею 11,1 кв. м, гаража 1-9, площею 4,0 кв. м, тамбура 1-10, площею                 4,1 кв. м, кімнати 1-11, площею 44,5 кв. м.
Вказували на те, що вказана квартира належить їм на праві власності                 по 1/2 частини кожному.
Враховуючи те, що зазначена квартира розташована на першому поверсі та мала нестандартне планування та окремий вихід, вони прийняли рішення про переобладнання квартири із зміною її цільового призначення, а саме: переобладнання в нежитлове приміщення - громадську будівлю.
Згідно з даними технічного паспорту на нежитлове приміщення вбудоване           в житловий будинок АДРЕСА_1 , станом на 16 листопада 2020 року, нежитлове приміщення складається із таких приміщень: тамбура 1-1, площею - 4,1 кв. м, зали 1-2, площею 43,0 кв. м, коридору 1-3, площею 9,8 кв. м, зали 1-4, площею 29,6 кв. м, санвузла 1-5, площею 4,6 кв. м, кабінету 1-6, площею 11,3 кв. м, зали 1-7, площею                    18,8 кв. м, підсобного приміщення 1-8, площею 10,9 кв. м, комори 1-9, площею 3,9 кв. м. Загальна площа становить 136,0 кв. м, основна площа - 102,7 кв. м, допоміжна (підсобна) площа - 33,3 кв. м.
Вказували на те, що законодавчо чітко не визначена процедура переводу житлових приміщень у нежитлові, регулювання даних правовідносин                     в кожному регіоні проводиться локальними нормативно-правовими актами органів місцевого самоврядування, у зв`язку з чим вони звернулися до суду з цим позовом.
 
Короткий зміст судових рішень судів першої та апеляційної інстанцій
 
Рішенням Київського районного суду м. Полтави від 29 січня 2021 року, ухвалений у складі судді Турченко Т. В., позов ОСОБА_1 та               ОСОБА_2 задоволено.
Визнано право власності за ОСОБА_2 на 1/2 частини нежитлового приміщення у житловому будинку АДРЕСА_1 , яке складається з: тамбура 1-1, площею - 4,1 кв. м, зали 1-2, площею 43,0 кв. м, коридора 1-3, площею 9,8 кв. м, зали 1-4, площею                 29,6 кв. м, санвузла 1-5, площею - 4,6 кв. м, кабінета 1-6, площею 11,3 кв. м, зала 1-7, площею 18,8 кв. м, підсобного приміщення 1-8, площею 10,9 кв. м, комори 1-9, площею 3,9 кв. м. Загальна площа становить 136,0 кв. м, основна площа - 102,7 кв. м, допоміжна (підсобна) - 33,3 кв. м, припинивши право власності ОСОБА_2 на 1/2 частини квартири АДРЕСА_2 .
Визнано право власності за ОСОБА_1 на 1/2 частини нежитлового приміщення в житловому будинку АДРЕСА_1 , яке складається з: тамбура 1-1, площею 4,1 кв. м, зали 1-2, площею 43,0 кв. м, коридора 1-3, площею 9,8 кв. м, зали 1-4, площею                   29,6 кв. м, санвузла 1-5, площею 4,6 кв. м, кабінета 1-6, площею 11,3 кв. м, зали 1-7, площею 18,8 кв. м, підсобного приміщення 1-8, площею 10,9 кв. м, комори 1-9, площею 3,9 кв. м. Загальна площа становить 136,0 кв. м, основна площа - 102,7 кв. м, допоміжна (підсобна) - 33,3 кв. м, припинивши право власності ОСОБА_1 на 1/2 частини квартири АДРЕСА_2 .
 
Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції виходив із того, що реконструкція квартири в нежитлове приміщення відповідає чинним будівельним нормам України, санітарно-епідеміологічним та пожежним нормам і правилам для даного типу будівель та не порушує права інших осіб, а тому дійшов висновку про наявність правових підстав для визнання за позивачами права власності на нежитлове приміщення та припинення права власності на квартиру.
 
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, у жовтні 2021 року керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України подав апеляційну скаргу.
 
Ухвалою Полтавського апеляційного суду від 09 листопада 2021 року відкрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області на рішення Київського районного суду м. Полтави від 29 січня 2021 року.
 
Постановою Полтавського апеляційного суду від 22 грудня 2021 року апеляційне провадження у справі за апеляційною скаргою керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави 
в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції на рішення Київського районного суду          м. Полтави від 29 січня 2021 року у цій справі закрито.
 
Закриваючи апеляційне провадження за апеляційною скаргою керівника Полтавської окружної прокуратури Полтавської області в інтересах держави 
в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції, апеляційний суд виходив із того, що виконавчий комітет міської ради здійснює управління лише житловим фондом, яке належить до комунальної власності міста, а переведення житлових приміщень приватної форми власності у нежитлові до повноважень виконавчого комітету не належить, а тому відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради. Також відсутні підстави представництва інтересів держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України,                 з огляду на те, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, будучи учасником справи як третя особа, не скористався правом на апеляційне оскарження.
За таких обставин прокурором не доведено підстав представництва з метою захисту інтересів держави в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
 
Короткий зміст вимог касаційної скарги та її доводів
 
У січні 2022 року заступник керівника Полтавської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати постанову апеляційного суду та направити справу до апеляційного суду для подальшого розгляду.
 
Касаційна скарга мотивована тим, що, звертаючись до апеляційного суду прокурор діяв не в інтересах виконавчого комітету Полтавської міської ради, а в інтересах держави та зазначав в апеляційній скарзі про порушення постановленим районним судом рішенням інтересів держави, а не інтересів конкретного державного органу. Тобто, порушення інтересів держави і є тією підставою для апеляційного оскарження. При зверненні до апеляційного суду прокурором зазначено про порушення інтересів держави та вказано орган, якого не залучено до участі у розгляді справи та судовим рішення вирішено питання про його права та обов`язки.
З урахуванням того, що інтереси держави є оціночним поняттям, прокурор чи його заступник у кожному конкретному випадку самостійно визначає                   з посиланням на законодавство, на підставі якого подається позов, в чому саме відбулося чи може відбутися порушення матеріальних або інших інтересів держави, обґрунтовує у позовній заяві необхідність їх захисту та зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції         у спірних відносинах.
При зверненні до апеляційного суду прокурор визначив такий орган, який приймає рішення про переведення житлового приміщення в нежитлове,             а саме виконавчий комітет Полтавської міської ради.
Суд апеляційної інстанції безпідставно дійшов висновку про те, що стаття 152 ЖК Україна надає право переведення житлового фонду приватної власності в нежитлове без отримання будь-яких дозволів, адже в ній ідеться мова виключно про переобладнання чи перепланування. Тобто власник житлового фонду без отримання дозволу може виконати виключно переобладнання та перепланування жилого будинку і жилого приміщення приватного житлового фонду, а саме: перенесення і розбирання перегородок; перенесення                           і влаштування дверних прорізів; влаштування і переустаткування туалетів, ванних кімнат, вентиляційних каналів та інше.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських рад вправі вирішувати питання переведення житлових приміщень (квартир), що належать на праві власності юридичним або фізичним особам, у нежитлові за умови, що проведені зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир          у багатоквартирному житловому будинку та не порушать санітарно-технічних вимог і правил експлуатації будинку.
Отже, Полтавська міська рада не є органом, уповноваженим згідно з чинним законодавством на розгляд питання переведення житлових приміщень                 у нежитлові. Відтак, Полтавська міська рада є неналежним відповідачем             у справі.
Виконавчий комітет Полтавської міської ради, який є самостійною юридичною особою та особою, законодавчо уповноваженою розглядати питання переведення житлових приміщень у нежитлові, до участі у справі залучено не було, а судом фактично вирішено питання, які стосуються його прав і обов`язків.
Також безпідставними є висновки суду апеляційної інстанції про відсутність підстав представництва інтересів держави в особі Державної архітектурно-будівельної інспекції України, з огляду на те, що Департамент Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області, будучи учасником справи як третя особа, не скористався правом на апеляційне оскарження.
Так, Полтавською окружною прокуратурою в порядку статті 23 Закону України «Про прокуратуру» на адресу Державної архітектурно-будівельної інспекції України 30 серпня 2021 року направлено лист щодо вжиття заходів представницького характеру, спрямованих на оскарження рішення суду.
Водночас, згідно з інформацією Департаменту Державної архітектурно-будівельної інспекції у Полтавській області від 08 вересня 2021 року, за дорученням Державної архітектурно-будівельної інспекції України, вказано про відсутність підстав для апеляційного оскарження рішення суду першої інстанції.
Вищевикладене свідчить про неналежне виконання вказаними органами своїх повноважень, що є підставою для внесення апеляційної скарги саме прокурором.
Враховуючи те, що керівник Полтавської окружної прокуратури належно обґрунтував підстави для звернення з апеляційною скаргою, необґрунтованими є доводи постанови суду апеляційної інстанції про те, що прокурор не довів підстави представництва інтересів держави.
 
Рух касаційної скарги у суді касаційної інстанції
 
Ухвалою Верховного Суду від 09 лютого 2022 року відкрито касаційне провадження у справі та витребувано матеріали цивільної справи із суду першої інстанції. 
 
У квітні 2022 року до Верховного Суду надійшли матеріали справи.
 
Ухвалою Верховного Суду від 10 листопада 2022 року справу призначено до судового розгляду.
 
Фактичні обставини справи, встановлені судами
 
29 жовтня 2020 року між ОСОБА_3 , ОСОБА_1 та                   ОСОБА_2 укладений нотаріально посвідчений договір купівлі-продажу, згідно з умовами якого  продавець - ОСОБА_3 передав (продав) у власність ОСОБА_2 та ОСОБА_1 у рівних частках по         1/2 квартиру АДРЕСА_2 .
 
Згідно з витягом з Державного реєстру речових прав на нерухоме майно про реєстрацію права власності від 29 жовтня 2020 року квартира АДРЕСА_2 належить ОСОБА_2 та ОСОБА_1  по 1/2 частини.
 
Вищевказана квартира переобладнана із зміною її цільового призначення,         а саме: переобладнана в нежитлове приміщення - громадську будівлю.
 
Згідно з даними технічного паспорту на нежитлове приміщення вбудоване        в житловий будинок АДРЕСА_1 , станом на 16 листопада 2020 року, нежитлове приміщення складається з таких приміщень: тамбура 1-1, площею - 4,1 кв. м, зали 1-2, площею 43,0 кв. м, коридора 1-3, площею 9,8 кв. м, зали 1-4, площею  29,6 кв. м, санвузла 1-5, площею - 4,6 кв. м, кабінета 1-6, площею 11,3 кв. м, зала 1-7, площею               18,8 кв. м, підсобного приміщення 1-8, площею 10,9 кв. м, комори 1-9, площею 3,9 кв. м. Загальна площа становить 136,0 кв. м, основна площа -                     102,7 кв. м, допоміжна (підсобна) - 33,3 кв. м,
 
Відповідно до експертного технічного висновку нежитлове приміщення             по АДРЕСА_1 , на основі проведеного аналізу встановлено, що об`ємно-планувальне та конструктивне рішення, санітарно-технічні умови, пожежна безпека та інженерне обладнання нежитлових приміщень у житловому будинку (магазин) загальною площею 136,0 кв. м. за адресою: АДРЕСА_1 , відповідають будівельним нормам, які діють на території України і висуваються до громадських будівель загалом і до приміщень магазинів зокрема.
 
Згідно з вказаним технічним висновком, реконструкція приміщень у будинку під приміщення адміністративного призначення (нежитлове приміщення) відбудеться без втручання в основні конструкції будівлі; додаткових навантажень на основні конструкції будівлі (стіни, фундаменти) в результаті реконструкції не створюється; в цілому стан об`єкта - задовільний; додаткового інструментального обстеження несучих конструкцій не потребує; приміщення адміністративного призначення будуть забезпечені необхідними мережами та обладнанням; архітектурно-планувальне та конструктивне рішення відповідає вимогам ДБН В.2.2-15-2005 «Житлові будинки. Основні положення та ДБН В.3.2-2-2009 «Житлові будинки. Реконструкція та капітальний ремонт», відповідають діючим будівельним нормам, санітарно-епідеміологічним та пожежним нормам і правилам для даного типу будівель.
 
Мотивувальна частина
 
Позиція Верховного Суду
 
Частиною другою статті 389 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) передбачено, що підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 1 частини першої цієї статті,                                 є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права виключно у таких випадках: 1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку; 2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні; 3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права                      у подібних правовідносинах; 4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами першою, третьою статті 411 цього Кодексу.
 
Вивчивши матеріали справи, перевіривши доводи касаційної скарги, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду вважає, що касаційна скарга підлягає задоволенню.
 
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
 
Відповідно до частин першої, другої та п`ятої статті 263 ЦПК України судове рішення повинно ґрунтуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Законним є рішення, ухвалене судом відповідно до норм матеріального права із дотриманням норм процесуального права.
Обґрунтованим є рішення, ухвалене на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог                                 і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
 
Зазначеним вимогам постанова апеляційного суду не відповідає.
 
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України (частина друга статті 19 Конституції України).
 
У випадках, встановлених законом, до суду можуть звертатися органи та особи, яким законом надано право звертатися до суду в інтересах інших осіб або державних чи суспільних інтересах (частина друга статті 4 ЦПК України).
 
Згідно з пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді                у виключних випадках і в порядку, що визначені законом.
 
У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року N 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави                  в арбітражному суді) вказано, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин.        В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
 
Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування            є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції              і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування                   в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.
 
Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об`єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (частини друга та третя статті 143 Конституції України).
 
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження,               а також у разі відсутності такого органу.
 
Як у Конституції України, так і в законах розмежовуються такі учасники відносин, як держава і територіальні громади, а відповідно, і їх інтереси.
 
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України,                    з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, що прокурор може представляти саме інтереси держави в суді. Тобто Конституцією України визначено, що прокуратура уповноважена здійснювати представництво інтересів лише держави, а не територіальних громад (органів місцевого самоврядування). Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді, в тому числі й територіальних громад, не відповідає принципу змагальності, який є однією з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
 
Тому, за загальним правилом, не допускається представництво прокуратурою інтересів органу місцевого самоврядування. Як виняток, представництво інтересів органу місцевого самоврядування може мати місце в тому випадку, якщо органу місцевого самоврядування надано законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
 
Згідно з абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування повинні стосуватися тільки тих ситуацій, якщо органу місцевого самоврядування надано законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
 
Коли держава виступає в цивільних правовідносинах, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається як поведінка держави у цивільних відносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав                            і обов`язків, а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу у відповідних правовідносинах.
 
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.
 
Стаття 56 ЦПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою                     у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
 
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
 
Питання представництва прокурором інтересів держави в суді врегульовано  у статті 23 Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави            в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя).
 
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором        у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
 
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
 
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно                        з принципом «суд знає закони» під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органу місцевого самоврядування здійснювати у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
 
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом за конкретних фактичних обставин справи.
 
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі                            і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
 
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі № 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, 2) у разі відсутності такого органу.
 
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду з відповідним позовом у розумний строк.
 
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
 
Водночас розумність строку визначається судом з урахуванням того, чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: а) значимість порушення інтересів держави, б) можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, в) наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
 
Таким чином, законодавство передбачає обов`язкове звернення прокурора до компетентного органу перед зверненням до суду в особі такого органу. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
 
При цьому прокурор не повинен обов`язково з`ясовувати причини невжиття компетентним органом відповідних заходів та вимагати отримання відповіді від такого органу. В повідомленні до органу прокурор повинен зазначити в чому він вбачає порушення інтересів держави, а не лише повідомити про намір звернутися до суду. Звернення прокурора до суду в день звернення до компетентного органу свідчить про недотримання прокурором розумного строку.
 
У справі, яка переглядається, керівник Полтавської окружної прокуратури Полтавської області, на виконання частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру», повідомив виконавчий комітет Полтавської міської ради та Державну архітектурно-будівельну інспекцію, що звертатиметься до суду з позовом в інтересах держави в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції.
 
Крім того, прокурор, звертаючись до суду, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
 
Отже, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, обґрунтовує: в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту,        визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції          у спірних правовідносинах.
 
На обґрунтування апеляційної скарги прокурор в апеляційній скарзі зазначив орган, до компетенції якого віднесені повноваження здійснювати захист інтересів держави у спірних правовідносинах (виконавчий комітет Полтавської міської ради та Державна архітектурно-будівельна інспекція),          і пояснив, у чому, на думку цього прокурора, полягають порушення інтересів держави рішенням суду першої інстанції, а саме вказав, зокрема, на таке:           1) відсутність порушеного відповідачем права позивачів, 2) позов пред`явлений до неналежного відповідача; 3) суд перебрав на себе дискреційні повноваження відповідних органів; 4) суд вирішив питання про права інших мешканців багатоквартирного будинку на нерухоме майно.
 
Як на підставу здійснення ним представництва прокурор посилався на те, що компетентні органи не забезпечили захисту інтересів держави шляхом оскарження рішення Київського районного суду м. Полтави від 29 січня        2021 року, а тому він вступив в указану справу для захисту інтересів держави.
 
Закриваючи апеляційне провадження, апеляційний суд посилався на те, що відсутні підстави для представництва прокурором інтересів держави в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради, оскільки виконавчий комітет міської ради здійснює управління лише житловим фондом, яке належить до комунальної власності міста, а переведення житлових приміщень приватної форми власності у нежитлові до повноважень виконавчого комітету не належить.
 
З таким висновком апеляційного суду не можна погодитися, з огляду на таке.
 
Так, статтею 30 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» визначено повноваження в галузі житлово-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, громадського харчування, транспорту і зв`язку. Зокрема, до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать управління об`єктами житлового-комунального господарства, побутового, торговельного обслуговування, транспорту і зв`язку, що перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, забезпечення їх належного утримання та ефективної експлуатації, необхідного рівня та якості послуг населенню.
 
Орган місцевого самоврядування може бути позивачем та відповідачем               у судах загальної юрисдикції, зокрема, звертатись до суду , якщо це необхідно для реалізації його повноважень і забезпечення виконання функцій місцевого самоврядування (стаття 18-1 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні»).
 
Відповідно до частини п`ятої статті 319 ЦК України власник не може використовувати право власності на шкоду правам, свободам та гідності громадян, інтересам суспільства, погіршувати екологічну ситуацію та природні якості землі.
 
Згідно зі статтею 320 ЦК України власник має право використовувати своє майно для здійснення підприємницької діяльності, крім випадків, встановлених законом.
 
Законом можуть бути встановлені умови використання власником свого майна для здійснення підприємницької діяльності.
 
Згідно зі статтею 379 ЦК України житлом фізичної особи є житловий будинок, квартира, інше жиле приміщення, призначені та придатні для постійного або тимчасового проживання в них
 
Житло є специфічним об`єктом права власності, тому свобода використання житла його власниками обмежується нормами, спрямованими на схоронність жилих приміщень та не порушення прав інших осіб, зокрема, інших мешканців жилого будинку.
 
Відповідно до частини другої статті 383 ЦК України власник квартири може на свій розсуд здійснювати ремонт і зміни у квартирі, наданій йому для використання як єдиного цілого, - за умови, що ці зміни не призведуть до порушень прав власників інших квартир та нежитлових приміщень                           у багатоквартирному будинку та не порушать санітарно-технічних вимог                і правил експлуатації будинку.
 
Статтею 6 ЖК України визначено, що житлові будинки і жилі приміщення призначаються для постійного проживання громадян, а також для використання у встановленому порядку як службових жилих приміщень                і гуртожитків. Надання приміщень у жилих будинках для потреб промислового характеру забороняється.
 
Згідно з частиною першою статті 8 ЖК України переведення придатних для проживання жилих будинків і жилих приміщень у будинках державного                  і громадського житлового фонду в нежилі, як правило, не допускається.                     У виняткових випадках переведення жилих будинків і жилих приміщень               у нежилі може здійснюватися за рішенням органів, зазначених у частині другій статті 7 цього Кодексу.
 
Відповідно до статті 152 ЖК України переобладнання і перепланування жилого будинку (квартири), що належать громадянинові на праві приватної власності, провадяться з дозволу виконавчого комітету місцевої Ради народних депутатів.
 
Таким чином, зазначеними нормами житлового законодавства, як правило, не допускається переведення придатних для проживання жилих будинків            і жилих приміщень у будинках державного і громадського житлового фонду в нежилі. Проте у виняткових випадках таке переведення допускається за рішенням виконавчих органів місцевої влади.
 
Отже, переведення спірного приміщення з житлового в нежитлове можливо лише за рішенням виконавчого комітету Полтавської міської ради, однак рішення виконавчим комітетом Полтавської міської ради про зміну статусу житлового приміщення (квартири) у нежитлове (магазин) не приймалось.
 
Виконавчий комітет Полтавської міської ради, який є самостійною юридичною особою та особою, законодавчо уповноваженою розглядати питання переведення житлових приміщень у нежитлові, до участі у справі залучено не було.
 
Суд апеляційної інстанції не врахував, що Полтавська міська рада не                      є особою, яка порушує, не визнає чи оспорює право позивачів, а тому позов ОСОБА_1 та ОСОБА_2 пред`явлено до неналежного відповідача.
 
При цьому слід зазначити, що суд не наділений повноваженнями щодо визнання статусу спірного приміщення житловим чи нежитловими, оскільки вирішення цього питання потребує підтвердження уповноваженими органами місцевого самоврядування та органами державної влади (статті 5 ЖК України).
 
Закриваючи апеляційне провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції не врахував, що прокурор належним чином обґрунтував підстави представництва інтересів держави в суді та подав апеляційну скаргу                       з дотриманням норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України, а тому дійшов помилкового висновку, що прокурор не довів підстав представництва з метою захисту інтересів держави в особі виконавчого комітету Полтавської міської ради та Державної архітектурно-будівельної інспекції України.
 
Крім того, закриваючи апеляційне провадження, апеляційний суд помилково посилався на пункт 2 частини першої статті 362 ЦПК України, з огляду на таке.
 
Так, згідно з частиною першою статті 47ЦПК України здатність особисто здійснювати цивільні процесуальні права та виконувати свої обов`язки в суді (цивільна процесуальна дієздатність) мають фізичні особи, які досягли повноліття, а також юридичні особи.
 
У пункті 2 частини першої статті 362 ЦПК України закріплено, що суд апеляційної інстанції закриває апеляційне провадження, якщо після відкриття апеляційного провадження виявилося, що апеляційну скаргу не підписано, подано особою, яка не має процесуальної дієздатності, або підписано особою, яка не має права її підписувати.
 
Тлумачення пункті 2 частини першої статті 362 ЦПК України свідчить, що             в ньому не передбачено такої підстави для закриття апеляційного провадження як відсутність процесуальних повноважень прокурора на подачу апеляційної скарги в інтересах юридичних осіб з повною процесуальною дієздатністю.
 
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
 
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
 
Враховуючи, що внаслідок порушення норм процесуального права, неналежного дослідження та оцінки зібраних доказів апеляційним судом не встановлені фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, ухвалене ним судове рішення не може вважатися законним і обґрунтованим, а тому підлягає скасуванню з направленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду.
 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
 
ПОСТАНОВИВ:
 
Касаційну скаргу заступника керівника Полтавської обласної прокуратури задовольнити.
 
Постанову Полтавського апеляційного суду від 22 грудня 2021 року скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.  
 
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
 
Головуючий | Д. Д. Луспеник
Судді: | І. А. Воробйова     Г. В. Коломієць      Р. А. Лідовець      Ю. В. Черняк