П О С Т А Н О В А
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ
02 лютого 2023 року
м. Київ
Справа № 260/3380/21
Провадження № 11-133апп22
Велика Палата Верховного Суду у складі:
судді-доповідача Желєзного І. В.,
суддів Британчука В.В., Власова Ю.Л., Григор`євої І. В., Гриціва М. І., Гудими Д. А., Єленіної Ж. М.,Золотнікова О. С., Катеринчук Л.Й., Крет Г. Р., Лобойка Л. М., Пількова К. М., Ткача І. В., Ткачука О. С., Уркевича В. Ю., Штелик С. П.,
розглянувши в порядку письмового провадження справу за позовом  ОСОБА_1 до Національного агентства з питань запобігання корупції, треті особи: Кваліфікаційно-дисциплінарна комісія адвокатури Закарпатської області, Недержавна некомерційна професійна організація «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Рада адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя Національного агентства з питань запобігання корупції Амплеєв Олександр Володимирович, Голова Національного агентства з питань запобігання корупції Новіков Олександр Федорович, про визнання дій протиправними
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року (судді Затолочний В. С., Качмар В. Я., Курилець А. Р.),
УСТАНОВИЛА:
Короткий зміст позовних вимог та їх обґрунтування
1.                 У серпні 2021 року ОСОБА_1 (далі - позивачка) звернулася до суду з позовом до Національного агентства з питань запобігання корупції (далі - НАЗК), за участю третіх осіб: Кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури Закарпатської області (далі - КДКА Закарпатської області), Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України, Ради адвокатів Закарпатської області, в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК                    Амплеєва О. В. , Голови НАЗК Новікова О. Ф., про визнання протиправними дій НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб?єктом декларування відповідно до Закону України від 14 жовтня 2014 року № 1700-VII «Про запобігання корупції» (далі - Закон № 1700-VII, в редакції, чинній на момент виникнення спірних правовідносин) та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування (далі - повідомлення), та про зобов'язання її подати таку декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
2.                 На обґрунтування позову ОСОБА_1 зазначила, що займається адвокатською діяльністю на підставі cвідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю серії РН № 816, виданого на підставі рішення Рівненської обласної кваліфікаційно-дисциплінарної комісії адвокатури від 08 липня 2011 року № 16.                 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області її обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області. 27 липня 2021 року вона отримала від НАЗК повідомлення про факт неподання нею декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за підписом в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В . 
3.                 На думку позивачки, діяльність адвокатури не є пов?язаною з виконанням функцій держави або місцевого самоврядування, державні органи не можуть втручатися в її роботу, а тому на членів КДКА не поширюється дія Закону                          № 1700-VII в частині можливості віднесення їх до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. 
4.                 На переконання ОСОБА_1 , направлення їй повідомлення з вимогою про подання нею декларації за 2020 рік суперечить положенням частини першої статті 1, підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та частини першої                          статті 45 Закону № 1700-VII.
Короткий зміст рішень судів попередніх інстанцій
5.                 Рішенням Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня                        2021 року позовні вимоги задоволено: визнано протиправними дії НАЗК щодо визначення ОСОБА_1 суб'єктом декларування відповідно до Закону                            № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року                                    № 47-02/50987/21 про неподання нею декларації за 2020 рік і про зобов'язання її як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, подати таку декларацію відповідно до частини першої                         статті 45 цього Закону.
6.                 Постановляючи рішення про задоволення позову, суд першої інстанції виходив з того, що на момент розгляду цієї справи редакція підпункту «в»                      пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VII прямо не визначала                 ОСОБА_1 як суб?єкта, на якого поширюється дія цього Закону, що, у свою чергу, свідчить про протиправність дій відповідача щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, в порядку, визначеному частиною першою                    статті 45 Закону № 1700-VII.
7.                 Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасовано рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня 2021 року та ухвалено нове рішення, яким відмовлено в задоволенні позову.
8.                 Ухвалюючи цю постанову, суд апеляційної інстанції не погодився із судом першої інстанції про те, що направлення відповідачем оскаржуваного повідомлення порушує права позивачки, оскільки зміст повідомлення є таким, що має інформаційний характер з приводу необхідності подання декларації та правових наслідків щодо такої неподачі. Самі ж дії відповідача, що проявилися у направленні повідомлення, є такими, що спрямовані на виконання ним обов`язку, покладеного на нього частиною другою статті 51-2 Закону № 1700-VII, а відтак відповідають положенням законодавства.
9.                 Відносно доводів ОСОБА_1 щодо того, чи є вона як член дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області особою, уповноваженою на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, та чи зобов?язана вона у зв?язку із цим подавати декларацію, суд апеляційної інстанції зазначив, що  вирішення вказаних питань відноситься до компетенції органів, уповноважених на складення адміністративного протоколу за несвоєчасну подачу декларації, та органу досудового розслідування при притягненні до кримінальної відповідальності в разі неподання декларації. У випадку притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності уповноваженим органом на вирішення цього питання буде відповідний суд під час розгляду справи про притягнення позивачки до адміністративної чи кримінальної відповідальності.
Короткий зміст та обґрунтування наведених у касаційній скарзі вимог
10.            Не погодившись із постановою суду апеляційної інстанції, позивачка подала касаційну скаргу, в якій, посилаючись на неправильне застосування судом апеляційної інстанції норм матеріального та процесуального права, просила скасувати його рішення та залишити в силі рішення суду першої інстанції.
11.            На думку ОСОБА_1 , КДКА є органом адвокатського самоврядування, створеним з іншою метою, ніж органи державної влади, державного управління та органи місцевого самоврядування. КДКА не уповноважена Законом України «Про адвокатуру та адвокатську діяльність» (далі - Закон № 5076-VI) на виконання функцій держави або місцевого самоврядування. Адвокатська діяльність є незалежною, а тому державні органи не можуть втручатись в її роботу. Положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 та абзацу другого частини третьої статті 45 Закону № 1700-VIІ не відповідають принципу юридичної визначеності, оскільки не дають змоги невизначеним адресатам цих норм з достатньою точністю з?ясовувати свої обов?язки щодо подання декларації.
12.            На переконання позивачки, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про непорушення її прав відповідачем станом на момент звернення до суду із цим позовом. Направленим їй повідомленням відповідач поклав на неї обов?язок подачі декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.
13.            Також позивачка вважає, що для правильного вирішення спору в цій справі достатньо встановити, чи є вона суб?єктом, уповноваженим на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, у розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону № 1700-VIІ, однак суд апеляційної інстанції не з?ясував цієї обставини.
14.            Позивачка зазначає, що склад суду апеляційної інстанції, який здійснював розгляд цієї справи, є неповноважним, оскільки їй та її представнику суд не повідомив про зміну його складу та не роз?яснив право заявити йому відвід. Крім того, їй не направлено належним чином засвідчену копію судового рішення, що свідчить про упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав.
Позиція інших учасників справи
15.            У відзиві на касаційну скаргу відповідач заперечив щодо доводів, викладених позивачкою у касаційній скарзі, з мотивів їх необґрунтованості та безпідставності. Зазначив, що оскаржуване судове рішення ухвалене на підставі всебічного та повного дослідження доказів і аргументів сторін, з правильним застосуванням норм матеріального та при дотриманні норм процесуального права, а тому відсутні підстави для його скасування. 
16.            На думку відповідача, зі змісту положення підпункту «в» пункту 2 частини першої статті 3Закону № 1700-VIІ вбачається, що дія цього Закону поширюється на невизначене коло осіб (у тому числі тих, які не займають посад в органах державної влади чи органах місцевого самоврядування), які є членами конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до інших законів.
17.            Поширення дії  Закону № 1700-VIІ на членів деяких органів адвокатського самоврядування жодним чином не порушує принципу незалежності ні адвокатури в цілому, ні окремих адвокатів, оскільки не стосується питань функціонування адвокатури / адвокатського самоврядування чи безпосередньої діяльності адвокатів - здійснення захисту, представництва та надання інших видів правової допомоги клієнту.
18.            Дії відповідача на етапі направлення позивачці повідомлення не порушують її прав. У цьому випадку НАЗК повідомило позивача про необхідність подачі декларації та попередило про наслідки її неподання взагалі чи протягом десяти днів з дня отримання повідомлення. Тобто у позивачки були межі розсуду та вибору, а саме подати декларацію чи не подавати її взагалі.
19.            Відповідач зауважує, що на момент виникнення спірних правовідносин та звернення позивачки до суду із цим позовом зміни до законодавства, які б свідчили про виключення ОСОБА_1 з числа суб?єктів декларування відповідно до положень  Закону № 1700-VIІ, не вносились. Наявність відповідного законопроекту на розгляді у Верховній Раді України не підтверджує доводів позивачки та не свідчить про протиправність дій НАЗК. 
20.            Від третьої особи - Недержавної некомерційної професійної організації «Національна асоціація адвокатів України» в особі Ради адвокатів України до суду надійшли письмові пояснення, в яких ця особа зазначає про підтримання доводів, викладених у касаційній скарзі. 
21.            Суть спору в межах спірних правовідносин полягає в тому, що ОСОБА_1 не є суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VIІ, а отже, доказом порушення її прав на момент звернення до суду є факт неправомірного, безпідставного віднесення позивачки відповідачем до кола суб?єктів декларування в розумінні підпункту «в» пункту 2 частини першої                         статті 3  Закону № 1700-VIІ, що суперечить гарантіям незалежності адвокатури.
22.            Зазначає, що на момент направлення повідомлення позивачці жодного порядку, яким була б врегульована процедура проведення контролю щодо своєчасності подання декларацій, не існувало. Таким чином, відповідач, надсилаючи позивачці повідомлення про факт неподання декларації, перевищив свої повноваження, визначені  Законом № 1700-VIІ, що призвело до порушення прав і свобод позивачки.
Рух касаційної скарги
23.            Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду ухвалою від 14 липня 2022 року відкрив касаційне провадження у цій справі, а ухвалою від 10 листопада 2022 року передав її на розгляд Великої Палати Верховного Суду на підставі частини п`ятої статті 346 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України).
24.            Велика Палата Верховного Суду ухвалою від 30 листопада 2022 року прийняла та призначила цю справу до касаційного розгляду в порядку письмового провадження без виклику її учасників.
Обставини справи, установлені судами попередніх інстанцій
25.             ОСОБА_1  є особою, яка має право здійснювати адвокатську діяльність, що підтверджується свідоцтвом про право на зайняття адвокатською діяльністю серії РН № 816, виданим Кваліфікаційно-дисциплінарною комісією адвокатури Рівненської області на підставі рішення від 08 липня 2011 року № 16.
26.            Згідно з витягом з протоколу конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року конференцією адвокатів Закарпатської області позивачку обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.
27.            27 липня 2021 року на поштову адресу позивачки, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про факт неподання нею декларації за підписом в. о. керівника Управління проведення спеціальних перевірок та моніторингу способу життя НАЗК Амплеєва О. В .
28.            Вважаючи дії НАЗК щодо покладення на неї обов?язку подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону                                                                    № 1700-VII, протиправними, позивачка звернулася до суду із цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕЛИКОЇ ПАЛАТИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
29.            Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов?язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
30.            Статтею 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод встановлено, що кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом, який вирішить спір щодо його прав та обов?язків цивільного характеру або встановить обґрунтованість будь-якого висунутого проти нього кримінального обвинувачення.
31.            Відповідно до частини другої статті 55 Конституції України кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
32.            Згідно із частинами першою та третьою статті 124 Конституції України правосуддя в Україні здійснюють виключно суди. Юрисдикція судів поширюється на будь-який юридичний спір та будь-яке кримінальне обвинувачення. У передбачених законом випадках суди розглядають також інші справи.
33.            Конституційний Суд України у Рішенні від 25 листопада 1997 року № 6-зп зазначив, що частину другу статті 55 Конституції України необхідно розуміти так, що кожен, тобто громадянин України, іноземець, особа без громадянства, має гарантоване державою право оскаржити в суді загальної юрисдикції рішення, дії чи бездіяльність будь-якого органу державної влади, органу місцевого самоврядування, посадових і службових осіб, якщо громадянин України, іноземець, особа без громадянства  вважають, що їх рішення, дія чи бездіяльність порушують або ущемляють права і свободи громадянина України, іноземця, особи без громадянства чи перешкоджають їх здійсненню, а тому потребують правового захисту в суді.
34.            У Рішенні від 14 грудня 2011 року № 19-рп/2011, вирішуючи питання, порушені в конституційному зверненні та конституційному поданні щодо тлумачення частини другої статті 55 Конституції України, Конституційний Суд України зазначив, що права і свободи людини та їх гарантії визначають зміст і спрямованість діяльності держави (частина друга  статті 3 Конституції України). Для здійснення такої діяльності органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові і службові особи наділені публічною владою, тобто мають реальну можливість на підставі повноважень, встановлених Конституцією і законами України, приймати рішення чи вчиняти певні дії. Особа, стосовно якої суб?єкт владних повноважень прийняв рішення, вчинив дію чи допустив бездіяльність, має право на захист.
35.            Утвердження правової держави відповідно до приписів статті 1, другого речення частини третьої статті 8, статті 55 Основного Закону України полягає, зокрема, у гарантуванні кожному судового захисту прав і свобод, а також у запровадженні механізму такого захисту.
36.            Відносини, що виникають між фізичною чи юридичною особою і представниками органів влади під час здійснення ними владних повноважень, є публічно-правовими і поділяються, зокрема, на правовідносини у сфері управлінської діяльності та правовідносини у сфері охорони прав і свобод людини і громадянина, а також суспільства від злочинних посягань. Діяльність органів влади, у тому числі судів, щодо вирішення спорів, які виникають у публічно-правових відносинах, регламентується відповідними правовими актами.
37.            Рішення, прийняті суб?єктами владних повноважень, дії, вчинені ними під час
здійснення управлінських функцій, а також невиконання повноважень, встановлених законодавством (бездіяльність), можуть бути оскаржені до суду відповідно до частин першої, другої статті 55 Конституції України. Для реалізації кожним конституційного права на оскарження рішень, дій чи бездіяльності вказаних суб?єктів у сфері управлінської діяльності в Україні утворено систему адміністративних судів.
38.            Обов?язковою умовою надання правового захисту судом є наявність відповідного порушення суб?єктом владних повноважень прав, свобод або інтересів особи на момент її звернення до суду. Порушення має бути реальним, стосуватися зазвичай індивідуально виражених прав чи інтересів особи, яка стверджує про їх порушення.
39.            Відповідно до Рішення Конституційного Суду України від 01 грудня 2004 року № 18-рп/2004 поняття «порушене право», за захистом якого особа може звертатися до суду і яке вживається в низці законів України, має той самий зміст, що й поняття «охоронюваний законом інтерес». Щодо останнього, то в цьому ж Рішенні Конституційний Суд України зазначив, що поняття «охоронюваний законом інтерес» означає правовий феномен, який: а) виходить за межі змісту суб`єктивного права; б) є самостійним об`єктом судового захисту та інших засобів правової охорони;          в) має на меті задоволення усвідомлених індивідуальних і колективних потреб; г) не може суперечити Конституції і законам України, суспільним інтересам, загальновизнаним принципам права; д) означає прагнення (не юридичну можливість) до користування у межах правового регулювання конкретним матеріальним та/або нематеріальним благом; є) розглядається як простий легітимний дозвіл, тобто такий, що не заборонений законом. Охоронюваний законом інтерес регулює ту сферу відносин, заглиблення в яку для суб`єктивного права законодавець вважає неможливим або недоцільним.
40.            Неодмінною ознакою порушення права особи є зміна стану суб?єктивних прав
та обов?язків особи, тобто припинення чи неможливість реалізації її права та / або виникнення додаткового обов?язку.
41.            Таким чином, гарантоване статтею 55 Конституції України та конкретизоване в законах України право на належний судовий захист прав та інтересів особи передбачає можливість звернення до суду лише в разі існування спірних правовідносин, тобто в разі встановлення, що рішення, дія або бездіяльність протиправно породжують, змінюють або припиняють права та обов?язки у сфері публічно-правових відносин. 
42.            Згідно з абзацом десятим пункту 9 Рішення Конституційного Суду України від 30 січня 2003 року № 3-рп/2003 правосуддя за своєю суттю визнається таким лише за умови, що воно відповідає вимогам справедливості і забезпечує ефективне поновлення в правах.
43.            За положеннями частини першої статті 2 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб?єктів владних повноважень.
44.            Відповідно до частини першої статті 5 КАС України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб?єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом:          1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб?єкта владних повноважень протиправними та зобов?язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб?єкта владних повноважень протиправною та зобов?язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб?єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1 - 4 цієї частини, та стягнення з відповідача - суб?єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
45.            Пунктом 9 частини п?ятої статті 160 КАС України встановлено, що у позовній заяві у справах щодо оскарження рішень, дій та бездіяльності суб`єкта владних повноважень зазначається обґрунтування порушення оскаржуваними рішеннями, діями чи бездіяльністю прав, свобод, інтересів позивача.
46.            Таким чином, адміністративне судочинство спрямоване на справедливе вирішення судом спорів з метою захисту саме порушених прав / законних інтересів осіб у сфері публічно-правових відносин. Саме по собі порушення вимог закону дією / рішенням суб?єкта владних повноважень не є достатньою підставою для визнання їх протиправними / скасування судом, оскільки обов?язковою умовою для цього є доведеність позивачем порушених його прав та охоронюваних законом інтересів цим рішенням чи дією з боку відповідача, зокрема наявність в особи, яка звернулася з позовом, суб?єктивного матеріального права або законного інтересу, на захист якого подано позов. Відсутність у позивача прав чи обов?язків у зв?язку із вчиненням оскаржуваних дій не породжує для останнього і права на захист, тобто права на звернення з адміністративним позовом.
47.            Пунктами 1 та 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір; публічно-правовий спір - спір, у якому, зокрема, хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій.
48.            Юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб?єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження (пункт 1 частини першої статті 19 КАС України).
49.            Нормативно-правовий акт - акт управління (рішення) суб`єкта владних повноважень, який встановлює, змінює, припиняє (скасовує) загальні правила регулювання однотипних відносин, і який розрахований на довгострокове та неодноразове застосування (пункт 18 частини першої статті 4 КАС України).
50.            Індивідуальний акт - акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (пункт 19 частини першої статті 4 КАС України).
51.            Таким чином, обов?язковою ознакою нормативно-правового акта чи правового акта індивідуальної дії, а також відповідних дій чи бездіяльності суб?єкта владних повноважень є створення ними юридичних наслідків у формі прав, обов?язків, їх зміни чи припинення.
52.            У справі, яка розглядається, позивачка оскаржує дії НАЗК щодо визначення її суб?єктом декларування відповідно до Закону № 1700-VII та щодо направлення їй повідомлення від 08 липня 2021 року № 47-02/50987/21 про неподання декларації за 2020 рік як особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, і про зобов?язання її подати таку декларацію в порядку частини першої статті 45 Закону № 1700-VII.
53.            Порушення своїх прав та охоронюваних законом інтересів позивачка обґрунтовує тим, що направленим їй повідомленням відповідач поклав на неї обов?язок подачі декларації, який вона не повинна виконувати, що порушило її життєдіяльність, оскільки вона змушена звертатись до суду, а також були порушенні права на повагу до приватного і сімейного життя, на повагу до гідності і честі, на недоторканність ділової репутації.
54.            Правові та організаційні засади функціонування системи запобігання корупції в Україні, зміст та порядок застосування превентивних антикорупційних механізмів, правила щодо усунення наслідків корупційних правопорушень визначає Закон № 1700-VII.
55.            Відповідно до статті 1 цього Закону суб?єкти декларування - особи, зазначені
у пункті 1, підпунктах «а» і «в» пункту 2, пункті 4 частини першої статті 3 цього Закону, інші особи, які зобов?язані подавати декларацію відповідно до цього Закону.
56.            Підпунктом «в» пункту 2 частини першої статті 3 Закону                                               № 1700-VII передбачено, що особами, які для цілей цього Закону прирівнюються до осіб, уповноважених на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, є представники  громадських об`єднань, наукових установ, навчальних закладів, експертів відповідної кваліфікації, інші особи, які входять до складу конкурсних та дисциплінарних комісій, утворених відповідно до Закону України «Про державну службу», Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», інших законів (крім іноземців-нерезидентів, які входять до складу таких комісій), Громадської ради доброчесності, утвореної відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів», і при цьому не є особами, зазначеними у                                      пункті 1, підпункті «а» пункту 2 частини першої цієї статті.
57.            Частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII передбачено, що особи, зазначені, зокрема, у підпункті «в» пункту 2 частини першої статті 3 цього Закону, зобов?язані щорічно до 1 квітня подавати шляхом заповнення на офіційному вебсайті Національного агентства декларацію особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, за минулий рік за формою, що визначається Національним агентством.
58.            Згідно з положеннями статті 4 Закону № 1700-VII НАЗК є центральним органом виконавчої влади зі спеціальним статусом, який забезпечує формування та реалізує державну антикорупційну політику.
59.            Правову основу діяльності НАЗК становлять Конституція України, міжнародні договори, згоду на обов?язковість яких надано Верховною Радою України, цей та інші закони України, а також прийняті відповідно до них інші нормативно-правові акти.
60.            Частиною першою статті 51-1 Закону № 1700-VII встановлено, що НАЗК проводить щодо декларацій, поданих суб?єктами декларування, такі види контролю: 1) щодо своєчасності подання; 2) щодо правильності та повноти заповнення;                3) логічний та арифметичний контроль.
61.            Частиною другою  статті 51-2 Закону № 1700-VII передбачено, що якщо за результатами контролю встановлено, що суб?єкт декларування не подав декларацію, НАЗК письмово повідомляє такого суб?єкта про факт неподання декларації, і суб?єкт декларування повинен протягом десяти днів з дня отримання такого повідомлення подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 цього Закону.
Одночасно Національне агентство письмово повідомляє про факт неподання декларації спеціально уповноваженим суб`єктам у сфері протидії корупції, а також керівнику державного органу, органу влади Автономної Республіки Крим, органу місцевого самоврядування, їх апарату, юридичної особи публічного права про факт неподання декларації відповідним суб`єктом декларування.
62.            Як установили суди попередніх інстанцій, позивачка займається адвокатською діяльністю на підставі свідоцтва про право на заняття адвокатською діяльністю РН № 816, виданого КДКА Рівненської області на підставі рішення від 08 липня 2011 року № 16.
63.            Згідно з витягом з протоколу конференції адвокатів Закарпатської області від 18 березня 2017 року позивачку обрано членом дисциплінарної палати КДКА Закарпатської області.
64.            27 липня 2021 року на поштову адресу позивачки, яка зазначена в Єдиному реєстрі адвокатів України, надійшло повідомлення НАЗК від 08 липня                                    2021 року № 47-02/50987/21, зі змісту якого вбачається, що відповідно до частини другої статті 51-2 Закону №1700-VII позивачку повідомлено про факт неподання нею щорічної декларації за 2020 рік. Також звернуто увагу на те, що протягом десяти днів з дня отримання повідомлення позивачка повинна подати декларацію в порядку, визначеному частиною першою статті 45 Закону № 1700-VII.
65.            Таким чином, вказаним повідомленням відповідач як орган, уповноважений на здійснення контролю за своєчасністю подання декларацій, лише повідомив позивачку про необхідність подачі декларації та роз?яснив їй порядок її подачі. Цим повідомленням відповідач не визначав позивачку суб`єктом декларування, як вона про це помилково стверджує. Суб`єкти декларування визначені Законом №1700- VII.
66.            Обов?язок подання декларації або ж відсутність такого не залежить від направлення їй відповідачем повідомлення, а наявний / відсутній у силу приписів законодавства залежно від тієї обставини, чи є особа суб?єктом декларування відповідно до приписівЗакону № 1700-VII.
67.            Отже, направлене відповідачем позивачці повідомлення має виключно інформаційний характер, не є документом, який містить норми права, не може створювати нових правових норм, доповнювати чи змінювати чинне законодавство та не є остаточним документом, що зобов`язує її до вчинення будь-яких дій, а відтак не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України.
68.            Обов?язковою ознакою дій суб?єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб?єктів відповідних правовідносин і мають обов?язковий характер. Інформація з приводу  необхідності подання декларації та порядку її подання, викладена у повідомленні, не породжує обов?язкових юридичних наслідків.
69.            Таким чином, оскільки направлене позивачці повідомлення не є рішенням суб?єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України та саме по собі не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов?язків для позивачки, то оскарження дій відповідача щодо його направлення позивачці не може бути предметом самостійного розгляду в порядку адміністративного судочинства. У подальшому на його підставі можуть прийматися відповідні рішення уповноваженими органами, а тому його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.
70.            При цьому Велика Палата Верховного Суду зазначає, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується як спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, так і спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
71.            З огляду на викладене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку, що заявлена позивачкою вимога не підлягає самостійному розгляду як у порядку адміністративного судочинства, так і взагалі не підлягає судовому розгляду. 
72.            Оскільки направлене позивачці повідомлення носить виключно інформаційний характер, з його урахуванням у подальшому можуть бути прийняті  відповідні рішення уповноваженими органами, то його оцінка, як і оцінка дій службових осіб уповноваженого органу щодо його складання, може бути надана належним судом під час вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з його урахуванням.
73.            У своїй практиці Європейський суд з прав людини неодноразово наголошував, що право на доступ до суду, закріплене у статті 6 Конвенції, не є абсолютним: воно може підлягати дозволеним за змістом обмеженням, зокрема щодо умов прийнятності скарг. Такі обмеження не можуть шкодити самій суті права доступу до суду, мають переслідувати легітимну мету, а також має бути обґрунтована пропорційність між застосованими засобами та поставленою метою (рішення у справі «Перетяка та Шереметьєв проти України», заяви № 17160/06 та     № 35548/06, пункт 33).
74.            Велика Палата Верховного Суду відхиляє доводи позивачки, викладені у касаційній скарзі, щодо розгляду справи неповноважним складом суду апеляційної інстанції з посиланням на те, що їй та її представнику суд, який розглядав цю справу, не повідомив про зміну його складу та не роз?яснив право заявити йому відвід, оскільки, як убачається з протоколу судового засідання в режимі відеоконференції № 654615 від 19 травня 2022 року, Восьмий апеляційний адміністративний суд вчинив відповідні дії, представник позивачки Розман С. Ю. був присутнім у судовому засіданні, відводів складу суду не заявляв. Ненаправлення позивачці належним чином посвідченої копії судового рішення не може свідчити про упереджене ставлення суду апеляційної інстанції до неї та про ігнорування її прав під час розгляду справи цим судом, а тому відповідні доводи позивачки є безпідставними.
75.            Іншим наведеним у касаційній скарзі доводам Велика Палата Верховного Суду не надає оцінки, оскільки вони стосуються суті спору, а отже, не можуть бути розглянуті самостійно (без вирішення спору щодо оскарження рішення, прийнятого з урахуванням повідомлення) в порядку адміністративного судочинства.
Висновки за результатами розгляду касаційної скарги
76.            Відповідно до пункту 5 частини першої статті 349 КАС України суд касаційної інстанції за наслідками розгляду касаційної скарги має право скасувати судові рішення судів першої та (або) апеляційної інстанцій повністю або частково і закрити провадження у справі чи залишити позов без розгляду у відповідній частині.
77.            Згідно із частиною першою статті 354 КАС України суд касаційної інстанції скасовує судові рішення в касаційному порядку повністю або частково і залишає позовну заяву без розгляду або закриває провадження у справі у відповідній частині з підстав, установлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Порушення правил юрисдикції адміністративних судів, визначених статтею 19 цього Кодексу, є обов`язковою підставою для скасування рішення із закриттям провадження незалежно від доводів касаційної скарги.
78.            Згідно з пунктом 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
79.            З огляду на зазначене Велика Палата Верховного Суду дійшла висновку про наявність підстав для скасування рішень судів першої та апеляційної інстанцій із закриттям провадження у справі.
Керуючись статтями 238, 243, 341, 345, 349, 354, 355, 356, 359 КАС України, Велика Палата Верховного Суду
ПОСТАНОВИЛА:
1. Касаційну скаргу ОСОБА_1 задовольнити частково.
2. Рішення Закарпатського окружного адміністративного суду від 22 грудня            2021 року та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 19 травня 2022 року скасувати, а провадження у справі закрити.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.
Суддя-доповідач | | | І. В. Желєзний
Судді: | В. В. Британчук | | Г. Р. Крет
| Ю. Л. Власов | | Л. М. Лобойко
| І. В. Григор`єва | | К. М. Пільков
| М. І. Гриців | | І. В. Ткач
| Д. А. Гудима | | О. С. Ткачук
| Ж. М. Єленіна | | В. Ю. Уркевич
| О. С. Золотніков | | С. П. Штелик
| Л. Й. Катеринчук | |