УХВАЛА

03 січня 2023 року 
м. Київ
справа №990/154/22
адміністративне провадження № П/990/154/22 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді -доповідача Данилевич Н.А., 
суддів: Жука А.В, Мартинюк Н.М., Губської О.А., Білак М.В.
вирішуючи питання відкриття провадження у справі за позовною заявою ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу Президента України,

ВСТАНОВИВ:
21 листопада 2022 року представник ОСОБА_1 - адвокат Мягков Микола Олександрович ( далі - представник позивача Мягков М.О.) звернувся до Верховного Суду як суду першої інстанції з позовом до Президента України Зеленського Володимира Олександровича, в якому просить визнати протиправним та скасувати Указ Президента України від 21 травня 2021 року №203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня  2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)", в частині введення пункту N608 додатку 1 до рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня  2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій)" відповідного до якого до ОСОБА_1 , ( ОСОБА_1 ), народився ІНФОРМАЦІЯ_1 , уродженець Республіки Дагестан, громадянин Російської Федерації, застосовані персональні спеціальні економічні та інші обмежувальні заходи (санкції). 
25 листопада 2022 року ухвалою Верховного Суду позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України про визнання протиправним та скасування Указу Президента України залишено без руху та запропоновано усунути вказані судом недоліки, а саме:
- подати до суду заяву про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом із зазначенням причин поважності пропуску строку ;
- додати оригінал або належним чином завірену копію акта, що в частині є предметом оскарження, або засвідченого витягу з нього або ж подати до суду докази неможливості самостійного надання оспорюваного рішення та у разі наявності таких - подати клопотання про витребування зазначеного Указу;
- навести об`єктивні обставини на обґрунтування необхідності залучення третіх осіб, а саме, вказати, яким чином та на які права чи обов`язки таких осіб може вплинути рішення суду у справі, з долученням відповідних доказів;
-  надати суду докази (відповідь) про надання/або відмову в наданні витребуваних з Офісу Президента України, Ради національної безпеки і оборони України, Кабінету Міністрів України, Міністерства внутрішніх справ України, Національної поліції України, належним чином засвідчених копій документів.
Встановлено строк у десять днів з дня вручення копії цієї ухвали для усунення недоліків позовної заяви.
Роз`яснено, що у разі невиконання вимог цієї ухвали в установлений судом строк позовна заява разом із доданими до неї матеріалами буде повернута.
07 грудня 2022 року ухвалою Верховного Суду заяву представника ОСОБА_1 - адвоката Мягкова М. О. задоволено. Продовжено ОСОБА_1 строк на усунення недоліків, встановлених ухвалою Верховного Суду від 25 листопада 2022 року по справі №990/154/22 на 5 днів, тобто до 13.12.2022.
13 грудня 2022 року представником заявника Мягковим М.О. через систему «Електронний суд» подано заяву про усунення недоліків позовної заяви, яка надійшла до суду касаційної інстанції 14.12.2022 вх.№П/990/154/22-ДЗ.
З метою обґрунтування поважності підстав для поновлення строку звернення до суду представником позивача до заяви про усунення недоліків позовної заяви від 13.12.2022( вх.№П/990/154/22-Д3 від 14.12.2022) додано заяву про поновлення строку звернення до суду з адміністративним позовом, в якій зазначено, що позивач дізнався про те, що він є у списку №608 з 2500 фізичних осіб у додатку № 2 до Указу Президента України від 21 травня 2021 року №203/2021 «Про рішення Ради національної безпеки і оборони України від 14 травня  2021 року "Про застосування персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) лише у листопаді 2022 року, коли перевірив наявність даних про себе на державному веб - сайті https://sanctions.nazk.gov.ua/.  
Також представником позивача Мягковим М.О. у вказаній заяві вказано про те, що Закон не зобов`язує фізичних осіб здійснювати таку перевірку чи вживати інших заходів для з`ясування фактів застосування до них санкцій. Публікація ж в офіційному друкованому засобі вказаного Указу здійснюється лише із зазначення того, що у цього Указу є додатки, без публікації поіменного переліку осіб, зазначених у цих додатках. 
Крім того, зауважено, що оскаржуваний акт Президента України, встановлює триваючі та безстрокові обмеженні прав позивача (безстрокові санкції), а тому вимога про визнання протиправним та скасування оскаржуваного Указу Президента є способом захисту прав позивача від триваючого порушення його прав. 
У зв`язку з перебуванням у відпустці судді - доповідача Данилевич Н.А. у період з 19 грудня 2022 року по 28 грудня 2022 року включно, подана касаційна скарга вирішується колегією суддів у перший робочий день по виходу судді із відпустки.
Суд зазначає, що у період з 29 грудня 2022 року по 30 грудня 2022 року включно суддя - доповідач Данилевич Н.А. перебувала на лікарняному. 
Оцінивши наведені підстави для поновлення строку звернення до суду, суд визнає їх неповажними, з огляду на наступне.
Гарантоване статтею 55 Конституції України й конкретизоване у законах України право на судовий захист передбачає можливість звернення до суду за захистом порушеного права, але таке право не є абсолютним та обмежується на законодавчому рівні, зокрема строками звернення до суду.
Згідно з ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України ( далі - КАС України) позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Відповідно до ч. 2 ст. 122 КАС України для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів.
Строк звернення до адміністративного суду - це проміжок часу після виникнення спору у публічно-правових відносинах, протягом якого особа має право звернутися до адміністративного суду із заявою про вирішенням цього спору і захистом своїх прав, свобод чи інтересів.
Інститут строків в адміністративному процесі сприяє досягненню юридичної визначеності в публічно-правових відносинах, а також стимулює учасників адміністративного процесу добросовісно ставитися до виконання своїх обов`язків. Ці строки обмежують час, протягом якого такі правовідносини можуть вважатися спірними; після їх завершення, якщо ніхто не звернувся до суду за вирішенням спору, відносини стають стабільними.
Тривалість строку звернення до суду не змінюється залежно від того, коли було фактично реалізоване право на позов.
Отже, початок перебігу строку звернення до суду за чинним процесуальним законом України починається з часу, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів. При цьому термін «повинна» слід тлумачити як неможливість незнання, припущення про високу вірогідність дізнатися, а не прямий обов`язок особи дізнатися про порушення своїх прав.
Як вбачається зі змісту оспорюваного Указу Президента України №151/2021, він встановлює застосування обмежувальних заходів щодо визначеного ним кола осіб, серед яких є ОСОБА_1 , ( ОСОБА_1 ), не містить загальнообов`язкових правил поведінки і вичерпує свою дію після реалізації , тобто є актом індивідуальної дії.
За визначенням, наведеним у національному праві, індивідуальний акт, - це акт (рішення) суб`єкта владних повноважень, виданий (прийняте) на виконання владних управлінських функцій або в порядку надання адміністративних послуг, який стосується прав або інтересів визначеної в акті (рішенні) особи або осіб, та дія якого вичерпується його виконанням або має визначений строк (п.19 ч.1ст. 4 КАС України).
Враховуючи, що оскаржуваний Указ Президента України від 21 травня 2021 року №203/2021 є індивідуально-правовим актом, то до спірних правовідносин підлягає застосуванню установлений ст.122 КАС України шестимісячний строк звернення до адміністративного суду.
Подібна правова позиція викладена Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 08 грудня 2022 року у справі № 990/102/22.
Суд, зазначає, що Указ Президента України від 21 травня 2021 року №203/2021 опублікований в газеті "Урядовий     кур`єр",     видання     від     25     травня     2021року     №98     (https://zakon.rada.gov.ua/laws/card/203/2021), а відтак початок перебігу строку звернення до суду для його оскарження, за загальним правилом, розпочався з 26 травня 2021 року, проте з позовною заявою позивач звернувся лише 21 листопада 2022 року, тобто з пропуском шестимісячного строку звернення до адміністративного суду. 
Щодо твердження представника  позивача Мягкова М.О.  про те, що Закон не зобов`язує фізичних осіб здійснювати таку перевірку чи вживати інших заходів для з`ясування фактів застосування до них санкцій, а тому є підстави для поновлення пропущеного строку звернення до суду, Суд зазначає, що при належному добросовісному відношенні позивач не був позбавлений можливості подати адміністративний позов в межах строку, встановленого ст. 122 КАС України, проте таким правом не скористався.
Доводи представника позивача про те, що позивач дізнався про наявність застосування до нього персональних спеціальних економічних та інших обмежувальних заходів (санкцій) лише у листопаді 2022 року, коли перевірив наявність даних про себе на державному веб - сайті https://sanctions.nazk.gov.ua/, Суд відхиляє, та зазначає, що позивач повинен був бути обізнаним (мав реальну можливість дізнатися за умови добросовісного користування своїми правами) про порушення своїх прав чи інтересів з дати офіційного опублікування оскаржуваного Указу, тобто з 25 травня 2021 року.
При цьому законодавством не визначено обов`язку відповідача доводити до відома осіб, до яких застосовано санкції, зміст указів в інший спосіб, аніж опублікування їх в офіційних виданнях. 
Суд вказує, що шестимісячний строк для звернення до суду є достатнім для того, аби, скориставшись (за потреби) професійною правничою допомогою, позивач міг оскаржити до суду Указ в частині, що стосується його інтересів, тоді як позивач до суду звернувся  більше ніж, через рік з початку перебігу відповідного строку. 
Щодо доводів на обґрунтування поважності причин поновлення строку звернення до суду про те, що оскаржуваний акт Президента України, встановлює триваючі та безстрокові обмеженні прав позивача (безстрокові санкції), а тому вимога про визнання протиправним та скасування оскаржуваного Указу Президента є способом захисту від триваючого порушення його прав, Суд зазначає.
Зі змісту оскаржуваного Указу Президента України від 21 травня 2021 року №203/2021 вбачається, що обмежувальні заходи (санкції), запроваджені ним до позивача, діють з моменту набрання чинності оскаржуваним указом Президента України та діють безстроково.
Разом з тим Велика Палата Верховного Суду у своїй постанові від 14 квітня 2021 року у справі №9901/215/19 дійшла висновків про необхідність розмежування відносин, що виникають у зв`язку з прийняттям індивідуального адміністративного акта, та наслідками його реалізації.
За обставинами справи, набрання чинності Указу відбулося в момент його опублікування, 25 травня 2021 року. Саме із цієї дати набули чинності обмежувальні заходи, застосовані до позивача, тому починаючи саме із цього дня обсяг його прав був обмежений ( як вважає позивач). 
Водночас, відповідно до рішення Ради національної безпеки і оброни від 14 травня 2021 року, забезпечення реалізації самих обмежувальних заходів покладено на Кабінет Міністрів України разом зі Службою безпеки України та Національним банком України, правомірність рішень і дій яких змістом позовних вимог не охоплюється та судом у межах цієї справи не вирішується.  
Учинення конкретних дій органами державної влади чи іншими суб`єктами у сферах відносин, що охоплюються застосованими до позивача санкціями, є лише правовими наслідками прийняття оскаржуваного указу, які, відповідно до змісту останнього, триватимуть безстроково з часу його прийняття.
Отже, застосування певного обмежувального заходу з числа запроваджених у сфері господарських чи інших майнових/немайнових відносин свідчить про дію (реалізацію) індивідуального акта (указу Президента України), що слід відокремлювати від факту прийняття та оприлюднення (забезпечення можливості ознайомлення із первинним актом відповідного суб`єкта широкого кола осіб), що відбувається в часі раніше. Саме тому днем початку обчислення строку звернення до суду є момент обізнаності (забезпечення реальної можливості такої обізнаності) про прийняття оскаржуваного указу, що впровадив обмежувальні заходи, а не конкретні випадки застосування певного їх виду.
Як наслідок, днем початку обчислення строку звернення до суду у спірних правовідносинах є 26 травня 2021 року, а тому доводи скаржника про те, що днем початку перебігу такого строку є  кожен день порушення ( обмеження) прав позивача, з огляду на триваючий характер такого порушення,  є помилковими. 
Суд зауважує, що відсутні підстави вважати, що скаржник як іноземний резидент має чи повинен мати преференції у вигляді особливого ставлення у питаннях визначення моменту відліку строку на оскарження рішення суб`єкта владних повноважень до адміністративного суду чи мати інші пільги порівняно з резидентами України.
Аналогічну позицію висловлено Великою Палатою Верховного Суду у постанові від 22 січня 2020 року у справі №9901/518/19.
Суд зазначає, що за змістом Європейської Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод право позивача на доступ до суду, гарантоване пунктом 1 статті 6 Конвенції, теж не є абсолютним. Воно може бути піддане обмеженням, дозволеним за змістом, тому що потребує регулювання з боку держави. Процесуальний закон чітко врегулював питання як строку звернення до суду, так і наслідків пропуску такого строку.
ЄСПЛ неодноразово зазначав, що право на доступ до суду не є абсолютним та може підлягати обмеженням; вони дозволяються опосередковано, оскільки таке право за своєю природою потребує регулювання з боку держави, і таке регулювання може змінюватися у часі та місці відповідно до потреб і ресурсів суспільства та окремих осіб. Встановлюючи такі правила, Договірні держави користуються певною свободою розсуду. Хоча остаточне рішення щодо дотримання вимог Конвенції залишається за Судом, до його завдань не входить заміна оцінки національних органів влади будь-якою іншою оцінкою того, що може бути кращою стратегією у цій сфері. Проте встановлені обмеження не повинні обмежувати доступ, наданий особам, у такий спосіб або такою мірою, щоб сама суть цього права була підірвана. Крім того, обмеження буде несумісним із пунктом 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не переслідує законну мету та якщо немає розумної пропорційності між застосованими засобами та метою, якої прагнуть досягти (параграф 41 рішення від 18 грудня 2018 року у справі «Абрамова проти України»).
Таким чином, згідно з усталеною практикою ЄСПЛ застосування судами наслідків пропущення строків звернення до суду, чітко й однозначно передбачених національним процесуальним законом, не є порушенням права на доступ до суду.
За приписами ч.2 ст. 123 КАС України, якщо заяву не буде подано у зазначений строк або вказані нею підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду будуть визнані неповажними, суд повертає позовну заяву.
Відповідно до п. 9 ч.4 ст.169 КАС України, позовна заява повертається позивачеві у випадках, передбачених частиною другою статті 123 цього Кодексу.
Враховуючи, що вказані позивачем підстави для поновлення строку звернення до адміністративного суду є неповажними, Суд дійшов висновку про наявність підстав для повернення позовної заяви.
За правилами ч. 8 ст. 169 КАС України повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом. 
Суд зауважує, що вжиття позивачем заходів на усунення інших недоліків поданого адміністративного позову, не змінює результатів розгляду клопотання про усунення його недоліків, з огляду на імперативну вимогу ч.2 ст. 123 КАС України щодо повернення позовної заяви, у випадку визнання неповажними підстав для поновлення строку звернення до адміністративного суду.
Керуючись статтями 123, 169, 243, 248, 256, 295 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
УХВАЛИВ: 
Відмовити  представнику ОСОБА_1 - адвокату Мягков Микола Олександрович у задоволенні заяви про поновлення строку звернення до адміністративного суду.
Позовну заяву ОСОБА_1 до Президента України Зеленського Володимира Олександровича про визнання протиправним та скасування Указу Президента України, - повернути особі, яка її подала.
Повернення позовної заяви не позбавляє права повторного звернення до адміністративного суду в порядку, встановленому законом.
Копію ухвали про повернення позовної заяви надіслати особі, яка її подала.
Ухвала може бути оскаржена до Великої Палати Верховного Суду протягом п`ятнадцяти днів з дня її прийняття та набирає законної сили після її перегляду в апеляційному порядку або після закінчення строку на апеляційне оскарження.

Судді                                                                                Н.А. Данилевич
                                                                                А.В. Жук
                                                                                Н.М. Мартинюк
                                                                                О.А. Губська
                                                                                М.В.Білак