ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

22 грудня 2022 року 
м. Київ

справа № 420/1639/19
адміністративне провадження № К/9901/35834/19 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача - Шарапи В.М.,
суддів: Кравчука В.М., Стародуба О.П.,   
розглянув у порядку письмового провадження 
касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області 
на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.07.2019 (головуючий суддя Білостоцький О.В.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019 (головуючий суддя Яковлєв О.В., судді Градовський Ю.М., Крусян А.В.)
у справі №420/1639/19 
за позовом ОСОБА_1 
до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області 
про визнання протиправною бездіяльність, зобов`язання вчинити певні дії
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
1. ОСОБА_1 звернулась до суду з позовом до Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області (далі - ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області), в якому, з урахуванням уточнених позовних вимог, просила: 
1.1. визнати протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області щодо неприйняття у встановлений законом спосіб рішення про надання їй дозволу на розробку проекту землеустрою на підставі її заяви про передачу у власність земельної ділянки площею до 2,00 га, яка розташована біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області для ведення особистого селянського господарства; 
1.2. зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 30.01.2019 про передачу їй у власність земельної ділянки загальною (орієнтованою) площею до 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області та надати відповідний дозвіл або відмовити в його наданні виключно з підстав, визначених частиною 7 статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
2. Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 30.07.2019 та постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019 позов задоволено:
2.1. Визнано протиправною бездіяльність ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області щодо неприйняття у встановлений законом спосіб рішення про надання ОСОБА_1 дозволу на розробку проекту землеустрою земельної ділянки орієнтованою площею 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області.
2.2. Зобов`язано ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області повторно розглянути заяву ОСОБА_1 від 30.01.2019 про передачу у власність земельної ділянки загальною (орієнтованою) площею до 2,00 га для ведення особистого селянського господарства, яка розташована біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області, та прийняти за результатами її розгляду розпорядчий індивідуальний правовий акт у формі наказу в порядку, визначеному частиною 7 статті 118 ЗК України.
2.3. Стягнуто з ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області (код ЄДРПОУ 39767437) за рахунок його бюджетних асигнувань на користь ОСОБА_1 (РНОКПП НОМЕР_1 ) суму сплаченого позивачем судового збору за подання адміністративного позову у розмірі 768,40грн.
3. Судами попередніх інстанцій під час судового розгляду справи встановлено наступні фактичні обставини: 
3.1. 30.01.2019 позивач звернулась до ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області із заявою, в якій просила надати їй дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність орієнтовною площею 2,0 га, ля ведення особистого селянського господарства, яка розташована біля села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області; зобов`язати ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області. При цьому ОСОБА_1 у своїй заяві було зазначено, що бажана земельна ділянка розташована між земельною ділянкою з кадастровим номером №2611093000:06:001:0006 та земельною ділянкою з кадастровим номером №2611093001:16:002:0048.
3.2. Разом із заявою позивачем було подано: копію паспорта громадянина України та копію ідентифікаційного коду; графічний матеріал, на якому зазначено бажане місце розташування земельної ділянки.   
3.3. 07.02.2019 ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області на виконання доручення віце-прем`єра - Міністра регіонального розвитку, будівництва та житлово-комунального господарства України Гройсмана В.Б. від 08.10.2014 №37732/0/1-14 та рішення колегії Держземагенства України від 14.10.2014 "Про обов`язкове направлення на розгляду до місцевих рад питань щодо розпорядження землями сільськогосподарського призначення державної власності", листом №11-9.0.332.756/0/2-19 направило на погодження до Яблуницької сільської ради Яремчанської міської ради Івано-Франківській області заяву позивача про надання їй дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки безоплатно у власність для ведення особистого селянського господарства площею 2,00 га за рахунок земель сільськогосподарського призначення, яка знаходиться за межами населеного пункту села Яблуниця, Яремчанської міської ради, Івано-Франківської області.
3.4. Листом від 15.02.2019 №68/02.02-11/18 Яблуницька сільська рада Яремчанської міської ради Івано-Франківській області відмовила ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області у погоджені надання ОСОБА_1 дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, оскільки бажана земельна ділянка знаходиться у користуванні іншої особи та погоджена виконкомом Яблуницької сільської ради для відведення та передачу у приватну власність.
3.5. На підставі вищезазначеного, листом від 04.03.2019 №К-136/0-192/0/20-19 відповідач відмовив позивачці у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
3.6. Не погоджуючись із бездіяльністю відповідача, що полягала у ненаданні позивачу вмотивованого та обґрунтованого рішення суб`єкта владних повноважень, оформленого у відповідності до вимог чинного законодавства, ОСОБА_1 звернулась до суду.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що позивач звернулась із заявою, за наслідками розгляду якої суб`єкт владних повноважень мав би прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як останній протиправно направив позивачу відповідь у формі листа.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
5. Відповідач - ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області, подав касаційну скаргу на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.07.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019, просив їх скасувати та ухвалити нове судове рішення про відмову у задоволенні позовних вимог у повному обсязі.
5.1. Аргументи скаржника на обґрунтування доводів касаційної скарги зводяться до неправильного застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та допущення ними порушень норм процесуального права. Зокрема, скаржник вказує на порушення судом першої інстанції процесуального прядку закриття підготовчого провадження та незабезпечення належного повідомлення відповідача про початок розгляду справи по суті. Відповідач звернув увагу, що суд апеляційної інстанції зазначені обставини не взяв до увагу та не надав їм належної оцінки. Крім того, відповідач вказує, що вимог щодо оформлення органом Держгеокадастру його відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність саме шляхом видання наказу чинне законодавство не містить.
6. Відзиву на касаційну скаргу від позивача не надходило.
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
7. Під час розгляду касаційної скарги колегія суддів враховує приписи частин 1-2 статті 341 Кодексу адміністративного судочинства України (надалі - КАС України, в редакції до 08.02.2020), відповідно до яких суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги та на підставі встановлених фактичних обставин справи перевіряє правильність застосування судом першої чи апеляційної інстанції норм матеріального і процесуального права. Суд     касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові     докази або додатково перевіряти докази.
8. Норми частини 2 статті 19 Конституції України гарантують, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
9. Відповідно до частини 4 статті 122 Земельного кодексу України (далі - ЗК України) центральний орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин та його територіальні органи передають земельні ділянки сільськогосподарського призначення державної власності, у власність або у користування для всіх потреб.
10. Частиною 6 статті 118 ЗК України зазначено, що громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Верховній Раді Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею.
11. Згідно з абзацом 1 частини 7 статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
12. Аналіз вказаних положень ЗК України дає підстави для висновку, що законодавцем передбачено два альтернативні варіанти правомірної поведінки органу, у разі звернення до нього особи з клопотанням про надання дозволу на розробку проекту землеустрою: а) надати дозвіл; б) надати мотивовану відмову у наданні дозволу.
13. Дозвіл або відмова у його наданні є змістом відповідного індивідуального правового акту.
14. Водночас, у частині 7 статті 118 ЗК України не визначено, в якій саме правовій формі вирішується це питання. Зокрема, чи необхідно приймати відповідне рішення органу з цього питання чи достатньо відповіді у формі листа.
15. Оскільки статтею 118 ЗК України не визначено прямого обов`язку уповноважених органів реалізувати ці повноваження у формі рішення, листа тощо, то таке питання має важливе практичне значення для обрання ефективного способу захисту прав особи в суді.
16. Центральним орган виконавчої влади з питань земельних ресурсів у галузі земельних відносин є Державна служба України з питань геодезії, картографії та кадастру як передбачено Положенням, що затверджене Постановою Кабінету Міністрів України від 14.01.2015 №15.
17.          Правовий статус Головних управлінь Держгеокадастру в областях визначено відповідним Положенням про Головне управління Держгеокадастру в області, яке затверджене наказом Міністерства аграрної політики та продовольства України від 29.09.2016 №333 (далі - Положення) та зареєстроване в Міністерстві юстиції України 25.10.2016 за №1391/29521.
18. У пункті 8 цього Положення передбачено, що Головне управління у межах своїх повноважень видає накази організаційно-розпорядчого характеру. Відповідно до пункту 10 начальник Головного управління підписує накази Головного управління.
19. Відповідно до Порядку подання нормативно-правових актів на державну реєстрацію до Міністерства юстиції України та проведення їх державної реєстрації, затвердженого наказом Міністерства юстиції України 12.04.2005 №34/5 (у редакції наказу Міністерства юстиції України 15.05.2013 №888/5), зареєстрованого в Міністерстві юстиції України 12.04.2005 за № 381/10661, наказ, розпорядження, постанова, рішення (далі - розпорядчий документ) - акт організаційно-розпорядчого характеру чи нормативно-правового змісту, що видається суб`єктом нормотворення у процесі здійснення ним виконавчо-розпорядчої діяльності з метою виконання покладених на нього завдань та здійснення функцій відповідно до наданої компетенції з основної діяльності, адміністративно-господарських або кадрових питань, прийнятий (виданий) на основі Конституції та інших актів законодавства України, міжнародних договорів України, згода на обов`язковість яких надана Верховною Радою України, та спрямований на їх реалізацію, спрямування регулювання суспільних відносин у сферах державного управління, віднесених до його відання.
20. Отже, за результатами розгляду будь-яких основних питань діяльності територіального органу Держгеокадастру, останнім має видаватися відповідний наказ. Тому, рішення про надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або про відмову в його наданні повинно оформлятися Головним управлінням Держгеокадастру в області розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу.
21. У межах даного спору позивач звернувся до відповідача із клопотанням, за наслідками розгляду якого останній повинен був прийняти відповідне управлінське рішення, в той час, як ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області протиправно направило позивачу відповідь у формі листа.
22. Колегія суддів Верховного Суду зазначає, що відсутність належним чином оформленого рішення ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області з питань надання позивачу дозволу на розроблення проекту землеустрою чи про відмову у його наданні у формі наказу, свідчить про те, що уповноважений орган не прийняв жодного рішення з числа тих, які повинен був ухвалити  згідно з нормами законодавства.
23. Таким чином, наданий відповідачем лист не може сприйматися як належна відмова у наданні цього дозволу, оскільки питання вирішене не у встановленому законом порядку.
24. Аналогічна правова позиція щодо застосування норм права у подібних правовідносинах викладена у постановах Верховного Суду від 11.11.2020 у справі №822/89/18, від 29.10.2020 у справі №0640/3541/18, від 15.09.2020 у справі №802/2321/17-а.
25. З огляду на викладене, колегія суддів погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про те, що відповідач допустив протиправну діяльність щодо розгляду поданої позивачем заяви про надання дозволу на виготовлення проекту землеустрою.
26. У касаційній скарзі ГУ Держгеокадастру в Івано-Франківській області також вказує на порушення положень КАС України, що виявились під час закриття  підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті.
27. Надаючи оцінку зазначеним доводам колегія суддів суду касаційної інстанції виходить з наступного.
28. Статтею 183 КАС України врегульовано питання судових рішень у підготовчому засіданні.
29. За правилами частини 1 цієї ж статті у підготовчому засіданні суд постановляє ухвалу (ухвали) про процесуальні дії, що необхідно вчинити до закінчення підготовчого провадження та початку судового розгляду справи по суті.
30. Згідно з частиною 2 статті 183 КАС України за результатами підготовчого засідання суд постановляє ухвалу про:
1) залишення позовної заяви без розгляду;
2) закриття провадження у справі;
3) закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті.
31. Відповідно частини 2 статті 241 КАС України процедурні питання, пов`язані з рухом справи в суді першої інстанції, клопотання та заяви осіб, які беруть участь у справі, питання про відкладення розгляду справи, оголошення перерви, зупинення або закриття провадження у справі, залишення заяви без розгляду, а також в інших випадках, передбачених цим Кодексом, вирішуються судом шляхом постановлення ухвал.
32. Отже, процесуальним законом передбачено вимогу постановлення ухвали судом у зв`язку із закриттям підготовчого провадження та призначенням справи до судового розгляду по суті.
33. З матеріалів справи вбачається, що 17.07.2019 у відкритому судовому засіданні суд закрив підготовче провадження та призначив справу до розгляду по суті.
34. У той же час матеріали справи не містять окремо постановленої ухвали з цього питання.
35. За таких обставин, судом першої інстанції в порушення вимог статті 183 КАС України не було постановлено ухвалу про закриття підготовчого провадження та призначення справи до судового розгляду по суті, натомість судом було постановлено протокольну ухвалу, яку внесено до протоколу судового засідання.
36. Таке порушення судом першої інстанції вимог процесуального закону не є безумовною підставою для скасування судом касаційної інстанції правильних по суті та законних судових рішень відповідно до статті 353 КАС України, що відповідає приписам частини 2 статті 350 КАС України.
37. Доводи касаційної скарги щодо неналежного повідомлення відповідача про початок розгляду справи по суті аналогічні до доводів апеляційної скарги були предметом дослідження в суді апеляційної інстанції та не знайшли свого підтвердження. 
38. В силу вимог статті 341 КАС України суд касаційної інстанції переглядає судові рішення на підставі встановлених фактичних обставин та не має права встановлювати обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним.
39. З урахуванням встановлених у цій справі обставин та правового регулювання спірних правовідносин Верховний Суд приходить до висновку про відсутність підстав для задоволення касаційної скарги відповідача, рішення судів першої та апеляційної інстанції ухвалені з правильним застосуванням норм матеріального права, порушення судом першої інстанції норм процесуального права в частині прийняття протокольної ухвали не вплинуло на правильність вирішення справи по суті. Відповідач не довів інших порушень процесуального права, які б були обов`язковою підставою для скасування судового рішення.
40. Згідно з частиною 1 статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо визнає, що суди першої та апеляційної інстанцій не допустили неправильного застосування норм матеріального права або порушень норм процесуального права при ухваленні судових рішень чи вчиненні процесуальних дій.
Керуючись пунктом 2 Прикінцевих та перехідних положень Закону України від 15.01.2020 №460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», статтями 341, 345, 349, 352, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу Головного управління Держгеокадастру в Івано-Франківській області залишити без задоволення. 
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 30.07.2019 та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 18.11.2019  залишити без змін.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття.

Головуючий суддя                                                                                          В.М. Шарапа

Судді                                                                                                              В.М. Кравчук

                                                                                                              О.П. Стародуб