ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

10 березня 2023 року 

м. Київ

справа № 1.380.2019.005583
адміністративне провадження № К/9901/18215/21

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
судді-доповідача Кравчука В.М., суддів Берназюка Я.О., Стародуба О.П., 

розглянув в попередньому судовому засіданні
касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року (суддя Братичак У.В.) та постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року (колегія у складі суддів Онишкевича Т.В., Обрізка І.М., Іщук Л.П.) 
у справі №1.380.2019.005583
за позовом Акціонерного товариства "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз"
до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг,
про визнання протиправними дій, зобов`язання вчинити певні дії, стягнення коштів.

І. РУХ СПРАВИ

1.          У жовтні 2019 року Акціонерне товариство "Оператор газорозподільної системи "Львівгаз" (далі - АТ "Львівгаз", позивач) звернулося до суду з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - НКРЕКП, Регулятор, відповідач), в якому просило визнати протиправною і скасувати постанову відповідача від 24.09.2019 №2015 "Про накладення штрафу на АТ "Львівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" у розмірі 850000 грн.
2.          Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 18.01.2021, залишеним без змін постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28.04.2021, позов задоволено. 
3.          17.05.2021 НКРЕКП подало касаційну скаргу, в якій просить скасувати попередні судові рішення та ухвалити нове - про відмову у задоволенні позову.
4.          Ухвалою від 04.07.2021 відкрито касаційне провадження.

IІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

5.          Судами першої та апеляційної інстанцій встановлено, що основним видом економічної діяльності АТ «Львівгаз» є розподілення газоподібного палива через місцеві (локальні) трубопроводи.
6.          Постановою НКРЕКП від 30.11.2018 №1584 затверджено план здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2019 рік.
7.          31.05.2019 постановою НКРЕКП №917 постановлено провести у ІІІ кварталі 2019 року планові перевірки суб`єктів господарювання, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, згідно з переліком, наведеним в додатку №1.
8.          Відповідно до цього додатку під порядковим номером №49 зазначено Акціонерне товариство «Оператор газорозподільної системи «Львівгаз». Дата початку здійснення заходу (планової перевірки) - 16.09.2019, строк здійснення заходу - 10 днів.
9.          07.08.2019 НКРЕКП видала посвідчення №302 на проведення планової перевірки АТ «Львівгаз» тривалістю з 16.09.2019 по 27.09.2019 щодо дотримання Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 16.02.2017 №201 за період діяльності з 01.01.2017 по 31.12.2018.
10.          29.08.2019 НКРЕКП направила позивачу повідомлення про проведення заходу державного контролю планової виїзної перевірки ліцензованої діяльності з розподілу природного газу за період (діяльності) з 01.01.2017 по 31.12.2018 ліцензіата АТ «Львівгаз» та лист щодо надання документів №553-1/45/19-19 від 29.08.2019.
11.          Листом від 16.09.2019 за №790007.1-Лв-9882-0919 АТ «Львівгаз» повідомило відділ НКРЕКП у Львівській області про відмову у проведенні державного нагляду (контролю) ліцензованої діяльності з розподілу природного газу товариства, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а відтак суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
12.          16.09.2019 комісія з проведення перевірки склала акт №322 про відмову АТ «Львівгаз» у проведенні планового заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктом господарювання вимог законодавства у сфері енергетики та Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу.
13.          24.09.2019 відповідач виніс постанову №2015 «Про накладення штрафу на АТ «Львівгаз» за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу», якою на позивача наклав штраф у розмірі 850000 грн.
14.          Постанова прийнята внаслідок порушення позивачем п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу з дотриманням вимог Закону України «Про ринок природного газу», чинних Кодексу газорозподільних систем, інших нормативно-правових актів, державних будівельних норм та нормативних документів у сфері нафтогазового комплексу, а саме: положень ст. 11 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого ним Законом.

ІІІ. АРГУМЕНТИ СТОРІН

15.          В обґрунтування позову позивач зазначив, що постанова №2015 "Про накладення штрафу на АТ "ЛЬВІВГАЗ" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу є безпідставною та необґрунтованою. Вказував на те, що за результатами недопуску до перевірки відповідач не мав об`єктивної можливості встановити порушення АТ "ЛЬВІВГАЗ" норм законодавства в господарській діяльності з розподілу природного газу. Окрім того, посилався на те, що якщо органом державного нагляду (контролю) не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю). З огляду на зазначене, дії АТ "ЛЬВІВГАЗ" щодо недопуску до планової перевірки, яка здійснюється на підставі постанови Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг від 31.05.2019 №917 «Про проведення планових перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг» є правомірними, а висновки викладені в акті №322 від 16.09.2019 такими, що не відповідають дійсним обставинам справи та нормам діючого законодавства України. 
16.          Відповідач проти позову заперечив. Покликався на те, що при здійсненні заходів державного контролю застосовує виключно форму акту перевірки, яка є додатком до Порядку контролю за дотриманням ліцензіатами, що проводять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов, затвердженого постановою №428 (далі - Порядок №428), форма якого є уніфікованою та відповідає Методиці розроблення уніфікованих форм актів, що складаються за результатами проведення планових (позапланових) заходів державного нагляду (контролю), затвердженої постановою Кабінету Міністрів України від 10.05.2018 №342 (далі - Методика №342). 
Пояснив, що станом на сьогодні нормативно-правові акти законодавства України не містять положень, котрі б визначали невідповідність акту перевірки, затвердженого Порядком №428, вимогам встановленим у Методиці №342. При цьому, питання щодо відповідності акта перевірки Порядку №428 вимогам встановленим у Методиці № 342 не було предметом судового спору, та судами України не розглядалось. 
Відповідач вважає, що судження позивача відносно невідповідності акта перевірки, котрий є додатком до Порядку №428, не може бути підставою для недопущення комісії з перевірки до здійснення планової перевірки дотримання позивачем Ліцензійних умов. Зазначив, що АТ «Львівгаз» порушило вимоги п.2.1 глави 2 Ліцензійних умов щодо здійснення господарської діяльності з розподілу природного газу, не допустило посадових осіб відповідача до перевірки без законних на те підстав, а тому постанова про накладення на товариство штрафу обґрунтована, правомірна та не підлягає скасуванню. 

ІV. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ

17.          Суд першої інстанції, з яким погодився суд апеляційної інстанції, дійшов висновку, що встановлена ст. 11 Закону України від 05.04.2007 № 877-V "Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності" (далі - Закон № 877-V) вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
Відтак порушення цієї вимоги не є порушенням п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, а отже недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов і не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом «б» п. 5 ч. 4 ст. 59 Закону №  329 (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).

V. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ВІДЗИВУ

18.          Як на підставу касаційного оскарження відповідач покликається на необхідність відступлення від висновку щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №640/20494/19 та застосованого судом апеляційної інстанції. 
Предметною ознакою спірних правовідносин є питання законності винесення Регулятором постанови про накладення штрафу на порушення п. 2.1 Глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 № 201 (далі - Ліцензійні умови), а саме, недотримання АТ "Львівгаз" вимог ст. 11 Закону № 877-V у частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб НКРЕКП до проведення позапланового заходу державного нагляду (контролю). 
Ліцензійні умови є нормативно-правовим актом, для їх оскарження КАС України встановлює особливий порядок. Проте, Ліцензійні умови не оскаржуються у цій справі та не були предметом розгляду у справі № 640/20494/19. 
НКРЕКП прийняло оскаржувану постанову від 24.09.2019 №2015 за результатом здійснення позапланового заходу державного нагляду (контролю), тоді як у справі № 640/20494/19 оскаржувалося рішення Регулятора, прийняте за результатом планового заходу державного нагляду (контролю). Тому відповідач вважає, що висновки, викладені у постанові Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, не підлягали застосуванню у цій справі. 
Крім того, вважає хибним та контпродуктивним дослідження Верховним Судом у справі №640/20494/19 питання належності Ліцензійних умов до положень Закону України від 02.03.2015 №222-VIII "Про ліцензування видів господарської діяльності" (далі - Закон №  222-VIII). 

VІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ

19.          Верховний Суд перевірив правильність застосування судами норм матеріального та процесуального права у межах доводів касаційної скарги та відзиву.
20.          Частиною 2 ст. 19 Конституції України передбачено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
21.          Відповідно до ч. 1 ст. 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII) визначено, що Національна комісія, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг.
22.          Частинами 1-3 ст. 19 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2-16 №1540-VIII (далі - Закон №1540-VIII) передбачено, що Регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
23.          Згідно з ч. 4 ст.19 Закону №1540-VIII під час здійснення державного контролю Регулятор має право: 
1)          вимагати від суб`єкта господарювання усунення виявлених порушень вимог цього Закону та законів, що регулюють діяльність у сфері енергетики та комунальних послуг, і ліцензійних умов; 
2)          фіксувати процес здійснення планового або позапланового заходу чи кожну окрему дію засобами аудіо - та відеотехніки, не перешкоджаючи здійсненню такого заходу; 
3)          вимагати припинення дій, що перешкоджають здійсненню державного контролю;
4)          призначати експертизу, одержувати пояснення, довідки, копії документів, відомості з питань, що виникають під час державного контролю;
5)          приймати обов`язкові до виконання суб`єктом господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, рішення про усунення виявлених порушень;
6)          накладати штрафні санкції та вживати заходів, передбачених законом.
24.          Відповідно до ч. 5 ст. 19 Закону №1540-VIII за результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки. У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання регулятора, за результатами якого регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
25.          Порядок №  428 встановлює процедуру організації та проведення перевірок; порядок оформлення результатів перевірок; права та обов`язки голови та членів комісії з перевірки; права та обов`язки уповноваженої особи ліцензіата; контроль за виконанням рішень НКРЕКП; порядок застосування санкцій до ліцензіатів за порушення законодавства та ліцензійних умов (пункти 1.3 та 1.4 Порядку № 428).
26.          Отже, НКРЕКП є органом, уповноваженим здійснювати контроль за суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, за наявності відповідних правових підстав. За результатами перевірки складається акт, на підставі якого та за наявності виявлених у діяльності суб`єкта господарювання порушень НКРЕКП уповноважена накладати штрафи на такого суб`єкта господарювання у визначеному порядку.
27.          Судами попередніх інстанцій установлено, що листом від 16.09.2019 за №790007.1-Лв-9882-0919 АТ «Львівгаз» повідомило відділ НКРЕКП у Львівській області про відмову у проведенні державного нагляду (контролю) ліцензованої діяльності з розподілу природного газу товариства, оскільки відповідачем не була затверджена та оприлюднена на власному офіційному веб-сайті уніфікована форма акта, в якій передбачається перелік питань залежно від ступеня ризику, а відтак суб`єкт господарювання має право не допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення державного нагляду (контролю).
28.          Водночас, як встановлено судами попередніх інстанцій із змісту оскаржуваної постанови НКРЕКП, на АТ «Львівгаз» було накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом.
29.          Тобто НКРЕКП вбачала порушення позивачем Ліцензійних умов саме у недотриманні вимог ст.11 Закону № 877-V в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю).
30.          Верховний Суд вже розглядав справи з подібними правовідносинами та висловлював правову позицію з приводу того, що недопуск посадових осіб НКРЕКП до перевірки не є порушенням пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов. Зокрема, такий висновок викладений у постановах Верховного Суду від 11.03.2021 у справі №640/20494/19, від 26.05.2021 у справі №824/266/20, від 08.07.2021 у справі №160/1598/20, від 28.07.2021 у справі №280/160/20, від 13.08.2021 у справі №280/62/20, від 13.04.2022 у справі №240/331/20, від 09.11.2022 у справі № 140/5824/21, від 19.01.2023 у справі №260/390/20, від 19.01.2023 у справі №160/899/20, і Суд не вбачає підстав для відступу від вищезазначеної правової позиції.
31.          Встановлена ст.11 Закону №877-V вимога щодо допуску посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого цим Законом, як обов`язок будь-якого суб`єкта господарювання при здійсненні заходів державного нагляду та контролю, незалежно від того, яку саме господарську, в тому числі, ліцензійну діяльність провадить той чи інший суб`єкт є загальною, обов`язковою для виконання всіма суб`єктами господарювання.
32.          Отже, порушення цієї вимоги не є порушенням п. 2.1 глави 2 Ліцензійних умов, тому недопуск до перевірки не утворює правопорушення у сфері Ліцензійних умов, а тому не може бути підставою для застосування санкцій у вигляді штрафу згідно з підпунктом "б" пункту 5 ч. 4 ст. 59 Закону № 329-VIII (за порушення ліцензійних умов провадження відповідного виду господарської діяльності на ринку природного газу, що підлягає ліцензуванню).
33.          З огляду на вищевикладене, суди попередніх інстанції дійшли обґрунтованого висновку про неправомірність постанови НКРЕКП від 24.09.2019 №2015 "Про накладення штрафу на АТ "Львівгаз" за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу" та необхідність її скасування.
34.          Твердження відповідача про те, що висновки, викладені в постанові Верховного Суду від 11.03.2021 у справі № 640/20494/19, не можуть бути застосовані щодо спірних правовідносин, оскільки вони прийняті за різних обставин та правових підстав, є безпідставними, оскільки як у справі № 640/20494/19, так і у цій справі, предметом оскарження є постанова НКРЕКП, яка винесена відносно позивача за порушення Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, якою на позивача накладено штраф за порушення пункту 2.1 глави 2 Ліцензійних умов провадження господарської діяльності з розподілу природного газу, затверджених постановою НКРЕКП від 16.02.2017 №201, в частині обов`язку суб`єкта господарювання допускати посадових осіб органу державного нагляду (контролю) до здійснення заходів державного нагляду (контролю) за умови дотримання ними порядку здійснення державного нагляду (контролю), передбаченого Законом №877-V. 
35.          Відповідно до ч. 1 ст. 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
36.          Суди першої та апеляційної інстанцій ухвалили рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, тому їх слід залишити без змін, а касаційну скаргу - без задоволення.
37.          З огляду на результат перегляду справи в суді касаційної інстанції судові витрати не підлягають розподілу.

Керуючись ст. 340, 349, 350, 355, 356 КАС України, Суд -

П О С Т А Н О В И В: 

Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг залишити без задоволення.
Рішення Львівського окружного адміністративного суду від 18 січня 2021 року постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 28 квітня 2021 року у справі №1.380.2019.005583 залишити без змін. 

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.

Суддя                                                                                                              В.М. Кравчук 

Суддя                                                                                                              Я.О. Берназюк 

Судді                                                                                                              О.П. Стародуб