ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

25 січня 2023 року 
м. Київ
справа №640/17787/20
провадження № К/990/4425/22 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: судді-доповідача - Єзерова А.А., суддів: Берназюка Я.О., Стародуба О.П.
розглянув у порядку письмового провадження адміністративну справу
за касаційною скаргою ОСОБА_1 
на постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року (головуючий суддя Парінов А.Б., судді Беспалов О.О., Грибан І.О.)
у справі №640/17787/20 
за позовом ОСОБА_1 
до Київської міської ради 
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії.
І. РУХ СПРАВИ
1.          У серпні 2020 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 ) звернувся до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Київської міської ради, у якому просив:
- визнати протиправним та скасувати рішення Київської міської ради від 12 березня 2020 року №524/8694 "Про відмову у передачі громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 ";
- зобов`язати Київську міську раду на найближчому пленарному засіданні чергової сесії повторно розглянути питання про передачу громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки площею 0,1000 га (кадастровий номер 8000000000:62:514:0004) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 та прийняти рішення у відповідності до вимог частини 9 статті 118 Земельного кодексу України (далі - ЗК України).
2.          В обґрунтування позовних вимог позивач зазначав, що в результаті зобов`язання відповідача в судовому порядку розглянути питання про затвердження розробленого позивачем проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 позивач отримав безпідставну відмову у вигляді рішення Київської міської ради від 12 березня 2020 року №524/8694 з посиланням на частину 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності».
3.          Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2021 року позов задоволено.
4.          Постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 17 серпня 2021 року скасовано та прийнято нове рішення, яким відмовлено ОСОБА_1 в задоволенні позову.
5.          Позивач із вказаним судовим рішенням суду апеляційної інстанції не погодився, тому звернувся до Верховного Суду з касаційною скаргою, в якій просить скасувати постанову суду апеляційної інстанції, натомість, залишити в силі рішення суду першої інстанції.
ІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
6.          Судами першої та апеляційної інстанції встановлено, що 21 серпня 2008 року ОСОБА_1 звернувся до Київського міського голови із заявою про надання у приватну власність земельної ділянки площею 0,10 га для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд.
7.          Київською міською радою 22 серпня 2010 року надано позивачу дозвіл на складання проекту землеустрою щодо відведення вказаної земельної ділянки.
8.          Проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки зареєстровано в Державному земельному кадастрі 23 липня 2014 року, що підтверджується витягом №НВ-8000112422014.
9.          Листом постійної комісії з питань містобудування, архітектури та землекористування Київської міської ради від 13 січня 2015 року № 08/281-40 позивачу повідомлено, що комісією ухвалено відхилити проект рішення «Про передачу громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 », оскільки зазначена земельна ділянка фактично є залісненою територією.
10.          Позивач 09 грудня 2016 року звернувся до Департаменту земельних ресурсів КМДА із клопотанням про повторний розгляд на постійній комісії Київради з питань містобудування, архітектури та землекористування проекту землеустрою щодо відведення йому у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 , оскільки з листа Департаменту земельних ресурсів надав у своєму листі від 06 жовтня 2016 року за № 057023-097/Ц-2604-10692 йому стало відомо, що бажана ним земельна ділянка не входить до земель лісогосподарського призначення.
11.          За зверненням позивача Департаментом земельних ресурсів КМДА розроблено проект рішення (ПР-12521) від 04 січня 2017 року до справи А-17318 «Про передачу громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 », однак зазначений проект рішення Київською міською радою не розглянуто.
12.          Вважаючи бездіяльність Київської міської ради щодо не розгляду у встановлений законом строк питання про передачу у приватну власність земельної ділянки протиправною, позивач звернувся до суду з позовом про визнання бездіяльності протиправною та зобов`язання вчинити певні дії.
13.          Постановою Київського апеляційного адміністративного суду від 22 листопада 2017 року у справі №826/7730/17, яку залишено без змін постановою Верховного Суду від 17 квітня 2018 року, зобов`язано Київську міську раду розглянути на найближчому пленарному засіданні проект землеустрою (справа №А-17318) щодо відведення громадянину ОСОБА_1 у приватну власність земельної ділянки площею 0.1000 га (кадастровий номер 8000000000:62:514:0004) для будівництва і обслуговування житлового будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_2 та прийняти рішення відповідно до вимог частини 9 статті 118 ЗК України.
14.          Рішенням Київської міської ради  від 12 березня 2020 року №524/8694 відмовлено у передачі земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 .
Відмова мотивована невідповідністю проекту землеустрою положенням частини 3 статті 24 та пункту 6-1 Прикінцевих положень Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», через відсутність затвердженого детального плану та плану зонування території.
15.          Вважаючи вказане рішення протиправним та таким, що підлягає скасуванню, позивач звернувся до суду.
ІІІ. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
16.          Задовольняючи позов, суд першої інстанції керувався тим, що термін для прийняття рішення відповідачем з питання затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність законом визначений у два тижні, відлік яких розпочинається з дати отримання саме погодженого проекту землеустрою. У зв`язку з цим рішення від 12 березня 2020 року №524/8694 про відмову у передачі земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 , прийняте Київською міською радою в порушення строку, передбаченого частиною 9 статті 122 ЗК України.
17.          Окружний адміністративний суд відхилив посилання відповідача на обмеження, встановлені у частині 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», оскільки вони за своєю суттю, з урахуванням встановлених обставин справи, є формальною перешкодою, яка виникла внаслідок бездіяльності Київської міської ради та її виконавчих органів щодо розроблення та затвердження детального плану території або плану зонування території, на якій розташована вказана земельна ділянка, а, відтак, вказане унеможливлює реалізацію позивачем його прав на отримання у власність земельної ділянки відповідно до обраного виду та у межах норм безоплатної приватизації.
18.          Також суд першої інстанції відзначив, що при зверненні до Київської міської ради з приводу затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки у власність та передачі у власність земельної ділянки, позивач мав правомірні очікування на реалізацію свого законного права на затвердження свого проекту землеустрою та отримання земельної ділянки у власність. Однак, Київська міська рада проігнорувала законні права та інтереси позивача, що свідчить про обґрунтованість позовних вимог.
19.          Суд апеляційної інстанції з такими висновками не погодився і своє рішення про відмову у позові мотивував тим, що нормами чинного законодавства встановлена пряма заборона передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам при відсутності плану зонування або детального плану території. Натомість, позивачем не надано жодних доказів на підтвердження існування обставин, вказаних у частині 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», за яких допускається передача земельних ділянок у власність за відсутності плану зонування або детального плану території.
IV. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ
20.          Заявник на обґрунтування вимог касаційної скарги покликається на те, що суд апеляційної інстанції не взяв до уваги те, що момент виникнення порушеного права позивача і обов`язку відповідача склався ще у 2014 році, до вступу в дію положень частини 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності». 
21.          Позивач стверджує про відсутність правових підстав для відмови у затвердженні проекту землеустрою після його погодження в порядку статті 186-1 ЗК України та рішенням суду, що набрало законної сили, яким зобов`язано Київську міську раду розглянути питання щодо відведення земельної ділянки та прийняти рішення у відповідності до вимог частини 9 статті 118 ЗК України, тобто, прийняти рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надати її у власність ОСОБА_1 
V. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
22.          Верховний Суд, перевіривши доводи касаційної скарги, в межах касаційного перегляду, визначених статтею 341 КАС України, а також, надаючи оцінку правильності застосування судами норм матеріального і процесуального права у спірних правовідносинах, виходить з такого.
23.           Порядок безоплатної передачі земельних ділянок у власність регламентований положеннями статтею 118 ЗК України.
24.           Згідно із частиною сьомою статті 118 ЗК України проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки розробляється за замовленням громадян суб`єктами господарювання, що є виконавцями робіт із землеустрою згідно із законом, у строки, що обумовлюються угодою сторін.
25.          Відповідно до частин восьмої-дев`ятої статті 118 ЗК України (частину восьму статті 118 виключено на підставі Закону від 28 квітня 2021 року № 1423-IX, однак вказана норма була чинна на момент виникнення спірних правовідносин та розгляду справи в судах попередніх інстанцій) проект землеустрою щодо відведення земельної ділянки погоджується в порядку, встановленому статтею 186-1 цього Кодексу. Відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
26.          Згідно зі статтею 25 Закону України «Про землеустрій» документація із землеустрою розробляється у вигляді схеми, проекту, робочого проекту або технічної документації, в тому числі у вигляді проекту землеустрою щодо  відведення земельних ділянок.
27.          Статтею 30 Закону України «Про землеустрій» передбачено, що погодження і затвердження документації із землеустрою проводиться в порядку, встановленому Земельним кодексом України, цим Законом.
28.          Своєю чергою, частиною першою статті 186-1 ЗК України (статтю 186-1 виключено на підставі Закону № 1423-IX, однак вказана стаття була чинна на момент виникнення спірних правовідносин та розгляду справи в судах попередніх інстанцій) передбачено, що проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок усіх категорій та форм власності (крім земельних ділянок зони відчуження та зони безумовного (обов`язкового) відселення території, що зазнала радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи) підлягає обов`язковому погодженню з територіальним органом центрального органу виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері земельних відносин.
29.          У відповідності до частини четвертої статті 186-1 ЗК України розробник подає на погодження до органу, визначеного в частині першій цієї статті, за місцем розташування земельної ділянки оригінал проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, а до органів, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, - завірені ним копії проекту.
30.          Частиною п`ятою статті 186-1 ЗК України передбачено, що органи, зазначені в частинах першій - третій цієї статті, зобов`язані протягом десяти робочих днів з дня одержання проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або копії такого проекту безоплатно надати або надіслати рекомендованим листом з повідомленням розробнику свої висновки про його погодження або про відмову в такому погодженні з обов`язковим посиланням на закони та прийняті відповідно до них нормативно-правові акти, що регулюють відносини у відповідній сфері.
31.          Згідно з частиною шостою статті 186-1 ЗК України підставою для відмови у погодженні проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки може бути лише невідповідність його положень вимогам законів та прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, документації із землеустрою або містобудівній документації.
32.          Відповідно до частини дев`ятої статті 118 ЗК України відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, у двотижневий строк з дня отримання погодженого проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (а в разі необхідності здійснення обов`язкової державної експертизи землевпорядної документації згідно із законом - після отримання позитивного висновку такої експертизи) приймає рішення про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки та надання її у власність.
33.          Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Київської міської ради від 12 березня 2020 року №524/8694 відмовлено у передачі земельної ділянки у власність громадянину ОСОБА_1 для будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд у АДРЕСА_1 з посиланням на частини 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у зв`язку із відсутністю затвердженого детального плану території або плану зонування у районі, де розташована земельна ділянка.
34.          Відповідно до частини 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» (у редакції чинній на момент прийняття оскаржуваного рішення) у разі відсутності плану зонування або детального плану території, затвердженого відповідно до вимог цього Закону, передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам для містобудівних потреб забороняється, крім випадків:
1) розташування на земельній ділянці будівлі (споруди), що перебуває у власності фізичної або юридичної особи;
2) приватизації громадянином земельної ділянки, наданої йому в користування відповідно до закону;
3) надання земельної ділянки, розташованої на території зони відчуження чи зони безумовного (обов`язкового) відселення, що зазнали радіоактивного забруднення внаслідок Чорнобильської катастрофи;
4) надання земельної ділянки для розміщення лінійних об`єктів транспортної та енергетичної інфраструктури (доріг, мостів, естакад, ліній електропередачі, зв`язку);
5) буріння, влаштування та підключення нафтових і газових свердловин за межами населених пунктів;
6) будівництва, експлуатації військових та інших оборонних об`єктів.
35.          Передача (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у випадках, визначених цією частиною, за відсутності плану зонування або детального плану території не допускається, якщо земельна ділянка:
розташована в межах зелених зон населених пунктів, внутрішньоквартальних територій (територій міжрайонного озеленення, елементів благоустрою, спортивних майданчиків, майданчиків відпочинку та соціального обслуговування населення);
віднесена до категорії земель природно-заповідного фонду та іншого природоохоронного призначення, історико-культурного призначення, рекреаційного призначення (крім земель для дачного будівництва), лісогосподарського призначення.
36.          Суд апеляційної інстанції відзначив, що позивачем не надано жодних доказів на підтвердження існування обставин, вказаних у частині 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» за яких допускається передача земельних ділянок у власність за відсутності плану зонування або детального плану території.
37.          З фрагменту генерального плану м. Києва судом апеляційної інстанції встановлено, що для території, на якій розташована бажана позивачем земельна ділянка, наразі не розроблені та не затверджені у встановленому законом порядку план зонування та детальний план території.
38.          За вказаних обставин, Шостим апеляційним адміністративним судом зроблено висновок про те, що нормами чинного законодавства встановлена пряма заборона передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам при відсутності плану зонування або детального плану території.
39.          У касаційній скарзі позивач стверджує, що відповідач протягом тривалого часу допускав протиправну бездіяльність щодо нерозгляду проекту землеустрою, що підтверджено судовими рішеннями у справі №826/7730/17. При цьому, положення частини 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у наведеній редакції з`явилися пізніше, ніж позивач виконав всі дії для отримання земельної ділянки у власність, а також пізніше, ніж Київська міська рада мала своїм обов`язком розглянути проект землеустрою на виконання судових рішень у справі №826/7730/17.
40.          Колегія суддів враховує, що відповідачем застосовано положення частини 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» у редакції Закону України «Про внесення змін до деяких законодавчих актів України щодо дерегуляції в нафтогазовій галузі» від 1 березня 2018 року № 2314-VIII.
41.          Верховний Суд у складі у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду у постанові від 31 березня 2021 року у справі №803/1541/16 сформував правовий підхід у питанні вибору правового регулювання у випадку його зміни за час розгляду компетентним органом відповідної заяви. Так, Верховний Суд виснував:
«у разі безпосередньо (прямої) дії закону в часі новий нормативний акт поширюється на правовідносини, що виникли після набрання ним чинності, або до набрання ним чинності і тривали на момент набрання актом чинності. 
51. Якщо під час розгляду заяви особи суб`єктом владних повноважень до прийняття остаточного рішення було змінено нормативно-правове регулювання, суб`єкт владних повноважень не має законних можливостей для прийняття рішення з урахуванням попереднього нормативно-правового регулювання, яке є нечинним, а його рішення та дії в цих випадках не можуть вважатися протиправними за формальними ознаками.
52.          У теорії права допускається можливість застосування до триваючих відносин до їх завершення нормативно-правового регулювання, яке діяло на час їх виникнення, за окремим рішенням і розглядається з позицій встановлення спеціального регулювання перехідного періоду - "переживаючої" (ультраактивної) дії нормативно-правових актів. Водночас, таке застосування повинно бути чітко обумовлено при прийнятті відповідних нормативно-правових актів. Відсутність такого застереження не надає суб`єкту владних повноважень права на самовільне застосування нечинних правових норм.
53. Правова визначеність як елемент верховенства права не передбачає заборони на зміну нормативно-правового регулювання. На думку Конституційного Суду України, особи розраховують на стабільність та усталеність юридичного регулювання, тому часті та непередбачувані зміни законодавства перешкоджають ефективній реалізації ними прав і свобод, а також підривають довіру до органів державної влади, їх посадових і службових осіб. Однак очікування осіб не можуть впливати на внесення змін до законів та інших нормативно-правових актів (абзац 4 п. 4.1 мотивувальної частини рішення Конституційного Суду України від 22.05.2018 № 5-р/2018).
…
55. З огляду на наведене, Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав у цій справі вважає правильним підхід, застосований у постанові Верховного Суду від 09.09.2020 у справі №826/10971/16, за яким рішення за результатами розгляду заяви про надання спеціального дозволу на користування надрами приймається за законодавством, що діє на час прийняття рішення про надання чи відмову у наданні дозволу (а не на час звернення з заявою)».
42.          Застосовуючи вказаний підхід до обставин цієї справи, колегія суддів враховує, що на момент розгляду на пленарному засіданні Київської міської ради питання про затвердження проекту землеустрою ОСОБА_1 вже існувала законодавча заборона передачі (надання) земельних ділянок із земель державної або комунальної власності у власність чи користування фізичним та юридичним особам при відсутності плану зонування або детального плану території.
43.          Аналогічний висновок про те, що положення частини 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» застосовуються на момент прийняття рішення, а не на момент розробки проекту землеустрою зроблено у постанові Верховного Суду від 11 червня 2020 року у справі №826/15114/17.
44.          Зважаючи на викладене, суд апеляційної інстанції дійшов законного і обґрунтованого висновку про те, що рішення відповідача про відмову у передачі позивачу у власність земельної ділянки з огляду на пряму заборону, встановлену частиною 3 статті 24 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності», є правомірним та таким, що відповідає чинному законодавству.
45.          Відповідно до статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
46.          З огляду на викладене, Верховний Суд дійшов висновку про залишення касаційної скарги без задоволення, а постанови суду апеляційної інстанції - без змін.
47.          Оскільки Верховний Суд залишає без змін судове рішення Шостого апеляційного адміністративного суду, то відповідно до статті 139 КАС України, судові витрати не підлягають новому розподілу.

На підставі викладеного, керуючись статтями 139, 242, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, 
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення, а постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 07 грудня 2021 року у справі №640/17787/20 - без змін.

Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.

Суддя-доповідач                                                                                А.А. Єзеров

Суддя                                                                                                    Я.О. Берназюк

Суддя                                                                                                    О.П. Стародуб