ОКРЕМА ДУМКА
судді Кравчука В.М.

31 січня 2023 року 

м. Київ

справа №640/8728/21
адміністративне провадження №К/9901/47994/21

Верховний Суд у складі Судової палати з розгляду справ щодо захисту соціальних прав Касаційного адміністративного суду розглянув у письмовому провадженні у касаційному порядку адміністративну справу № 640/8728/21 за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» та Товариства з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП» до Міністерства культури та інформаційної політики України про визнання протиправними та скасування приписів за касаційною скаргою Міністерства культури та інформаційної політики України на рішення Окружного адміністративного суду м. Києва у складі судді Васильченко І.П. від 9 липня 2021 року та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду у складі колегії суддів: Федотова І.В., Єгорової Н.М., Чаку Є.В. від 17 листопада 2021 року.

І. ОБСТАВИНИ СПРАВИ

1. У березні 2021 року Товариство з обмеженою відповідальністю «Рибалко-Компані» (далі - ТОВ «Рибалко-Компані», позивач 1) та Товариство з обмеженою відповідальністю «ПБФ ГРУП» (далі - ТОВ «ПБФ ГРУП», позивач 2) звернулися до Окружного адміністративного суду міста Києва з позовом до Міністерства культури та інформаційної політики України (далі - Мінкультури, відповідач), у якому просили визнати протиправними та скасувати приписи від 25 лютого 2021 року № 270/6.11.6 та № 271/6.11.6.
2. В обґрунтування своїх вимог позивачі зазначили, що оскаржувані приписи є протиправними, оскільки межі історичного ареалу м. Києва не затверджені Мінкультури як центральним органом виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у сфері охорони культурної спадщини, як це передбачено положеннями статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а рішення Київської міської ради від 28 березня 2003 року № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва та проектування його приміської зони на період до 2020 року» не може вважатись належним документом із затвердження меж історичного ареалу міста Києва з огляду на те, що Генеральний план м. Києва не є науково-проектною документацією у розумінні приписів пункту 12 Порядку визначення меж та режимів використання історичних ареалів населених місць, обмеження господарської діяльності на території історичних ареалів населених місць, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 13 березня 2002 року № 318 (далі - Порядок №  318). На підставі викладеного, позивачі вважають, що у відповідача відсутні підстави вимагати від товариств отримання висновку щодо проєктної документації та дозволу на виконання робіт відповідно до Закону України «Про охорону культурної спадщини».
3. Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 9 липня 2021 року, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 17 листопада 2021 року, адміністративний позов задоволено.
4. Задовольняючи позовні вимоги, суд першої інстанції, з висновком якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не подавались на затвердження до Міністерства культури та інформаційної політики України відповідно до статті 32 Закону України «Про охорону культурної спадщини» та пункту 12 Порядку № 318, а тому зони охорони і межі історичного ареалу м. Києва не визначено в порядку, встановленому законом; зважаючи на відсутність належним чином затверджених меж історичного ареалу м. Києва, меж та режимів використання зон охорони у м. Києві, суди першої та апеляційної інстанцій дійшли висновку, що у Міністерства культури та інформаційної політики України відсутні підстави вважати, що об`єкт знаходиться у межах історичного ареалу.
5. До таких висновків суди першої та апеляційної інстанцій дійшли з урахуванням правової позиції Верховного Суду, що міститься у постанові від 27 лютого 2019 року у справі №  826/5755/17.
6. У касаційній скарзі Мінкультури вказує на те, що суди попередніх інстанцій допустили неправильне застосування положень статті 54 Конституції України, статей 1, 2, 5, 6, 32 та 35 Закону України «Про охорону культурної спадщини», а також Порядку № 318, внаслідок чого дійшли неправильних, на думку скаржника, висновків про те, що ТОВ «Рибалко-Компані» не повинно було отримувати дозвіл від Мінкультури на проведення будівельних робіт.
7. Скаржник наголошує, що така позиція судів попередніх інстанцій не відповідає висновкам, викладеним, зокрема, у постанові Верховного Суду від 21 серпня 2019 року у справі № 826/12524/18 про те, що в зонах охорони пам`яток, історичних ареалів населених місць, занесених до Списку історичних населених місць України, встановлено особливий режим регулювання забудови. Зокрема, у таких зонах забороняється проведення будівельних робіт без попереднього отримання дозволу в органах охорони культурної спадщини.
8. Судова палата вирішили відступити від висновків Верховного Суду, викладених у постановах від 27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, від 3 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 та в інших постановах, де цю позицію застосовано, стосовно того, що оскільки межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури та інформаційної політики України не затверджені у встановленому законом порядку, то, відповідно, відсутні підстави для отримання дозволу від Мінкультури на проведення будівельних робіт на територіях, які фактично знаходиться в межах історичного ареалу м. Києва.
9. В цілому підтримуючи правовий висновок Судової палати про те, що межі історичного ареалу міста Києва визначені рішенням Київської міської ради від 28.03.2002 № 370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва», вважаю, що не було підстав для відступу від правового висновку, що міститься саме у постанові від 27 лютого 2019 року у справі №  826/5755/17, через нерелевантність справ.

ІІ. МОТИВИ НЕЗГОДИ

10. Правові висновки, наведені у постанові Верховного Суду від  27 лютого 2019 року у справі № 826/5755/17, сформовано за обставин, які суттєво відрізняються від обставин, які є підставою позову у справі, що розглядається.
11. За обставинами справи № 826/5755/17 історико-містобудівне обґрунтування будівництва об`єкту було погоджено Головою Державної служби охорони культурної спадщини у 2005  році. У 2007 році Головним управлінням охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) було видано дозвіл на проведення будівельних робіт по будівництву офісного центру в зоні регулювання забудови І категорії. Тобто позивач МАВ дозвіл органу охорони культурної спадщини. Відповідно, вважав, що дозволу Міністерства культури України отримувати не повинен.
12. Натомість у справі, що розглядалася Судовою палатою, позивач не отримував дозволу від жодного органу культурної спадщини - ні центрального, ні місцевого. 
13. Відповідно, у справі №  826/5755/17 Суд вирішував питання про те, чи належний орган охорони культурної спадщини надав дозвіл позивачу (п. 62). Тобто спір стосувався, насамперед, повноважень органів охорони культурної спадщини на надання дозволу на проведення робіт в історичному ареалі міста Києва. 
14. Верховний Суд дійшов висновку, що за даними офіційного сайту станом на 01.12.2017 межі історичного ареалу міста Києва Міністерством культури України не затверджені. Враховуючи відсутність затверджених меж історичного ареалу міста Києва, за що частково відповідає безпосередньо Міністерство культури України, позивач мав підстави вважати, що надання дозволів на проведення робіт на пам`ятках місцевого значення належить до повноважень органу охорони культурної спадщини Київської міської державної адміністрації (п. 13 ч. 1 ст. 6 Закону України «Про охорону культурної спадщини»).
Суд також врахував, що у будь-якому разі правова невизначеність щодо органу, уповноваженого надавати дозвіл, повинна тлумачитися на користь позивача, оскільки 25.01.2007 Головним управлінням охорони культурної спадщини виконавчого органу Київської міської ради (Київської міської державної адміністрації) йому було видано дозвіл на проведення будівельних робіт по будівництву офісного центру в зоні регулювання забудови І категорії. Цей орган вважав, що мав необхідні повноваження. Позивач діяв добросовісно, відкрито і не може нести негативних наслідків від іншого тлумачення Закону Міністерством культури України, до того ж після спливу 11 років (п. 72 - 72).
15. Отже, у справі № 826/5755/17 Верховний Суд не робив висновків щодо наявності або відсутності історичного ареалу міста Києва у контексті затвердження його у 2002 році у складі Генерального плану м. Києва. Таких доводів не було у позивача, відповідача і Суд не застосовував і, відповідно, не оцінював рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року №  370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва». 
16. Відповідно до ч. 5 ст. 242 КАС України при виборі і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
17. Велика Палата Верховного Суду, зокрема у постанові від 14 грудня 2021 року у справі №  147/66/17 звертала увагу на те, що «З огляду на різноманітність суспільних правовідносин та обставин, які стають підставою для виникнення спорів у судах, з урахуванням фактичних обставин, які встановлюються судами на підставі наданих сторонами доказів у кожній конкретній справі, суди повинні самостійно здійснювати аналіз правовідносин та оцінку релевантності і необхідності застосування правових висновків Великої Палати Верховного Суду у кожній конкретній справі.
… подібність правовідносин означає, зокрема, тотожність об`єкта та предмета правового регулювання, а також умов застосування правових норм. Зміст правовідносин з метою з`ясування їх подібності в різних рішеннях суду касаційної інстанції визначається обставинами кожної конкретної справи.
При цьому під судовими рішеннями у справах зі спорів, що виникли з подібних правовідносин, необхідно розуміти, зокрема, такі, де аналогічними є предмет спору, підстави позову, зміст позовних вимог та встановлені фактичні обставини, а також має місце однакове матеріально-правове регулювання спірних правовідносин. З`ясування подібності правовідносин у рішеннях суду (судів) касаційної інстанції визначається з урахуванням обставин кожної конкретної справи.»
18. Таким чином, правові висновки Верховного Суду, наведені у постанові від 27 лютого 2019 року у справі №826/5755/17, є незастосовними у справі, що розглядається, через неподібність правовідносин у частині підстав позову. 
19. Суди першої та апеляційної інстанції застосували правові висновки, наведені у постанові від 27 лютого 2019 у справі №826/5755/17, без передбачених законом підстав.
20. Постанова від 27 лютого 2019 року у справі №826/5755/17 не може бути застосована як прецедент у спорах щодо скасування приписів Міністерства культури України, які обґрунтовано проведенням без дозволу робіт у межах історичного ареалу міста Києва з посиланням на рішення Київської міської ради від 28 березня 2002 року №  370/1804 «Про затвердження Генерального плану м. Києва».
21. Відповідно, підстав для відступу від цієї постанови у справі, що розглядається, немає.
22. Водночас під час розгляду справи встановлено, що практика Касаційного адміністративного суду у складі Верховного Суду щодо наявності/відсутності меж м. Києва з огляду на Генеральний план Києва, затверджений рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, є суперечливою. 
23. Зокрема, у постанові від 03 квітня 2020 року у справі №640/21505/18 Верховний Суд аналізував доводи щодо наявності/відсутності меж м. Києва з огляду на Генеральний план Києва, затверджений рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року № 370/1804, тобто з підстав, які збігаються з тими, які покладені в основу позову у справі, що розглядається.
24. У постанові від 03 квітня 2020 року у справі №640/21505/18 Верховний Суд оцінював доводи касаційної скарги про те, що земельна ділянка, на якій позивачем здійснюються будівельні роботи, належить до історичного ареалу міста Києва згідно з Генеральним планом м. Києва, затвердженим рішенням Київської міської ради від 28 березня 2002 року №270/1804, тому відповідні дозволи на проведення робіт мало погодити Міністерство культури України.
25. З цього приводу Суд дійшов висновку, що «у матеріалах справи відсутні докази того, що науково-проектна документація щодо меж історичного ареалу м. Києва затверджена відповідно до наведених вище вимог законодавства у сфері охорони культурної спадщини, зокрема центральним органом виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері охорони культурної спадщини, відтак колегія суддів відхиляє відповідні доводи відповідача, викладені у касаційній скарзі, та погоджується із висновками судів попередніх інстанцій, що відповідачем не доведено, що земельна ділянка знаходиться у межах Центрального історичного ареалу».
26. Такого ж висновку Верховний Суд дійшов у постанові від 22 вересня 2021 року у справі №  640/3418/20.
27. Відтак Судова палата з розгляду справ щодо захисту соціальних прав повинна була відступати від релевантних правових висновків, наведених постанові від 03 квітня 2020 року у справі № 640/21505/18 та від 22 вересня 2021 року у справі № 640/3418/20, а не від нерелевантного правового висновку, наведеного у постанові від 27 лютого 2019 року у справі №826/5755/17.
28. Зважаючи на викладене, з постановою Судової палати в цій частині не погоджуюся.

Суддя                                                                                                     Кравчук В.М.