ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

29 березня 2023 року 
м. Київ

справа № 420/20635/21
адміністративне провадження № К/990/34320/22  
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Тацій Л.В., 
суддів: Стеценка С.Г., Стрелець Т.Г., -
розглянув у попередньому судовому засіданні касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області (далі - ГУ Держпраці) на рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року (прийняте судом у складі судді Свиди Л.І.) та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року (ухвалену судом у складі: головуючого судді Кравченка К.В., суддів: Джабурія О.В., Вербицької Н.В.) у справі за позовом Фізичної особи-підприємця ОСОБА_1 (далі - ФОП) до ГУ Держпраці про визнання протиправними та скасування рішення,   -
ВСТАНОВИВ:
ІСТОРІЯ СПРАВИ
Короткий зміст позовних вимог
У жовтні 2021 року ФОП ОСОБА_1 звернулася до суду з адміністративним позовом, в якому просила визнати протиправною та скасувати постанову ГУ Держпраці про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення від 12.10.2021 №   ОД681/355/АВ/П/ТД-ФС,   якою до позивача застосована штрафна санкція в сумі 1   080   000,00 грн за порушення законодавства про працю та зайнятість населення у вигляді допущення до роботи 6 осіб без укладання з ними трудових договорів.
На обґрунтування позовних вимог зазначала, що відповідачем були допущені порушення порядку проведення інспекційного відвідування, у вигляді відсутності позивача або уповноваженої позивачем особи під час інспекційного відвідування, а також вручення направлення, пред`явлення посвідчень особі, яка не має відношення до ФОП ОСОБА_1 . Позивач вважає, що були порушенні її права на надання пояснень, доказів, тощо, а також зазначає, що при таких обставинах відповідач мав скласти акт про не можливість проведення інспекційного відвідування.
Короткий зміст рішень судів першої й апеляційної інстанцій
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року позов задоволено.
Визнано протиправною та скасовано постанову ГУ Держпраці про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення №ОД681/355/АВ/П/ТД-ФС від 12.10.2021.
П`ятий апеляційний адміністративний суд постановою від 28 листопада 2022 року рішення суду першої інстанції залишив без змін.
Задовольняючи позов, суд першої інстанції, з рішенням якого погодився і суд апеляційної інстанції, зазначив, що відповідач здійснив інспекційне відвідування за відсутності позивача або уповноваженої ним особи, у зв`язку із чим діяв не в межах та не у спосіб, передбачений законодавством, а направлення на здійснення інспекційного відвідування та вимогу про надання документів отримала особа, яка є працівником ФОП ОСОБА_2 , який разом з позивачем здійснює господарську діяльність за адресою проведення інспекційного відвідування, і будь-які докази обізнаності позивача про проведення інспекційного відвідування до отримання направлення та вимоги поштою 13.09.2021 року матеріали справи не містять.
Такі обставини за висновком суду першої інстанції позбавляли позивача під час проведення інспекційного відвідування прав, передбачених Законом України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності», «Порядком здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю», затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 року №823, що є підставою для висновку про протиправність проведення такого інспекційного відвідування, за результатами якого складений акт, який став підставою для винесення щодо позивача оскаржуваної ним постанови, що, в свою чергу,   відповідно до положень статті 74 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС) виключає можливість враховувати акт перевірки від 21.09.2021 №ОД681/355/АВ допустимим доказом у цій справі.
З цих підстав суд першої інстанції дійшов висновку про протиправність оскаржуваної постанови та про наявність підстав для її скасування.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
06 грудня 2022 року ГУ Держпраці звернулося до Верховного Суду із касаційною скаргою, у якій просить скасувати, постановлені у цій справі судові рішення, та прийняти нове - про відмову у задоволенні позову.
У касаційній скарзі посилається на те, що висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносин відсутній.
Посилається на те, що жодні права суб`єкта господарювання, передбачені пунктом 13 Порядку №   823, не було порушено інспекторами праці при проведенні інспекційного відвідування.
ФОП ОСОБА_1 була поінформована про проведення інспекційного відвідування, оскільки нею було отримано направлення на вимогу про надання документів. Той факт, що ФОП ОСОБА_1 знала про проведення інспекційного відвідування підтверджується виконанням вимоги від 09.09.2021, оскільки нею були надані документи.
Відповідно до Порядку №   823 у ГУ Держпраці були відсутні підстави складати саме акт про неможливість проведення інспекційного відвідування так як інспектори проходили до службових приміщень в яких здійснює господарську діяльність ФОП ОСОБА_1 , були зафіксовані працівники, ФОП було відомо про проведення інспекційного відвідування так як було отримано поштою направлення та вимогу про надання документів, ФОП виконано вимогу та надано всі затребувані документи.
ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ ТА КЛОПОТАННЯ УЧАСНИКІВ СПРАВИ
Відповідно до протоколу автоматизованого розподілу судової справи між суддями від 06 грудня 2022 року визначено такий склад колегії суддів: головуючий суддя Тацій Л.В., судді: Стеценко С.Г., Стрелець Т.Г.
Верховний Суд ухвалою від 12 грудня 2022 року відкрив касаційне провадження.
СТИСЛИЙ ВИКЛАД ОБСТАВИН СПРАВИ, ВСТАНОВЛЕНИХ СУДАМИ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
05.08.2021 ГУ Держпраці проведено інспекційне відвідування ФОП ОСОБА_1 , яка здійснює господарську діяльність у закладі « ІНФОРМАЦІЯ_1 », який розташований за адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_2 .
За результатами вказаного інспекційного відвідування було складено Акт від 05.08.2021 №ОД473/350/АВ, в якому відображено порушення позивачем трудового законодавства у вигляді допущення до роботи 19 осіб без належного оформлення трудових відносин, а також винесено припис про усунення виявлених порушень законодавства про працю №ОД473/350/АВ/П від 05.08.2021, яким зобов`язано позивача усунути порушення, зазначені в Акті від 05.08.2021 №ОД473/350/АВ до 23.08.2021, а також винесено попередження про відповідальність за порушення законодавства про працю №ОД473/350/АВ/П/ТД-ФС/ПО від 05.08.2021.
Слід зазначити, що з наданих документів неможливо встановити, в якому саме із належних позивачу закладах, в яких проводилась перевірка, були виявлені наведені вище порушення.
У подальшому Головним управлінням Держпраці в Одеській області 09.09.2021 виданий наказ №1304 про проведення позапланового інспекційного відвідування також у двох належних позивачу закладах, які розташовані за адресами: АДРЕСА_1 та АДРЕСА_3 , в частині контролю виконання вимог припису №ОД473/350/АВ/П від 05.08.2021.
Також Головним управлінням Держпраці в Одеській області видані направлення на здійснення інспекційного відвідування позивача у вищевказаних закладах позивача з 09.09.2021 по 21.09.2021 на предмет виконання вимог припису №ОД473/350/АВ/П від 05.08.2021.
Інспекторами праці Головного управління Держпраці в Одеській області 09.09.2021 здійснено виїзд за адресою провадження господарської діяльності позивача, з метою отримання усних та/або письмових пояснень від ФОП та працівників, на питання, що стосуються законодавства про працю, зокрема з питань укладення трудових договорів.
Встановлені інспекторами праці під час інспекційного відвідування 09.09.2021 обставини та факти, а також висновки за результатами такого відвідування відображені в Акті від 21.09.2021 №ОД681/355/АВ.
З акта перевірки від 21.09.2021 №ОД681/355/АВ вбачається, що копія направлення на перевірку вручена адміністратору ОСОБА_3 під підпис та направлена позивачу поштою, і 09.09.2021 року була складена вимога про надання документів у трьох примірниках, один з яких також був вручений адміністратору ОСОБА_3 , та також направлений позивачу поштою.
Під час здійснення інспекційного відвідування інспекторами праці 09.09.2021 були зафіксовані наступні особи, які перебували у приміщенні, а саме: 1) Особа 1   -   не встановлена особа №1, здійснював обов`язки кухара. Адміністратор закладу повідомив, що ім`я працівника ОСОБА_4 ; 2) особа 2 - ОСОБА_3 , повідомила що стажується перший день на посаді адміністратора; 3) Особа 3   -   не встановлена особа №2, здійснювала обов`язки офіціанта, перебувала у службових приміщеннях закладу, згідно з наданими документами ОСОБА_5 ; 4) Особа 4   -    ОСОБА_6 , здійснювала обов`язки офіціанта, перебувала у службових приміщеннях закладу. Згідно з наданими документами ОСОБА_7 ; 5) Особа 5 - ОСОБА_8 , здійснював обов`язки кухара та перебував у службових приміщеннях закладу. Колеги звертались «Гарик», а сама особа представилась ОСОБА_9 , згідно наданих документів ОСОБА_8 ; 6) Особа 6   -   не встановлена особа №3, повідомив, що працює в закладі, а саме: вказав на кухню; 7) Особа 7   -   не встановлена особа №4, перебував у службових приміщеннях закладу, здійснював послуги офіціанта (приймав готові страви від кухарів та надавав їх відвідувачам). Адміністратор закладу повідомив, що ім`я працівника ОСОБА_4 , згідно наданих документів ОСОБА_10 ; 8) Особа 8   -   не встановлена особа №5, здійснював обов`язки кухара, перебував у службових приміщеннях закладу та видавав офіціантам готові страви. Адміністратор закладу повідомив, що ім`я працівника ОСОБА_4 ; 9) Особа 9 - ОСОБА_11 , повідомив, що надає послуги на посаді виробника кальяну (кальянщик); 10) Особа 10 - ОСОБА_12 , здійснював обов`язки кухара та перебував у службових приміщеннях закладу. Повідомив, що перебуває на стажуванні; 11) Особа 11   -   Олег, здійснював обов`язки кухара та перебував у службових приміщеннях закладу, згідно наданих документів ОСОБА_13 ; 12) Особа 12   -   не встановлена особа №6, здійснював обов`язки бармена. Адміністратор закладу повідомив, що ім`я працівника ОСОБА_4 .
Ні в Акті перевірки від 21.09.2021, ні в будь-яких інших документах, складених за результатами інспекційного відвідування, не вказано, в якому саме з двох належних позивачу закладах були виявлені вказані вище невстановлені особи.
В Акті від 21.09.2021 зазначено, що «за адресою провадження господарської діяльності ФОП було виявлено куточок споживача, відповідно до якого за вказаною адресою провадить господарську діяльність ФОМ ОСОБА_1 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_1 та ФОП ОСОБА_2 , реєстраційний номер облікової картки платника податків НОМЕР_2 ».
Зі змісту Акта від 21.09.2021 неможливо з`ясувати, в якому саме з двох належних позивачу закладах одночасно з позивачем здійснює господарську діяльність також і ФОП ОСОБА_2 .
Після проведеного інспекційного відвідування на вимогу відповідача про надання документів, позивач надала пояснення, що у закладі «КАРАСЬ»,   який знаходиться за адресою: АДРЕСА_1 проводить діяльність вона та ФОП ОСОБА_2 та надала копії документів, зокрема штатні розписи, трудові договори з працівниками та копії їх паспортів, а також документи щодо оформлення трудових відносин між ФОП ОСОБА_2 та працівниками закладу.
Після отримання від позивача вказаних пояснень та документів Головне управління Держпраці в Одеській області склало акт перевірки від 21.09.2021 №   ОД681/355/АВ,   в якому Управління дійшло висновку про те, що під час інспекційного відвідування належних позивачу закладів встановлено 6 осіб, які виконували обов`язки в інтересах ФОП ОСОБА_1 без належного оформлення, і які в цьому акті перевірки визначені, як не встановлені Особа 1, Особа 6, Особа 8, ОСОБА_11 (Особа 9), ОСОБА_12 Особа 10, Особа 12.
23.09.2021 відповідачем на адресу позивача за вихідним номером №15/01-40-8305 направлене Повідомлення про розгляд справи про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення, в якому повідомлялось позивачу, що про результати розгляду такої справи позивача буде повідомлено у визначені законодавством строки.
За результатами розгляду справи про накладення штрафу 12.10.2021 постановою №   ОД681/355/АВ/П/ТД-ФС про накладення штрафу за порушення законодавства про працю та зайнятість населення уповноваженою посадовою особою Головного управління Держпраці в Одеській області накладено на ФОП ОСОБА_1 штраф у розмірі 1   080   000,00   грн на підставі абзацу 3 частини другої статті 265 Кодексу законів про працю України (далі - КЗпП).
Зі змісту цієї постанови слідує, що підставою для застосування такого штрафу стали вказані вище висновки Акта від 21.09.2021 №ОД681/355/АВ про те, що під час інспекційного відвідування встановлено 6 осіб, які виконували обов`язки в інтересах ФОП ОСОБА_1 без належного оформлення, і які в цьому акті перевірки визначені, як невстановлені Особа 1, Особа 6, Особа 8, ОСОБА_11 (Особа 9), ОСОБА_12 Особа   10, Особа 12.
У спірній постанові також не заначено, в якому саме з двох належних позивачу закладах були виявлені вказані вище шість невстановлених осіб.
Не погодившись із зазначеною постановою, позивач звернувся до суду з цим позовом.
ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Переглянувши судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, перевіривши повноту встановлення судовими інстанціями фактичних обставин справи та правильність застосування ними норм матеріального та процесуального права, Верховний Суд дійшов висновку про таке.
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до статей 1, 2 Закону України від 05.04.2007 №   877-V «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» (далі - Закон №   877-V) державний нагляд (контроль) - діяльність уповноважених законом центральних органів виконавчої влади, їх територіальних органів, державних колегіальних органів, органів виконавчої влади Автономної Республіки Крим, органів місцевого самоврядування в межах повноважень, передбачених законом, щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства суб`єктами господарювання та забезпечення інтересів суспільства, зокрема належної якості продукції, робіт та послуг, допустимого рівня небезпеки для населення, навколишнього природного середовища.
Заходами державного нагляду (контролю) є планові та позапланові заходи, які здійснюються шляхом проведення перевірок, ревізій, оглядів, обстежень та інших дій.
Заходи контролю здійснюються органами державного архітектурно-будівельного контролю (нагляду), державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення, державного контролю за додержанням законодавства у сфері моніторингу, звітності та верифікації викидів парникових газів у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зокрема державного нагляду (контролю) в галузі цивільної авіації   -   з урахуванням особливостей, встановлених Повітряним кодексом України, нормативно-правовими актами, прийнятими на його виконання (Авіаційними правилами України), та міжнародними договорами у сфері цивільної авіації.
Зазначені у частині четвертій цієї статті органи, що здійснюють державний нагляд (контроль) у встановленому цим Законом порядку з урахуванням особливостей, визначених законами у відповідних сферах та міжнародними договорами, зобов`язані забезпечити дотримання вимог статті   1, статті   3, частин першої, четвертої, шостої - восьмої, абзацу другого частини десятої, частин дванадцятої - чотирнадцятої статті   4, частини одинадцятої статті   4-1, частини третьої статті   6, частин першої четвертої, шостої та десятої статті   7, статей 9, 10, 12, 19, 20, 21 цього Закону.
Тобто, органи державного нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення в першу чергу повинні враховувати особливості правового регулювання, визначені законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, одночасно звертаючи увагу на правила, перелічені в частині п`ятій статті 2 Закону №   877-V та, якщо певні правовідносини не врегульовані законами у відповідній сфері та міжнародними договорами, звертатись до інших норм Закону №   877-V.
Відповідно до частини першої статті 259 КЗпП державний нагляд та контроль за додержанням законодавства про працю юридичними особами незалежно від форми власності, виду діяльності, господарювання, фізичними особами   -   підприємцями, які використовують найману працю, здійснює центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику з питань нагляду та контролю за додержанням законодавства про працю, та його територіальні органи у порядку, визначеному Кабінетом Міністрів України.
Згідно з вимогами Порядку здійснення державного контролю за додержанням законодавства про працю, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 21.08.2019 №   823 (далі - Порядок №   823), заходи державного контролю за додержанням законодавства про працю з питань виявлення неоформлених трудових відносин здійснюються у формі інспекційних відвідувань, що проводяться інспекторами праці Держпраці та її територіальних органів.
Відповідно до підпункту 11 пункту 5, пункту 22 Порядку №   823 підставами для здійснення інспекційних відвідувань є, зокрема, невиконання вимог припису інспектора праці.
Стан виконання припису перевіряється після закінчення зазначеного в ньому строку виконання. Якщо об`єкт відвідування не надав відповіді або надав її в обсязі, недостатньому для підтвердження факту виконання припису, проводиться інспекційне відвідування з підстави, наведеної у підпункті 11 пункту 5 цього Порядку.
Згідно з пунктами 8-9 Порядку №   823 під час проведення інспекційного відвідування інспектор праці повинен пред`явити об`єкту відвідування або уповноваженій ним посадовій особі своє службове посвідчення, перед підписанням акта інспекційного відвідування надати копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування та внести запис про його проведення до відповідного журналу реєстрації заходів державного нагляду (контролю) об`єкта відвідування (за його наявності). Тривалість інспекційного відвідування не може перевищувати 10 робочих днів.
Як встановили суди попередніх інстанцій, проведене інспекційне відвідування позивача 09.09.2021 було позаплановим та стосувалося виконання припису, винесеного за попереднім інспекційним відвідуванням.
Суди першої та апеляційної інстанцій, задовольняючи позов, виходили із того, що під час інспекційного відвідування 09.09.2021 ні позивача, ні її уповноваженого представника не було і направлення на перевірку позивачу чи її представнику не вручалося, посвідчення перевіряючих позивачу не пред`являлися, і будь-яких доказів обізнаності позивача про проведення інспекційного відвідування 09.09.2021 до отримання направлення та вимоги поштою 13.09.2021 матеріали справи не містять. Також суди зазначили, що відсутні і докази того, що ОСОБА_3 є уповноваженою особою ФОП ОСОБА_1 і могла отримувати документи за неї та представляти її інтереси під час інспекційного відвідування. Оскільки відповідач здійснив інспекційне відвідування за відсутності позивача або уповноваженої ним особи, то відповідач при проведенні інспекційного відвідування 09.09.2021, як зазначили суди, діяв не в межах та не у спосіб, передбачений законодавством.
Проте колегія суддів Верховного Суду не може погодитися із цим висновком судів попередніх інстанцій, оскільки, як ними ж встановлено, направлення на проведення інспекційного відвідування та вимога про надання документів направлено позивачу поштою та отримано нею 13.09.2021. Тобто на виконання пункту 8 Порядку №   823 інспекторами праці під час проведення інспекційного відвідування (у даній справі з 09.09.2021 до 21.09.2021), перед підписанням акта інспекційного відвідування (21.09.2021) було надано об`єкту відвідування копію відповідного направлення на проведення інспекційного відвідування, отже позивач була обізнана про проведення інспекційного відвідування, надала відповідні документи на вимогу інспекторів праці та не була позбавлена на реалізацію своїх прав, передбачених пунктом 13 Порядку №   823.
Враховуючи те, що суди першої та апеляційної інстанцій дійшли помилкового висновку про те, що позивач не була обізнана про проведення інспекційного відвідування, внаслідок чого не надавали оцінку наявності порушень, які стали підставою для прийняття Спірної постанови, оскаржувані судові рішення не є такими, що ухвалені на підставі повно і всебічно з`ясованих обставин, на які сторони посилаються як на підставу своїх вимог і заперечень, підтверджених тими доказами, які були досліджені в судовому засіданні.
При цьому слід зазначити, що Верховний Суд відповідно до статті 341 КАС України не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Відповідно до частини другої      статті 353 КАС підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
Отже, суди попередніх інстанцій допустили порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, що у відповідності до пункту 1 частини другої   статті 353 КАС є підставою для скасування судових рішень і направлення справи на новий судовий розгляд.
Під час нового розгляду справи суду слід взяти до уваги викладене в цій постанові і дати правильну юридичну оцінку встановленим обставинам та постановити рішення відповідно до вимог 242   КАС.
З огляду на викладене, керуючись статтями 242, 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Головного управління Держпраці в Одеській області задовольнити частково.
Рішення Одеського окружного адміністративного суду від 19 вересня 2022 року та постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 28 листопада 2022 року скасувати, а справу направити на новий судовий розгляд до суду першої інстанції.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                                Л.В. Тацій
Судді          :                                                                                С.Г. Стеценко
                                                                                          Т.Г. Стрелець