ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

24 січня 2023 року 
м. Київ

справа № 420/7138/19
адміністративне провадження № К/9901/26031/20  

Верховний Суд   у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів: Мороз Л.Л., Єзерова А.А.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Пудлінської Лариси Іванівни на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2020 (колегія суддів у складі: Коваля М.П., Домусчі С.Д., Кравця О.О.) у справі за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, треті особи - Управління капітального будівництва Одеської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії,
В С Т А Н О В И В:
У листопаді 2019 року ОСОБА_1 звернувся до Одеського окружного адміністративного суду з позовом до Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, за участю третіх осіб: Управління капітального будівництва Одеської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії, в якому позивач, з урахуванням уточнення позовних вимог, просив суд:
-визнати незаконною (протиправною) бездіяльність відповідача - Одеської міської ради, яка проявилась в: невідселенні мешканців плями забудови по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженої вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул.   Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову по вул. Малиновського, МН «Д» , обмежених вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно- підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград»; нездійсненні роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу « Золоте Руно » по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ   «Златоград», продовжувати таке будівництво;
-визнати незаконною (протиправною) бездіяльність відповідача, виконавчого комітету Одеської міської ради, яка проявилась в: невідселенні мешканців плями забудови по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженої вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул.   Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні викупу нерухомого майна, розташованого на вищезазначених земельних ділянках, відведених під забудову по вул. Малиновського, МН «Д» , обмежених вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою; нездійсненні належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків - за інвестиційно-підрядним договором, укладеним 06 серпня 2003 року Управлінням капітального будівництва Одеської    міської    ради  та   ТОВ   «Златоград»;  нездійсненні   роботи,   пов`язаної  із 
завершенням будівництва житлового комплексу « Золоте Руно » по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вулицею Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника ТОВ «Златоград», продовжувати таке будівництво.
Зобов`язати Одеську міську раду здійснити організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу « Золоте Руно » по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул.   Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ «Златоград», продовжувати таке будівництво шляхом розроблення відповідної програми та прийняття Одеською міською радою рішення про розв`язання (вирішення) проблем громадян, потерпілих від діяльності ТОВ «Златоград» (що проявилось в нездійсненні будівництва житлового комплексу « Золоте Руно » по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вул. Малиновського, пров.   Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою);
Зобов`язати виконавчий комітет Одеської міської ради здійснити організацію роботи, пов`язаної із завершенням будівництва житлового комплексу «Золоте Руно» по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул.   Багрицького та Люстдорфською дорогою, що споруджувався із залученням коштів фізичних осіб, у зв`язку з неспроможністю забудовника, ТОВ «Златоград», продовжувати таке будівництво шляхом розроблення відповідної програми та прийняття Одеською міською радою рішення про розв`язання (вирішення) проблем громадян, потерпілих від діяльності ТОВ «Златоград» (що проявилось в нездійсненні будівництва житлового комплексу «Золоте Руно» по вул. Малиновського, МН «Д» , обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойний, вул. Багрицького та Люстдорфською дорогою).
В обґрунтування позову зазначено, що на момент прийняття Одеською міською радою 22.01.2008 рішення №2271 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельних ділянок, загальною площею 2,3420 га., за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району 1-6 «Ближні млини» - не були вирішені майнові питання з усіма власниками житлових та нежитлових приміщень, що знаходяться на запроектованих земельних ділянках (що є порушенням вимог Земельного кодексу України) - що спричинило виникнення тривалих судових спорів (з 2008 року по березень 2016 року (справа №1570/7901/08) та формальну відмову ТОВ «Златоград» від здійснення будівельних робіт з посиланням на невизначеність питання через триваючі судові процеси.
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 29.05.2020 у задоволенні адміністративного позову відмовлено.
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2020 рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29.05.2020 скасовано та ухвалено нове про відмову у задоволенні позову.
Не погоджуючись з указаним судовим рішенням, позивач через представника подав касаційну скаргу, в якій вказав, що при винесенні оскаржуваних рішень суд апеляційної інстанції не врахував всіх обставин справи, допустив порушення норм матеріального та процесуального права, а тому скаржник просив скасувати спірне рішення та ухвалити нове про задоволення позову.
У відзиві на касаційну скаргу відповідачі просили касаційну скаргу залишити без задоволення, а судове рішення без змін.
Від інших учасників справи відзиви на адресу суду не надходили.
Ухвалою Верховного Суду від 18.10.2020 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою з підстав застосування судом апеляційної інстанції норми права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
Також скарга містить посилання на відсутність висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах.
У зв`язку з відсутністю клопотань про участь в судовому засіданні від усіх учасників справи, справа розглядається в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, перевіривши матеріали справи, колегія суддів дійшла наступних висновків. 
Так, 06.08.2003 між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та Товариством з обмеженою відповідальністю «Златоград» укладено інвестиційно-підрядний договір, предметом якого є співробітництво управління капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград» з будівництва та інвестування комплекса жилих будинків та торгівельного комплексу «Золоте Руно» за адресою: м.   Одеса, вул. Малиновського на перехресті з вул. Люстдорфська дорога.
11.03.2005 між ОСОБА_1 та Товариством з обмеженою відповідальністю «Златоград» укладено інвестиційний договір № 11/03/1ИМ, предметом якого виступала квартира у житловому комплексі «Золоте Руно» за адресою: м. Одеса, вул. Малиновського , обмеженого вул. Малиновського, пров. Хвойним, вул.   Багрицького та вул. Люстдорфська дорога.
26.07.2007 виконавчим комітетом Одеської міської ради прийнято рішення № 787 «Про надання дозволу управлінню капітального будівництва Одеської міської ради на подальше проектування та будівництво громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району 1-6 «Ближні Млини», яким вирішено, зокрема, зобов`язати Управління капітального будівництва Одеської міської ради до початку будівництва здійснити відселення громадян, що проживають у жилих будинках по пров. Хвойному 15, 17, 19, 21, 23, 25, 27, 29, вул. Маршала Малиновського 4, 6, 8, Люстдорфській дорозі 26, 28, 30, 32, 34, 36, вул. Кропивницького 17, 19, 21, 23, 25, 26, 28, 30, 32, 34, 36, 38 та вирішити питання, відповідно до чинного законодавства, щодо знесення споруд, розташованих на земельній ділянці, яка підлягає забудові за вищевказаними адресами.
Рішенням Одеської міської ради від 22.01.2008 за № 2271-V затверджено проект землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надано Управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельні ділянки загальною площею 2,3420 га за адресою: м. Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул.   Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району «Ближні млини» для подальшого проектування та будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом.
Постановою Одеського окружного адміністративного суду від 04.06.2015 по справі №   1570/7901/08 визнано протиправним та скасовано рішення Одеської міської ради №   2271 від 22.01.2008 «Про затвердження проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок та надання управлінню капітального будівництва Одеської міської ради в оренду земельних ділянок, загальною площею 2,3420 га., за адресою: Одеса, Люстдорфська дорога ріг вул. Маршала Малиновського у мкр. «Д» житлового району «Ближні млини» для подальшого проектування та будівництва громадсько-житлового комплексу з підземним паркінгом».
Вирішуючи спір, суд першої інстанції дійшов висновку, що позивач звернувся до суду із аналогічними позовними вимогами до двох суб`єктів владних повноважень, які є окремими юридичними особами і здійснюють відповідно до законодавства закріплені за кожним окремо повноваження та, відповідно, не можуть відповідати одночасно за такими позовними вимогами, при цьому саме до компетенції Управління капітального будівництва Одеської міської ради належать повноваження виконавчих органів ради у сфері капітального будівництва, житлової політики, залучення інвестицій у будівництво. 
Скасовуючи таке рішення суду першої інстанції колегія суддів апеляційного суду виходила з того, що позовні вимоги були сформульовані таким чином, що позивачем оскаржується саме протиправна бездіяльність щодо невідселення мешканців плями забудови, невикупу нерухомого майна, які відносяться до компетенції Управління капітального будівництва Одеської міської ради, проте безпосередньо бездіяльність відповідачів з приводу нездійснення організаційних та контрольних дій відносно Управління капітального будівництва Одеської міської ради в якості предмета позовних вимог не виступає. Суд зазначав, що позивач помилково ототожнює предмет адміністративного позову та його підстави.
При цьому судом вказано, що позовні вимоги щодо визнання протиправною бездіяльності щодо нездійснення належного контролю за дотриманням договірних зобов`язань за договором забудовниками також можуть бути заявлені виключно до Управління капітального будівництва Одеської міської ради, оскільки інвестиційно-підрядний договір від 06.08.2003 року був укладений між Управлінням капітального будівництва Одеської міської ради та ТОВ «Златоград», водночас Одеська міська рада та Виконавчий комітет Одеської міської ради взагалі не були сторонами вищевказаного договору.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає таке.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Згідно з положеннями статті 140 Основного Закону місцеве самоврядування є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи.
Систему та гарантії місцевого самоврядування в Україні, засади організації та діяльності, правового статусу і відповідальності органів та посадових осіб місцевого самоврядування закріплено у Законі № 280/97-ВР.
Відповідно до положень статті 1 Закону № 280/97-ВР районні та обласні ради - органи місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст; виконавчі органи рад - органи, які відповідно до       Конституції України       та цього Закону створюються сільськими, селищними, міськими, районними в містах (у разі їх створення) радами для здійснення виконавчих функцій і повноважень місцевого самоврядування у межах, визначених цим та іншими законами.
Статтею 2 Закону № 280/97-ВР визначено, що місцеве самоврядування в Україні - це гарантоване державою право та реальна здатність територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища, міста - самостійно або під відповідальність органів та посадових осіб місцевого самоврядування вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України.
Місцеве самоврядування здійснюється територіальними громадами сіл, селищ, міст як безпосередньо, так і через сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи, а також через районні та обласні ради, які представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст.
Статтею 4 Закону № 280/97-ВР регламентовано, що місцеве самоврядування в Україні здійснюється на принципах: народовладдя; законності; гласності; колегіальності; поєднання місцевих і державних інтересів; виборності; правової, організаційної та матеріально-фінансової самостійності в межах повноважень, визначених цим та іншими законами; підзвітності та відповідальності перед територіальними громадами їх органів та посадових осіб; державної підтримки та гарантії місцевого самоврядування; судового захисту прав місцевого самоврядування.
Згідно із статтею 5 Закону № 280/97-ВР система місцевого самоврядування включає: територіальну громаду; сільську, селищну, міську раду; сільського, селищного, міського голову; виконавчі органи сільської, селищної, міської ради; районні та обласні ради, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ, міст; органи самоорганізації населення.
Положеннями статті 11 Закону № 280/97-ВР виконавчими органами сільських, селищних, міських, районних у містах (у разі їх створення) рад є їх виконавчі комітети, відділи, управління та інші створювані радами виконавчі органи.
Виконавчі органи сільських, селищних, міських, районних у містах рад є підконтрольними і підзвітними відповідним радам, а з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади - також підконтрольними відповідним органам виконавчої влади.
Статтею 1 указаного Закону визначено, що делеговані повноваження - це повноваження органів виконавчої влади, надані органам місцевого самоврядування законом, а також повноваження органів місцевого самоврядування, які передаються відповідним місцевим державним адміністраціям за рішенням районних, обласних рад.
Статтею 31 Закону № 280/97-ВР закріплено повноваження виконавчих органів сільської, селищної, міської ради у галузі будівництва.
Так, згідно із положеннями статті 31 Закону № 280/97-ВР до відання виконавчих органів сільських, селищних, міських рад належать власні (самоврядні)   повноваження з організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
У свою чергу, здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків належить до делегованих повноважень   виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
У той же час, відповідно до положень статті 18 Закону № 280/97-ВР відносини органів місцевого самоврядування з підприємствами, установами та організаціями, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, будуються на договірній і податковій основі та на засадах підконтрольності у межах повноважень, наданих органам місцевого самоврядування законом.
З питань, віднесених до відання органів місцевого самоврядування, на їх вимогу підприємства, установи та організації, що не перебувають у комунальній власності відповідних територіальних громад, надають відповідну інформацію.
Органи місцевого самоврядування з питань здійснення делегованих їм повноважень органів виконавчої влади можуть виступати з ініціативою щодо перевірок, організовувати їх проведення, а при здійсненні повноважень у сфері контролю за додержанням законодавства про працю та зайнятість населення проводити перевірки на підприємствах, в установах та організаціях, що не перебувають у комунальній власності, а також фізичних осіб, які використовують працю найманих працівників.
Аналізуючи наведене можна дійти висновку, що організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво відноситься до власних (самоврядних) повноважень виконавчих органів сільських, селищних, міських рад.
Так, в межах цієї адміністративної справи спірним аспектом є наявність/відсутність, зокрема, протиправної бездіяльності відповідачів в частині забезпечення організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
При вирішенні цього спору колегія суддів враховує, що як протиправну бездіяльність суб`єкта владних повноважень треба розуміти зовнішню форму поведінки (діяння) цього органу/його посадової особи, яка полягає (проявляється) у неприйнятті рішення чи в невчиненні юридично значимих й обов`язкових дій на користь заінтересованих осіб, які на підставі закону та/або іншого нормативно-правового регулювання віднесені до компетенції суб`єкта владних повноважень, були об`єктивно необхідними й реально можливими для реалізації, але фактично не були здійснені.
Для визнання бездіяльності протиправною недостатньо одного лише факту неналежного та/або несвоєчасного виконання обов`язкових дій. Важливими є також конкретні причини, умови та обставини, через які дії, що підлягали обов`язковому виконанню відповідно до закону, фактично не були виконані чи були виконані з порушенням строків. Крім того, потрібно з`ясувати юридичний зміст, значимість, тривалість та межі протиправної бездіяльності, фактичні підстави її припинення, а також шкідливість/протиправність бездіяльності для прав та інтересів заінтересованої особи.
Аналогічний правовий підхід застосовано в постановах Верховного Суду від   21.12.2018 у справі 3813/4640/17, від 17.04.2019 у справі №342/158/17, від 18.02.2021 у справі №160/6885/19, від 16.11.2022 у справі №280/3841/21.
Разом з цим, колегія суддів Верховного Суду доходить висновку про наявність повноважень у відповідачів в частині організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Про наявність таких повноважень Верховний Суд вже вказував у постанові №280/3841/21 від 16.11.2022.
Водночас, підпунктом 11 пункту «а» частини першої статті 31 Закону № 280/97-ВР не визначено обов`язку та повноважень, зокрема, виконавчого органу міської ради добудовувати об`єкти незавершеного будівництва за кошти місцевого бюджету, а передбачено його обов`язок вчиняти дії щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків, що споруджувалися із залученням коштів фізичних осіб, у разі неспроможності забудовників продовжувати таке будівництво.
Суд звертає увагу, що наведена норма права не конкретизує, які дії підпадають під визначення «організація роботи, пов`язаної із завершенням будівництва багатоквартирних житлових будинків».
Водночас, станом на час вирішення спору по суті на законодавчому рівні не регламентований механізм реалізації органами місцевого самоврядування повноважень щодо організації роботи, пов`язаної із завершенням будівництва довгобудів.
Окрім того, колегія суддів зазначає, що на законодавчому рівні відсутній порядок реалізації органами місцевого самоврядування повноважень у сфері здійснення державного контролю за дотриманням договірних зобов`язань забудовниками, діяльність яких пов`язана із залученням коштів фізичних осіб у будівництво багатоквартирних житлових будинків.
Разом з цим, в цій частині суд враховує, що згідно з правовою позицією Європейського суду з прав людини (далі - ЄСПЛ, Суд) у справі «Рисовський проти України» (Заява №29979/04), у разі, коли йдеться про питання загального інтересу, зокрема, якщо справа впливає на такі основоположні права людини, як майнові права, державні органи повинні діяти вчасно та в належний і якомога послідовніший спосіб. Зокрема, на державні органи покладено обов`язок запровадити внутрішні процедури, які посилять прозорість і ясність їхніх дій, мінімізують ризик помилок (див., наприклад, рішення у справах «Лелас проти Хорватії», заява N 55555/08, пункт 74, від 20.05.2010, «Тошкуце та інші проти Румунії», заява N 36900/03, пункт 37, від 25.11.2008) і сприятимуть юридичній визначеності у цивільних правовідносинах, які зачіпають майнові інтереси (див. зазначені вище рішення у справах «Онер`їлдіз проти Туреччини», пункт 128, та «Беєлер проти Італії», пункт 119).
У пункті 71 вказаного рішення ЄСПЛ зазначено, що державні органи, які не впроваджують або не дотримуються своїх власних процедур, не повинні мати можливість отримувати вигоду від своїх протиправних дій або уникати виконання своїх обов`язків (див. зазначене вище рішення у справі «Лелас проти Хорватії», пункт   74).
Верховний Суд наголошує на тому, що Україна є суверенною і незалежною, демократичною, соціальною, правовою державою і це закріплено у статті 1   Конституції України.
Основний Закон України у частині першій статті 8 проголошує й те, що в Україні визнається і діє принцип верховенства права.
Конституційний Суд України у підпункті 4.1 пункту 4 мотивувальної частини рішення у справі за конституційним поданням Верховного Суду України щодо відповідності Конституції України (конституційності) положень статті 69 Кримінального кодексу України (справа про призначення судом більш м`якого покарання) від 02.11.2004 №15-рп/2004 охарактеризував верховенство права як панування права в суспільстві. Конституційний Суд України зазначив, що верховенство права вимагає від держави його втілення у правотворчу та правозастосовну діяльність, зокрема у закони, які за своїм змістом мають бути проникнуті передусім ідеями соціальної справедливості, свободи, рівності тощо. Одним з проявів верховенства права є те, що право не обмежується лише законодавством як однією з його форм, а включає й інші соціальні регулятори, зокрема норми моралі, традиції, звичаї тощо, які легітимовані суспільством і зумовлені історично досягнутим культурним рівнем суспільства. Всі ці елементи права об`єднуються якістю, що відповідає ідеології справедливості, ідеї права, яка значною мірою дістала відображення в Конституції України.
Зважаючи на наведені вище положення законодавства, практику ЄСПЛ, Верховний Суд зазначає, що в Україні як у правовій державі, де на конституційному рівні визнається і діє принцип верховенства права, не може бути неврегульованих правом суспільних відносин, а органи місцевого самоврядування повинні вчасно, в належний і якомога послідовніший спосіб здійснювати свої повноваження на території відповідної адміністративно-територіальної одиниці, мають працювати над досягненням конкретних, вимірюваних цілей, тобто ефективно.
В той же час, встановлені законом повноваження не повинні сприйматись абстрактно, мати суто формальний, декларативний характер, а суб`єкти владних повноважень не можуть відмовлятись від виконання тих чи інших юридично значимих і обов`язкових до виконання дій лише тому, що вони не підкріплені чітко зафіксованою у законодавстві правовою процедурою їх реалізації.
Аналогічна правова позиція викладена у постанові Верховного Суду від 31.07.2020 у справі №826/14682/16.
Колегія суддів зазначає, що для правильного застосування положень підпункту 11   пункту «а» частини першої статті 31 Закону №280/97-ВР в кожному конкретному випадку слід досліджувати обставини в розрізі характеру дій, які були вчинені органом місцевого самоврядування, з метою виконання наведених положень закону, враховуючи відсутність чіткого нормативно-правового порядку, який закріплює механізм, конкретні повноваження та порядок вчинення органом місцевого самоврядування відповідних дій.
Разом з цим, суди попередніх інстанцій взагалі не досліджували обставини справи по суті.
Відповідно до положень статті 353 КАС України підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо, зокрема, суд не дослідив зібрані у справі докази.
З урахуванням наведеного колегія суддів вважає передчасними висновки судів попередніх інстанцій про наявність підстав для відмови в позові.
На підставі викладеного, керуючись статтями 341, 345, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, Верховний Суд,
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу представника ОСОБА_1 - адвоката Пудлінської Лариси Іванівни задовольнити частково.
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 09.09.2020 та рішення Одеського окружного адміністративного суду від 29.05.2020 скасувати.
Справу №420/7138/19 за позовом ОСОБА_1 до Одеської міської ради, Виконавчого комітету Одеської міської ради, треті особи - Управління капітального будівництва Одеської міської ради, ОСОБА_2 , ОСОБА_3 , ОСОБА_4 , ОСОБА_5 , ОСОБА_6 , ОСОБА_7 , ОСОБА_8 , ОСОБА_9 , ОСОБА_10 , ОСОБА_11 , ОСОБА_12 , ОСОБА_13 , ОСОБА_14 , ОСОБА_15 про визнання незаконною бездіяльності та зобов`язання вчинити певні дії направити до Одеського окружного адміністративного суду на новий розгляд.
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена.

Головуючий                                                                                А.Ю. Бучик

Судді                                                                                           Л.Л. Мороз

                                                                                          А.А. Єзеров