ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

25 січня 2023 року 	м. Дніпро	справа № 340/2421/22	

Третій апеляційний адміністративний суд 
у складі колегії суддів: головуючого - судді  Добродняк І.Ю. (доповідач),
                               суддів:  Бишевської Н.А., Семененка Я.В.,     
розглянувши в порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби,
на рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року (головуючий суддя Дегтярьова С.В.) 
у справі № 340/2421/22
за позовом Управління освіти Кропивницької міської ради,  
до Східного офісу Держаудитслужби,  
про визнання протиправним та скасування висновку,-
                                                    
                                                        ВСТАНОВИВ:

Управління освіти Кропивницької міської ради звернулося до суду з адміністративним позовом до Східного офісу Держаудитслужби, в якому просило: визнати протиправним та скасувати висновок про результати моніторингу закупівлі №UA-2021-09-17-004342-b, яка проведена Управлінням освіти Кропивницької міської ради.
Позовні вимоги обґрунтовані тим, що оскаржуваний висновок відповідача є безпідставним та протиправним, оскільки проведення моніторингу процедури закупівлі не може бути здійснене після проведення процедури закупівлі, укладення договору та закінчення його дії. Окрім цього, позивач вважає наявною законодавчо закріплену заборону на здійснення перевірок на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 №303. 
Рішенням Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року позов задоволено.
Суд першої інстанції виходив з того, що проведення моніторингу поза межами встановлених законодавством строків свідчить про те, що Східний офіс Держаудитслужби в Дніпропетровській області здійснив свої повноваження не на підставі, визначеній законом, в даному випадку, використавши свої повноваження після закінчення законодавчо встановленого періоду протягом якого можливе проведення моніторингу, чим порушило право позивача, допустивши безпідставне втручання в його діяльність. 
Суд також зазначив, що не маючи права на початок та подальше проведення моніторингу процедури закупівлі відповідач безпідставно склав оскаржуваний висновок, який є протиправним в силу відсутності підстав для проведення такого моніторингу.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просить рішення суду першої інстанції скасувати та прийняти нове рішення, яким у позові відмовити. 
Відповідач зазначає, що ним дотримано всі встановлені Законом України «Про публічні закупівлі» строки щодо проведення моніторингу процедури закупівлі та оприлюднення оскаржуваного висновку в електронній системі закупівель. Висновок суду про те, що відповідно до умов Договору від 18.10.2021 №1720, укладеного за результатами процедури закупівлі Управлінням освіти Кропивницької міської ради та ТОВ «ОПТТОРГ-К», з урахуванням змін, внесених додатковими угодами від 31.12.2021 № 3, від 04.01.2022 № ѕ та від 19.01.2022 № 4, строк дії договору узгоджений сторонами становив до 28.02.2022 не може слугувати підставою для не оприлюднення Звіту про виконання договору позивачем. Тобто, у разі не оприлюднення замовниками Звіту про виконання договору про закупівлю в електронній системі орган фінансового контролю має право здійснювати моніторинг процедури закупівлі. Однак станом на 30.03.2022 Звіт про виконання Договору від 18.10.2021 №1720 Замовником в електронній системі закупівель оприлюднено не було. Крім того, відповідач вважає, що судом безпідставно відхилено доводи у цій частині, що позивачем оприлюднено звіт про виконання Договору від 18.10.2021 лише 04.04.2022, тобто вже після початку проведення моніторингу.
Дана адміністративна справа розглянута апеляційним судом відповідно до ст.311 Кодексу адміністративного судочинства України в порядку письмового провадження.
Відповідно до ч.1 ст.308 КАС України суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Перевіривши законність та обґрунтованість рішення суду в межах доводів апеляційної скарги, дослідивши матеріали справи, апеляційний суд вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, з огляду на таке.
Як встановлено судом та підтверджено матеріалами справи, 16.09.2021 Управлінням освіти Кропивницької міської ради на веб-порталі Уповноваженого органу (https://prozorro.gov.ua) опубліковано оголошення про проведення процедури закупівель відкритих торгів ID: UA-2021-09-17-004342-b з предметом закупівлі Код CPV код ДК 021-2015-15110000-2 м`ясо (чверть куряча (охолоджена), свинина нежирна лікоть з передньої та задньої частини (охолоджена)).
17.09.2021 Управлінням освіти Кропивницької міської ради оприлюднено тендерну документацію, затверджену рішенням тендерного комітету у формі протоколу від 17.09.2021.
Реєстр отриманих тендерних пропозицій, протокол розкриття, тендерна пропозиція учасника – переможця ТОВ «ОПТТОРГ-К», протокол розгляду тендерних пропозицій Замовника б/н оприлюднений в електронній системі закупівель 05.10.2021.
Повідомлення про намір укласти договір оприлюднене в електронній системі закупівель 05.10.2021, Договір від 18.10.2021 №1720, додаткові угоди до Договору № 1720: від 31.12.2021 №3, від 04.01.2022 №3/4 та від 19.01.2022 №4.
Орган державного фінансового контролю на підставі наказу Східного офісу Держаудитслужби №124 від 30.03.2022 здійснив моніторинг процедури закупівлі UA-2021-09-17-004342-b, розпочавши його 01.04.2022 (а.с.74 т.12).
Предметом аналізу були питання: визначення предмета закупівлі, обрання процедури закупівлі, відображення закупівлі у річному плані, оприлюднення інформації про закупівлю, відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону України «Про публічні закупівлі» (далі Закон), розгляду тендерних пропозицій, укладання договору про закупівлю та його оприлюднення відповідно до Закону, документів передбачених пунктом 4-1 постанови Кабінету Міністрів України «Про ефективне використання державних коштів» від 11 жовтня 2016 року № 710 (зі змінами від 16.12.2020 № 1266) (далі Постанова №710) (а.с.74).
Під час моніторингу проаналізовано: річний план закупівель Управління освіти Кропивницької міської ради (далі Управління освіти, Замовник), у тому числі UA-P-2021-09-17-000611-b, оголошення про проведення процедури закупівлі, тендерну документацію Замовника (далі тендерна документація), реєстр отриманих тендерних пропозицій, протокол розкриття, тендерна пропозиція учасника - переможця ТОВ «ОПТТОРГ-К», протокол розгляду тендерних пропозицій Замовника б/н б/д оприлюднений в електронній системі закупівель 05.10.2021, повідомлення про намір укласти договір оприлюднене в електронній системі закупівель 05.10.2021, Договір від 18.10.2021 №1720 (далі - Договір №1720), додаткові угоди до Договору № 1720: від 31.12.2021 № 3, від 04.01.2022 № ѕ та від 19.01.2022 №4, пояснення Замовника на запит Східного офісу Держаудитслужби отримане 08.04.2022 через електронну систему закупівель.
05.04.2022 під час проведення моніторингу постала потреба в отриманні пояснень (інформації та документів) від Замовника щодо прийнятих рішень, які є предметом дослідження в рамках моніторингу процедури закупівлі, а саме: яким чином та на підставі яких документів вами здійснено обґрунтування розміру бюджетного призначення, технічних та якісних характеристик предмета закупівлі та визначено його очікувану вартість. Також необхідно було вказати посилання на сторінку власного веб-сайту або офіційного веб-сайту головного розпорядника бюджетних коштів, на якому розміщено обґрунтування технічних та якісних характеристик предмета закупівлі, розміру бюджетного призначення, очікуваної вартості предмета закупівлі. Пояснення, інформацію та документи необхідно було надати через електронну систему закупівель протягом трьох робочих днів з дня оприлюднення цього запиту. 
08.04.2022 позивач, враховуючи введення воєнного стану в Україні, надав пояснення, що запитувана інформація потребує більше часу на опрацювання. Повну та достовірну інформацію управління зобов`язалось надати у місячний термін з огляду на те, що доступ до сайтів закритий.
21.04.2022 Східний офіс Держаудитслужби сформував висновок про результати моніторингу процедури закупівлі №203 (а.с.74-77).
У висновку про результати моніторингу процедури закупівлі зазначені порушення щодо закупівлі Код CPV код ДК 021-2015-15110000-2 М`ясо (Чверть куряча (охолоджена), свинина нежирна м`якоть з передньої та задньої частини (охолоджена)). Моніторингом встановлено ненадання інформації Замовником, чим порушено вимоги частини 5 статті 8 Закону «Про публічні закупівлі» (далі - Закон). За результатами аналізу питання відповідності вимог тендерної документації вимогам Закону встановлено порушення вимог наказу Міністерства розвитку економіки, торгівлі та сільського господарства «Про затвердження Переліку формальних помилок» від 15.04.2020 №710, пункту 11 частини 2 статті 22, частини 6 статті 33 та частини 4 статті 41 Закону. За результатами аналізу питання укладання договору про закупівлю встановлено порушення вимог частини 4 статті 41 та як наслідок пункту 2 частини 1 статті 43 Закону.
Не погоджуючись з висновком про результати моніторингу закупівлі, позивач звернувся до суду з цим позовом. 
За наслідками перегляду справи, суд апеляційної інстанції погоджується з судом першої інстанції щодо наявності правових підстав для задоволення позову з огляду на таке.
Правові та організаційні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні регламентовано приписами Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні».
Частиною 1 статті 2 цього Закону передбачено, що головними завданнями органу державного фінансового контролю є: здійснення державного фінансового контролю за використанням і збереженням державних фінансових ресурсів, необоротних та інших активів, правильністю визначення потреби в бюджетних коштах та взяттям зобов`язань, ефективним використанням коштів і майна, станом і достовірністю бухгалтерського обліку і фінансової звітності у міністерствах та інших органах виконавчої влади, державних фондах, фондах загальнообов`язкового державного соціального страхування, бюджетних установах і суб`єктах господарювання державного сектору економіки, в тому числі суб`єктах господарювання, у статутному капіталі яких 50 і більше відсотків акцій (часток) належить суб`єктам господарювання державного сектору економіки, а також на підприємствах, в установах та організаціях, які отримують (отримували у періоді, який перевіряється) кошти з бюджетів усіх рівнів, державних фондів та фондів загальнообов`язкового державного соціального страхування або використовують (використовували у періоді, який перевіряється) державне чи комунальне майно (далі - підконтрольні установи), за дотриманням бюджетного законодавства, дотриманням законодавства про закупівлі, діяльністю суб`єктів господарської діяльності незалежно від форми власності, які не віднесені законодавством до підконтрольних установ, за судовим рішенням, ухваленим у кримінальному провадженні.
У відповідності до приписів частини 1 статті 5 Закону № 2939-XII контроль за дотриманням законодавства у сфері закупівель здійснюється шляхом проведення моніторингу закупівлі у порядку, встановленому Законом України «Про публічні закупівлі», проведення перевірки закупівель, а також під час державного фінансового аудиту та інспектування.
Відповідно до частини 2 статті 2 Закону № 2939-XII державний фінансовий контроль забезпечується органом державного фінансового контролю через проведення державного фінансового аудиту, перевірки державних закупівель та інспектування.
Держаудитслужба у своїй діяльності керується Конституцією та законами України, указами Президента України та постановами Верховної Ради України, прийнятими відповідно до Конституції та законів України, актами Кабінету Міністрів України, іншими актами законодавства.
Держаудитслужба відповідно до покладених на неї завдань: реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки закупівель; інспектування (ревізії); моніторингу закупівель.
Моніторинг закупівлі здійснюється за місцезнаходженням органу державного фінансового контролю.
Відповідно до статті 8 Закону №922 моніторинг закупівлі здійснюють центральний орган виконавчої влади, що реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю, та його територіальні органи (далі - органи державного фінансового контролю).
Моніторинг закупівлі здійснюється протягом проведення процедури закупівлі, укладання договору про закупівлю та його виконання.
Рішення про початок моніторингу закупівлі приймає керівник органу державного фінансового контролю або його заступник за наявності однієї або декількох із таких підстав: 1) дані автоматичних індикаторів ризиків; 2) інформація, отримана від органів державної влади, народних депутатів України, органів місцевого самоврядування, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 3) повідомлення в засобах масової інформації, що містять відомості про наявність ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель; 4) виявлені органом державного фінансового контролю ознаки порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель в інформації, оприлюдненій в електронній системі закупівель; 5) інформація, отримана від громадських об`єднань, про наявність ознак порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявлених за результатами громадського контролю у сфері публічних закупівель відповідно до статті 7 цього Закону.
Згідно з ч.3 ст.8 Закону №922 рішення про початок моніторингу закупівлі оприлюднюється протягом двох робочих днів з дня його прийняття в електронній системі закупівель органом державного фінансового контролю із зазначенням унікального номера оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєного електронною системою закупівель, та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікального номера повідомлення про намір укласти договір та дати його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу, а також опису підстав для здійснення моніторингу закупівлі. Рішення про початок моніторингу закупівлі не зупиняє проведення процедур закупівель, визначених цим Законом.
Відповідно до ч.4 ст.8 Закону №922 строк здійснення моніторингу закупівлі не може перевищувати 15 робочих днів з дати оприлюднення рішення про початок моніторингу закупівлі в електронній системі закупівель.
За приписами ч.ч. 6, 7 ст.8 Закону № 922за результатами моніторингу закупівлі посадова особа органу державного фінансового контролю складає та підписує висновок про результати моніторингу закупівлі (далі - висновок), що затверджується керівником органу державного фінансового контролю або його заступником. Такий висновок підлягає оприлюдненню в електронній системі закупівель протягом трьох робочих днів з дня його складання.
У висновку обов`язково зазначаються: 1) найменування замовника, щодо якого здійснювався моніторинг закупівлі, його ідентифікаційний код юридичної особи в Єдиному державному реєстрі підприємств і організацій України, місцезнаходження; 2) найменування предмета закупівлі та його очікувана вартість; 3) унікальний номер оголошення про проведення процедури закупівлі, присвоєний електронною системою закупівель, та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу та/або унікальний номер повідомлення про намір укласти договір та дата його оприлюднення на веб-порталі Уповноваженого органу; 4) опис порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель, виявленого за результатами моніторингу закупівлі; 5) зобов`язання щодо усунення порушення (порушень) законодавства у сфері публічних закупівель.
Форма висновку про результати моніторингу закупівлі та порядок його заповнення затверджена наказом Міністерства фінансів України від 08.09.2020 року №552.
Відповідно до п.3-5 Порядку №552 висновок складається у формі електронного документа і заповнюється відповідно до затвердженої Мінфіном форми висновку про результати моніторингу процедури закупівлі (далі форма висновку) в електронній системі закупівель.
Аналіз наведених правових норм дає підстави для висновку, що контроль за дотриманням законодавства у сфері публічних закупівель здійснюється органом державного фінансового контролю шляхом моніторингу публічних закупівель, за результатами здійснення якого посадовою особою складається висновок про результати такого моніторингу.
Постановою Кабінету Міністрів України від 13.03.2022 № 303 «Про припинення заходів державного нагляду (контролю) і державного ринкового нагляду в умовах воєнного стану» (далі Постанова №303) припинено проведення планових та позапланових заходів державного нагляду (контролю), а тому проведення моніторингу під час воєнного стану є безпідставним.
Згідно з пунктом 2 Постанови №303 протягом періоду воєнного стану дозволено здійснення позапланових заходів державного нагляду (контролю) в окремих сферах, зокрема щодо запобігання неконтрольованому зростанню цін на товари, які мають істотну соціальну значущість, виключно на підставі рішення центрального органу виконавчої влади, що забезпечує формування державної політики у відповідній сфері, за наявності загрози, що має значний негативний вплив на права, законні інтереси, життя та здоров`я людини, захист навколишнього природного середовища та забезпечення безпеки держави.
Постановою Кабінету Міністрів України 07 травня 2022 року №561 «Деякі питання здійснення державного фінансового контролю в умовах воєнного стану» установлено відповідно до статті 121 Закону України «Про правовий режим воєнного стану», статей 2 та 5 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», Указу Президента України від 24 лютого 2022 р. №64 «Про введення воєнного стану в Україні», з метою забезпечення державного фінансового контролю за використанням державних ресурсів у воєнний час, що Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи під час воєнного стану та протягом місяця після його припинення або скасування виконують свої повноваження з урахуванням таких особливостей:
- здійснюють заходи державного фінансового контролю з урахуванням воєнного стану;
- до тривалості заходів державного фінансового контролю (інспектування, державного фінансового аудиту, перевірки закупівель) та інших строків, визначених порядками проведення цих заходів державного фінансового контролю, не включається строк, протягом якого такий захід (організація проведення, оформлення, реалізація) не здійснювався у зв`язку з обставинами, обумовленими воєнним станом;
- надання документів під час заходів державного фінансового контролю, зустрічних звірок, збору інформації та документування процесу державного фінансового контролю, реалізація матеріалів за його результатами здійснюються в паперовій та/або електронній формі.
Таким чином, в умовах воєнного часу Державна аудиторська служба та її міжрегіональні територіальні органи здійснюють контроль за дотриманням законодавства в сфері закупівель шляхом проведення моніторингу процедур закупівель відповідно до статті 8 Закону та забезпечують реалізацію його результатів відповідно до законодавства, що свідчить про безпідставність позиції позивача в цій частині.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що згідно наказу Держаудитслужби №34 від 24.02.2022 були зупинені заходи державного фінансового контролю.
Відповідно до п.1 наказу Держаудитслужби №34 від 24.02.2022, Держаудитслужба зупинила розпочаті у плановому порядку заходи державного фінансового контролю, а пунктом 2 припинила проведення моніторингів процедур закупівель, розпочатих відповідно до ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі» на період дії воєнного стану. Питань початку нових заходів державного фінансового контролю, даний наказ не регулює.
Так, наказом №49 від 25.03.2022 Держаудитслужба вирішила поновити та закінчити зупинені відповідно до наказу Держаудитслужби №34 від 24.02.2022 заходи державного фінансового контролю, за умови реального функціонування об`єктів контролю, сервісів, та інформаційних платформ (майданчиків), можливості забезпечення збереження життя та здоров`я працівників.
Як встановлено судом першої інстанції, за твердженням позивача, моніторинг процедури закупівлі проведено поза межами строків, визначених ч.1 ст.8 Закону №922.
Відповідно до умов Договору від 18.10.2021 №1720, укладеного за результатами процедури закупівлі Управлінням освіти Кропивницької міської ради та ТОВ «ОПТТОРГ-К», з урахуванням змін, внесених додатковими угодами від 31.12.2021 № 3, від 04.01.2022 № ѕ та від 19.01.2022 № 4, строк дії договору узгоджений сторонами становив до 28.02.2022 року.
Приписами п.14 ч.1 ст.1 Закону №922 визначено, що моніторинг процедури закупівлі - аналіз дотримання замовником законодавства у сфері публічних закупівель під час проведення процедури закупівлі, укладення договору про закупівлю та протягом його дії з метою запобігання порушенням законодавства у сфері публічних закупівель.
Відтак посилання відповідача, що встановити той факт, що процедура закупівлі на момент прийняття рішення про проведення моніторингу була завершена, не вдавалось за можливе у зв`язку з тим, що Звіт про виконання договору опублікований Замовником був лише 04.04.2022, є безпідставним, оскільки Закон пов`язує момент закінчення процедури закупівлі з закінченням дії договору, а не з датою подання замовником Звіту про виконання договору.
Отже моніторинг розпочато 31.03.2022, що є порушенням норм, визначених ст.8 Закону України «Про публічні закупівлі», так як процедура закупівлі була закінчена на момент прийняття рішення про проведення моніторингу, а строк дії договору сплинув 28.02.2022.
Окрім того, суд першої інстанції слушно зауважив, що додаткова угода від 19.01.2022 № 4, якою строк дії договору був остаточно узгоджений сторонами, опублікована 19.01.2022 о 11:28 год., що виключає обґрунтованість посилань відповідача на неможливість встановити факт закінчення строку дії договору до 04.04.2022.
Більше того, складаючи висновок 21.04.2022, відповідач повинен був взяти до уваги та врахувати факт закінчення періоду, протягом якого він має право здійснювати моніторинг відповідно до закону.
З огляду на викладене, апеляційний суд погоджується із судом першої інстанції, що відповідачем безпідставно складено оскаржуваний висновок про результати моніторингу, а тому останній є протиправним та підлягає скасуванню.
Підсумовуючи наведене, доводи апеляційної скарги, наведені на спростування висновків суду першої інстанції, не містять належного обґрунтування чи фактичних обставин, які б були безпідставно залишені без розгляду судом першої інстанції.
Порушень норм процесуального права, які є обов`язковою підставою для скасування рішення, або неправильного застосування норм матеріального права поза межами вимог апелянта та доводів, викладених у апеляційній скарзі, у ході апеляційного розгляду справи встановлено не було.
З огляду на викладене суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що суд першої інстанції, вирішуючи цей публічно-правовий спір, правильно встановив фактичні обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права, а відтак апеляційну скаргу слід залишити без задоволення.
Передбачені ст.317 КАС України підстави для скасування рішення суду першої інстанції та ухвалення нового рішення відсутні. 
Керуючись ст.ст. 311, 315, 316, 321, 322 Кодексу адміністративного судочинства України, суд,
                                                      ПОСТАНОВИВ: 

Апеляційну скаргу Східного офісу Держаудитслужби залишити без задоволення.
Рішення Кіровоградського окружного адміністративного суду від 14 липня 2022 року у справі № 340/2421/22 залишити без змін. 
Постанова суду апеляційної інстанції набирає законної сили відповідно до ст.325 КАС України, може бути оскаржена до касаційного суду у випадках та строки, встановлені ст.ст.328, 329 Кодексу адміністративного судочинства України. 
   
Головуючий - суддя                                                                      І.Ю. Добродняк 

                               суддя                                                                      Н.А. Бишевська 

                               суддя                                                                      Я.В. Семененко