ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

06 лютого 2023 року 	м. Дніпро	справа № 160/9360/22	

Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
головуючого - судді  Панченко О.М. (доповідач),
суддів:                         Іванова С.М., Чередниченка В.Є.,     
  
розглянувши у письмовому провадженні адміністративну справу за апеляційною скаргою Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих»
на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.11.2022 р. у справі № 160/9360/22
за позовом  Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій  у Дніпропетровській області
до  Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих»
про  застосування заходів реагування, -

встановив:

05.07.2022 Головне управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області (надалі – позивач) звернулось до Дніпропетровського окружного адміністративного суду з позовом до Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» (надалі відповідач, скаржник), в якому просило:
- застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єкта, а саме будівлі за адресою: Дніпропетровська область, м. Дніпро, вулиця Івана Пулюя, будинок 37 Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» (код ЄДРПОУ 03288941), до повного усунення порушень, зазначених в акті від 20.01.2022 №18.
Суд першої інстанції позов задовольнив, визнавши його вимоги обґрунтованими.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач оскаржив його в апеляційному порядку, посилаючись на порушення судом норм матеріального і процесуального права, неповне з`ясування обставин, що мають значення для справи.
В апеляційній скарзі відповідач зазначає, що при обранні заходу реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємства, позивачем як суб`єктом владних повноважень, і судом, відповідно, мають враховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування тим порушенням, які виникли та тим, які залишилися не усунутими на час розгляду справи, а також пропорційності - дотримання необхідного балансу між будь-якими несприятливими наслідками для відповідача і цілями, на досягнення яких спрямоване відповідне рішення суб`єкта владних повноважень. Крім того, під час прийняття судового рішення мають бути враховані не лише обставини і підстави, які спонукали позивача як суб`єкта владних повноважень звернутися до суду з позовом про застосування заходів реагування, але і ті, які існують на час ухвалення судового рішення.
Законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню.
Вказаний правовий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постановах від 16.09.2020 року у справі №816/4755/15, від 16.02.2022 року у справі №640/10135/20.
Водночас, всі не усунуті на момент судового розгляду судом першої інстанції 5 порушень - не є фактором активної дії та не можуть самостійно створити і спричинити займання, а тому застосовані заходи реагування є неспівмірними виявленим порушенням.
Просить скасувати рішення суду та відмовити у задоволенні позову.
У відзиві на апеляційну скаргу, поданому позивачем, останній зазначає, що після звернення Головного управління до суду та до винесення рішення, проводилась позапланова перевірка відповідача. Актом від 20.10.2022 №15 (копія міститься в матеріалах справи) встановлено, що із 8 порушень, зазначених в Акті від 20.01.2022 №18 залишається не виконаним 5 порушень.
Із зазначеного вбачається, що відповідачем частково усунуто виявлені порушення, що свідчить про добросовісність намірів відповідача та вжиття відповідних заходів. Водночас на час розгляду справи доказів, які б свідчили про повне усунення відповідачем порушень, які створюють загрозу життю та здоров`ю людей, не надано. Не усунуті порушення продовжують створювати загрозу життю та здоров`ю людей. Вказує, що захід реагування як повне або часткове зупинення роботи об`єктів ПОГ "ДУВП УТОС" - не є санкцією за порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, а є превентивним заходом, який спрямований на недопущення існування невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю населення.
«Поняття «загроза життю та/або здоров`ю людини» є оціночним поняттям, яке лежить у сфері захисту населення, територій, навколишнього природного середовища та майна, функція контролю (нагляду) за чим, зокрема, покладена на позивача, посадові особи якого володіють спеціальними знаннями у цій сфері», - зазначена позиція викладена в постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду по справі №640/368/19.
Просить апеляційну скаргу залишити без задоволення, а рішення суду – без змін.
Дослідивши докази, наявні у матеріалах справи, перевіривши дотримання судом першої інстанції норм матеріального і процесуального права в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів виходить з наступного.
Судом першої інстанції встановлено, що у період з 19.01.2022 по 20.01.2022 посадовими особами Дніпровського районного управління Головного управління державної служби України з надзвичайних ситуацій у Дніпропетровській області проведена позапланова перевірка стану дотримання законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» за адресою: 49026, Дніпропетровська область, м. Дніпро, вул. Івана Пулюя, буд.37, за наслідками якої складено акт №18 від 20.01.2022.
В акті зафіксовано низку порушень щодо додержання Підприємством об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» вимог законодавства у сферах пожежної та техногенної безпеки, цивільного захисту, Кодексу цивільного захисту України № 5403-VI (далі - КЦЗУ), Правил пожежної безпеки в Україні, затверджених наказом МВС України від 30.12.2014 № 1417, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 05.03.2015 за №252/26697 (даті - ППБУ), Державних будівельних норм України «Системи протипожежного захисту», затверджено наказом Мінрегіону України від 13.11.2014 №312 (далі - ДБН В.2.5-56:2014), Державних будівельних норм України «Системи протипожежного захисту», затверджено наказом Мінрегіону України від 13.11.2014 №312 (далі - ДБН В.2.5-56:2014), Постанови Кабінету Міністрів України № 440 від 05.06.2013 року «Про затвердження Порядку подання і реєстрації декларації відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з питань пожежної безпеки» (далі - ПКМУ №440), Правил техногенної безпеки, затверджених наказом МВС України від 05.11.2018 № 879, зареєстрованих у Міністерстві юстиції України 27.11.2018 за № 1346/32798 (далі ПТБ), Постанови Кабінету Міністрів України від 19.08.2002 № 1200 «Про затвердження Порядку забезпечення населення і працівників формувань та спеціалізованих служб цивільного захисту засобами індивідуального захисту, приладами радіаційної та хімічної розвідки, дозиметричного і хімічного контролю» (далі - Порядок забезпечення), Наказу МНС України від 18.12.2000 №338 (у редакції наказу МНС України від 16.08.2005), зареєстрований у Мін`юсті України 01.09.2005 за № 970/11250 «Положення про паспортизацію потенційно небезпечних об`єктів» (далі - Положення про паспортизацію), Наказу МНС України від 15.02.2006 № 98, зареєстрованого у Мін`юсті України 20.03.2006 за № 286/12160 «Методика ідентифікації потенційно небезпечних об`єктів (далі  Методика ідентифікації ПНО), а саме:
-приміщення не обладнані системами протипожежного захисту (автоматичною пожежною сигналізацією);
-сигнал від контрольно-приймального приладу станції пожежної сигналізації не виведено на пульт централізованого спостереження пожежної охорони;
-не складено договір на технічне обслуговування системи протипожежного захисту з організацією (суб`єктами господарювання), що мають ліцензію на провадження господарської діяльності протипожежного призначення;
-не оброблено дерев`яні конструкції будівель вогнезахисним розчином зі складанням відповідного акту;
-не проведено технічне обслуговування внутрішніх пожежних кранів на працездатність, шляхом пуску води з реєстрацією результатів перевірки у спеціальному журналі обліку технічного обслуговування;
-не подано та не зареєстровано декларацію відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з пожежної безпеки;
-для встановлення наявності або відсутності джерел небезпеки, які можуть ініціювати виникнення надзвичайних ситуацій, а також визначення рівнів можливих надзвичайних ситуацій, не проведено ідентифікацію об`єкта господарської діяльності та не узгоджено її з ГУ ДСНС України у Дніпропетровській області
-не забезпечено працюючий персонал засобами індивідуального захисту від вражаючих факторів.
В акті проставлено відмітку про відправлення відповідачу акту засобами поштового зв`язку рекомендованим листом №4908002663755 від 20.01.2022, у зв`язку з відмовою керівника від отримання примірника акту.
В ході розгляду справи судом встановлено, що за зверненням відповідача у період з 04.10.2022 по 05.10.2022, проведено позапланову перевірку ПОГ "ДУВП УТОС".
Актом перевірки, щодо додержання (виконання) вимог законодавства у сферах пожежної і техногенної безпеки, цивільного захисту від 05.10.2022 № 163 встановлено, що із 8 порушень, зазначених в акті від 20.10.2022 №15 залишаються не виконаними 5, а саме:
- приміщення не обладнані системами протипожежного захисту (автоматичною пожежною сигналізацією);
- сигнал від контрольно-приймального приладу станції пожежної сигналізації не виведено на пульт централізованого спостереження пожежної охорони;
- не складено договір на технічне обслуговування системи протипожежного захисту з організацією (суб`єктами господарювання), що мають ліцензію на провадження господарської діяльності протипожежного призначення;
- не оброблено дерев`яні конструкції будівель вогнезахисним розчином з складанням відповідного акту;
- не подано та не зареєстровано декларацію відповідності матеріально-технічної бази суб`єкта господарювання вимогам законодавства з пожежної безпеки.
Суд першої інстанції дійшов висновку, що виявлені порушення під час планової та позапланової перевірки об`єкта Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» створюють загрозу життю та здоров`ю людей.
Колегія суддів частково погоджується з висновком суду першої інстанції, але, з огляду на доводи апеляційної скарги, зазначає наступне.
Відповідно до вимог ч. 2 ст. 19 Конституції України  органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені  Конституцією  та законами України.
Відповідно до частини першої  статті 4 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  державний нагляд (контроль) здійснюється за місцем провадження господарської діяльності суб`єкта господарювання або його відокремлених підрозділів, або у приміщенні органу державного нагляду (контролю) у випадках, передбачених законом.
Частина четверта  статті 4 цього Закону  передбачає, що вичерпний перелік підстав для зупинення господарської діяльності встановлюється виключно законами.
Відповідно до частини сьомої  статті 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності»  на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих днів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу, а у випадках, передбачених законом, також звертається у порядку та строки, встановлені законом, до адміністративного суду з позовом щодо підтвердження обґрунтованості вжиття до суб`єкта господарювання заходів реагування, передбачених відповідним розпорядчим документом.
Статтею 55 Кодексу цивільного захисту України  (далі  ЦКЗ України)  передбачені заходи щодо забезпечення пожежної безпеки, відповідно до частини першої якої забезпечення пожежної безпеки на території України, регулювання відносин у цій сфері органів державної влади, органів місцевого самоврядування та суб`єктів господарювання і громадян здійснюються відповідно до цього  Кодексу, законів  та інших нормативно-правових актів.
Зокрема, діяльність із забезпечення пожежної безпеки є складовою виробничої та іншої діяльності посадових осіб і працівників підприємств, установ та організацій. Зазначена вимога відображається у трудових договорах (контрактах), статутах та положеннях (частина друга  статті 55 КЦЗ України).
Частина друга статті 51 і частина третя статті 55 КЦЗ України передбачають, що забезпечення пожежної та техногенної безпеки суб`єкта господарювання покладено на власників та керівників таких суб`єктів господарювання.
Відповідно до частини першої  статті 67 КЦЗ України  до повноважень центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, належить, зокрема: здійснення державного нагляду (контролю) у сфері техногенної та пожежної безпеки, цивільного захисту щодо виявлення та запобігання порушенням вимог законодавства органами та суб`єктами господарювання, аварійно-рятувальними службами, зазначеними у ст. 65 цього Кодексу; звернення до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення до повного усунення порушень вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, експлуатації будівель, об`єктів, споруд, цехів, дільниць, а також машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, зупинення проведення робіт, у тому числі будівельно-монтажних, випуску і реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту, надання послуг, якщо ці порушення створюють загрозу життю та/або здоров`ю людей.
Згідно з частинами першою і другою  статті 68 КЦЗ України  посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, у разі порушення вимог законодавства з питань техногенної та пожежної безпеки, у тому числі невиконання їх законних вимог, зобов`язані застосовувати санкції, визначені законом.
У разі встановлення порушення вимог законодавства у сфері техногенної та пожежної безпеки, що створює загрозу життю та здоров`ю людей, посадові особи центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сферах техногенної та пожежної безпеки, звертаються до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, окремих виробництв, виробничих дільниць, агрегатів, експлуатації будівель, споруд, окремих приміщень, випуску та реалізації пожежонебезпечної продукції, систем та засобів протипожежного захисту у порядку, встановленому законом.
Відповідно до частини першої  статті 70 КЦЗ України  підставою для звернення центрального органу виконавчої влади, який здійснює державний нагляд у сфері техногенної та пожежної безпеки, до адміністративного суду щодо застосування заходів реагування у вигляді повного або часткового зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів може бути недотримання вимог пожежної безпеки, визначених цим Кодексом, іншими нормативно-правовими актами, нормами і правилами; порушення вимог пожежної безпеки, передбачених нормами і правилами, під час будівництва приміщень, будівель та споруд виробничого призначення; випуск і реалізація вибухопожежонебезпечної продукції та продукції протипожежного призначення з відхиленням від вимог, визначених нормативно-правовими актами або без даних щодо відповідності такої продукції вимогам пожежної безпеки; нездійснення заходів щодо захисту персоналу від шкідливого впливу ймовірних надзвичайних ситуацій; відсутність на виробництвах, на яких застосовуються небезпечні речовини, паспортів (формулярів) на обладнання та апаратуру або систем із забезпечення їх безперебійної (безаварійної) роботи; невідповідність кількості засобів індивідуального захисту органів дихання від небезпечних хімічних речовин нормам забезпечення ними працівників суб`єкта господарювання, їх непридатність або відсутність; порушення правил поводження з небезпечними речовинами; відсутність або непридатність до використання засобів індивідуального захисту в осіб, які здійснюють обслуговування потенційно небезпечних об`єктів або об`єктів підвищеної небезпеки, а також в осіб, участь яких у ліквідації наслідків надзвичайної ситуації передбачена планом локалізації і ліквідації наслідків аварій; відсутність на об`єкті підвищеної небезпеки диспетчерської служби або її неготовність до виконання покладених на неї завдань, у тому числі через відсутність відповідних документів, приладів, обладнання або засобів індивідуального захисту; неготовність до використання за призначенням аварійно-рятувальної техніки, засобів цивільного захисту, а також обладнання, призначеного для забезпечення безпеки суб`єктів господарювання; проведення робіт з будівництва будинків та споруд, розміщення інших небезпечних об`єктів, інженерних і транспортних комунікацій, які порушують встановлений законодавством з питань техногенної безпеки порядок їх проведення або проведення яких створює загрозу безпеці населення, суб`єктам господарювання, обладнанню та майну, що в них перебувають.
Згідно з частиною другою  статті 70 КЦЗ України  повне або часткове зупинення роботи підприємств, об`єктів, окремих виробництв, цехів, дільниць, експлуатації машин, механізмів, устаткування, транспортних засобів, виконання робіт, надання послуг здійснюється виключно за рішенням адміністративного суду.
Судом застосовані заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єкта, а саме будівлі за адресою: Дніпропетровська область, м. Дніпро, вулиця Івана Пулюя, будинок 37 Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» (код ЄДРПОУ 03288941), до повного усунення порушень, зазначених в акті від 20.01.2 022 №18.
Втім, судом встановлено та не заперечується сторонами, що на час розгляду справи частина порушень була усунута, що підтверджується актом позапланової перевірки від 05.10.2022 № 163.
Крім того, на думку колегії суддів, загрозу здоров`ю та життю людей не можуть безпосередньо створювати такі чинники, як не оформлення певних документів. Вони не є достатніми для застосування таких крайніх заходів реагування, як зупинення експлуатації об`єкта і є похідними від тих порушень, які вимагають активних дій щодо налагодження безпечного функціонування об`єкта.
Вказаний правовий висновок відповідає правовій позиції Верховного Суду, викладеній в постановах від 16.09.2020 року у справі №816/4755/15, від 16.02.2022 року у справі №640/10135/20.
У постанові КАС ВС від 12.05.2022 у справі № 520/14449/19 (№ в ЄДРСР 104300410) Верховний суд зазначає, що при обранні виключного заходу реагування у вигляді повного припинення використання будівель та споруд судом має ураховуватися принцип співмірності обраного заходу реагування обсягу та ступеню тяжкості допущених порушень, а також дотримання справедливого балансу між інтересами відповідача і публічними інтересами. Так, законодавець пов`язує настання реальної загрози життю та здоров`ю людей від пожежі з обставинами, які можуть призвести до займання та розповсюдження вогню. Оскільки облаштування приміщень установками пожежної сигналізації,  системою  оповіщення про пожежу та управління евакуацією людей спрямовано на своєчасне виявлення та сповіщення про уже виниклу пожежу, ліквідацію її наслідків, то відсутність таких установок аж ніяк не свідчить про наявність неприпустимого ризику виникнення і розвитку пожежі.
Разом з тим, на думку колегії суддів, небезпечним у вищевикладеному розумінні  є порушення, яке зафіксовано під час перевірки та залишається не усунутим, а саме: не оброблення дерев`яних конструкцій будівель вогнезахисним розчином, оскільки відсутність обробки вогнетривким розчином дерев`яних конструкцій може призвести до легкого займання, швидкого горіння з високою димоутворювальною здатністю та за токсичністю продуктів горіння є небезпечним; таке порушення зменшує межі вогнестійкості несучих елементів  конструкції. Колегія суддів вважає, що це порушення створює безпосередню небезпеку, оскільки у випадку виникнення пожежі буде фактором негативного впливу на процес її гасіння.
Отже, наявність такого порушення призводить до невиправданого ризику виникнення надзвичайних ситуацій та, відповідно, ризику завдання шкоди життю і здоров`ю людей, а тому наявні передбачені законом підстави для застосування до відповідача заходів реагування у вигляді зупинення експлуатації будівлі до повного усунення порушення. 
При цьому, суд апеляційної інстанції зауважує, що застосування заходу реагування не є юридичною відповідальністю, а необхідним оперативним та превентивним заходом, мета якого усунути існування загрози життю та здоров`ю людей.
У свою чергу, відповідач не позбавлений права відновити експлуатацію відповідної будівлі   після повідомлення позивача, як органу державного нагляду (контролю), який ініціював зупинення експлуатації, про усунення ним встановленого судом апеляційної інстанції порушень.
З огляду на викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що суд першої інстанції допустив невідповідність своїх висновків обставинам справи, що відповідно до приписів ст. 317 КАС України є підставою для скасування судового рішення та прийняття нової постанови про часткове задоволення позову.
Керуючись статтями  317,  321,  322 Кодексу адміністративного судочинства України, апеляційний суд, -
постановив:

Апеляційну скаргу Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» задовольнити частково.
Рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 10.11.2022 р. у справі № 160/9360/22 скасувати.
Позов   Головного управління Державної служби України з надзвичайних ситуацій  у Дніпропетровській області задовольнити частково. 
Застосувати заходи реагування у вигляді повного зупинення експлуатації (роботи) об`єкта, а саме будівлі за адресою: Дніпропетровська область, м. Дніпро, вулиця Івана Пулюя, будинок 37 Підприємства об`єднання громадян «Дніпровське учбово-виробниче підприємство Українського товариства сліпих» (код ЄДРПОУ 03288941), до повного усунення такого порушення, як не оброблення дерев`яних конструкцій будівлі вогнезахисним розчином, яке встановлено в акті перевірки від 20.01.2022 №18 та підтверджується актом позапланової перевірки від 05.10.2022 № 163.
В решті позову – відмовити.

Постанова суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подання касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду за наявності підстав, передбачених частиною 5 статті 291, пунктом 2 частини 5 статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.
   
Головуючий - суддя                                                                      О.М. Панченко 

                               суддя                                                                      С.М. Іванов 

                               суддя                                                                      В.Є. Чередниченко