ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 березня 2023 року 
м. Київ
справа № 120/2761/19-а
адміністративне провадження № К/9901/7763/20 
Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого - Чиркіна С.М.,
суддів:                Єзерова А.А., Шарапи В.М.,
розглянувши в порядку письмового провадження касаційну скаргу ОСОБА_1 на рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.11.2019 (головуючий суддя: Комар П.А.) та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2020 (головуючий суддя: Мацький Є.М., судді: Залімський І.Г., Сушко О.О.) у справі №120/2761/19-а за позовом ОСОБА_1 до Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
У С Т А Н О В И В:
І. РУХ СПРАВИ
У серпні 2019 року ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 або позивачка) звернулася до Вінницького окружного адміністративного суду з позовом до Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області (далі - відповідач), в якому просила:
визнати протиправним і скасувати рішення 31 сесії 7 скликання Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області від 25.06.2019 №109, яким відмовлено у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки, для ведення особистого селянського господарства, сільськогосподарського призначення, комунальної форми власності, орієнтованою площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність, за кадастровим номером 0520688900:01:017:0480, яка розташована на території Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області;
зобов`язати відповідача надати позивачці дозвіл на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, сільськогосподарського призначення, комунальної форми власності, орієнтованою площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність, за кадастровим номером 0520688900:01:017:0480, яка розташована на території Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області, із урахуванням правової оцінки наданої судом в судовому рішенні.
Рішенням Вінницького окружного адміністративного суду від 18.11.2019, залишеним без змін постановою Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.02.2020, у задоволенні позову відмовлено.
Не погоджуючись із рішеннями судів попередніх інстанцій, позивачка подала касаційну скаргу, у якій просить суд касаційної інстанції скасувати оскаржувані судові рішення та ухвалити нову постанову про задоволення позову. 
IІ. ПРОЦЕСУАЛЬНІ ДІЇ У СПРАВІ
Ухвалою Верховного Суду від 06.04.2020 відкрито касаційне провадження у справі.
Ухвалою Верховного Суду від 14.03.2023 справу призначено до розгляду в порядку письмового провадження.
ІІІ. ОБСТАВИНИ СПРАВИ
Судами попередніх інстанцій встановлено, що у травні 2019 року ОСОБА_1 звернулася до Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області із клопотанням про надання дозволу на розробку документації із землеустрою щодо відведення земельної ділянки для ведення особистого селянського господарства, сільськогосподарського призначення, комунальної форми власності, орієнтовною площею 2,0 га з метою подальшої передачі безоплатно у власність, за кадастровим номером - 0520688900:01:017:0480 (для ідентифікації її місця розташування), яка розташована на території Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області (село Зарванці, яке входить до Якушинецької ОТГ).
За результатами розгляду порушеного у зверненні питання, відповідач прийняв рішення №109 від 25.06.2019, яким відмовив ОСОБА_1 у наданні дозволу з тих підстав, що земельна ділянка з кадастровим номером 0520688900:01:017:0480 включена в перелік ділянок, право на оренду яких буде реалізовуватися на земельних торгах (аукціоні).
Вважаючи свої права та інтереси порушеними, позивач звернувся з цим позовом до суду.
ІV. АРГУМЕНТИ СТОРІН
В обґрунтування позовних вимог позивачка стверджує, що відмовляючи у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою, відповідач порушив норми ЗК України та принцип розсудливості, оскільки своїми діями перешкоджає в реалізації її конституційного права на отримання у власність земельної ділянки. Стверджує, що їй відмовлено у наданні дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою щодо відведення у власність бажаної земельної з посиланням на підставу, яка не передбачена частиною сьомою статті 118 ЗК України. Також зазначає, що оскаржувана відмова суперечить судовій практиці, що склалася за результатами розгляду справ з подібних правовідносин, зокрема постановах Верховного Суду від 14.08.2018 у справі №815/1666/17 та від 04.02.2019 у справі №823/1121/19. Вважає, що ефективним способом захисту свого порушеного права буде зобов`язання відповідача прийняти рішення про надання дозволу на розроблення технічної документації із землеустрою, як того вимагають положення статті 79-1 ЗК України. 
Відповідач проти позову заперечив. В обґрунтування своєї позиції послався на те, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів. Також відповідач не погодився із твердженнями позивачки про те, що Якушинецька сільська рада мала б надати дозвіл на складання технічної документації із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, як того вимагає частина шоста статті 79-1 ЗК України. З цього приводу відповідач зазначив, що земельна ділянка з кадастровим номером 0520688900:01:017:0480 має вид цільового призначення землі: « 16.00 Землі запасу (земельні ділянки кожної категорії земель, які не надані у власність або користування громадянам чи юридичним особам)», що не є тотожним з цільовим призначенням « 01.03 для ведення особистого селянського господарства», отже при зміні цільового призначення земельної ділянки слід керуватися частиною п`ятою статті 79-1 ЗК України, яка передбачає саме виготовлення проекту із землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
V. ОЦІНКА СУДІВ ПЕРШОЇ ТА АПЕЛЯЦІЙНОЇ ІНСТАНЦІЙ
Відмовляючи у задоволенні позову, суд першої інстанції, з висновками якого погодився суд апеляційної інстанції, виходив з того, що законодавцем чітко визначено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів. Судами встановлено, що на момент розгляду клопотання позивачки про надання дозволу на розробку технічної документації із землеустрою та прийняття оскаржуваного рішення, земельна ділянка на яку претендує ОСОБА_1 , орієнтовною площею 2,0 га знаходиться в масиві, який включено до переліку земельних ділянок на аукціон (пункт 7 додатку до рішення Якушинецької сільської ради Вінницького району Вінницької області від 01.03.2019).
При ухваленні судових рішень суди послалися на висновки Верховного Суду, сформовані у подібних правовідносинах в постанові 02.10.2018 у справі №815/3059/17.
Щодо посилань позивачки, що відмова органу місцевого самоврядування суперечить висновкам Верховного Суду, викладеним у постанові від 04.02.2019 (справа №823/1121/16), то суди констатували, що у даній постанові Верховний Суд дійшов висновку про протиправність дій ГУ Держгеокадастру у Черкаській області щодо відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення в оренду земельної ділянки з процедурних питань, зокрема, що відмова оформлена не розпорядчим індивідуальним правовим актом у формі наказу, а листом.
Суди зазначили, що правові висновки Верховного Суду, викладені у постанові від 14.08.2018 (справа №815/1666/17) також не є релевантними до обставин цієї справи, оскільки предметом спору у справі №815/1666/17 була земельна ділянка, яка не відповідала критеріям, визначеним статтею 79 ЗК України, тобто не була сформована і якій не було присвоєно кадастровий номер, на відміну від цієї справи.
VІ. ДОВОДИ КАСАЦІЙНОЇ СКАРГИ ТА ЗАПЕРЕЧЕНЬ
Касаційна скарга обґрунтована тим, що судами попередніх інстанцій неповно з`ясовані обставини справи, що призвело до неправильного вирішення спору по суті. Скаржниця стверджує, що відповідач відмовив їй у вилученні земельної ділянки у власність з непередбачених на те частиною сьомою статті 118 ЗК України підстав. З посиланням на практику Верховного Суду, сформовану у постановах від 14.08.2018 у справі №815/1666/17 та від 04.02.2019 у справі №823/1121/16 скаржниця стверджує, що у відповідача не було законних підстав для відмови у наданні дозволу на розробку технічної документації із землеустрою з підстав включення земельної ділянки до переліку ділянок, право на оренду яких буде реалізовуватися на торгах (аукціоні). 
Крім того, відповідно до позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 27.02.2018 у справі №545/808/17 чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України. Також з посиланням на висновки Великої Палати Верховного Суду у справах №826/5737/16, №536/233/16-ц, №401/2400/16-ц та 922/864/17 скаржниця наголосила на тому, що отримання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки не означає позитивного вирішення питання про надання її у власність. 
Таким чином, на переконання скаржниці, судами попередніх інстанцій не враховані актуальні позиції Верховного Суду щодо ідентичної категорії справ, а застосовані позиції, які або не відповідають умовах справи або є застарілими.
Відповідач подав відзив на касаційну скаргу, у якому просив відмовити у задоволенні вимог касаційної скарги.
VІІ. ПОЗИЦІЯ ВЕРХОВНОГО СУДУ
Верховний Суд перевірив доводи касаційної скарги, правильність застосування судами норм матеріального права та дійшов таких висновків.
За змістом статті 3 ЗК України земельні відносини в Україні регулюються Конституцією України, цим Кодексом, а також прийнятими відповідно до них нормативно-правовими актами.
Згідно з частиною другою статті 4 ЗК України завданням земельного законодавства є регулювання земельних відносин з метою забезпечення права на землю громадян, юридичних осіб, територіальних громад та держави, раціонального використання та охорони земель. 
Відповідно до пункту «а» частини третьої статті 22 ЗК України землі сільськогосподарського призначення передаються у власність та надаються у користування                   громадянам - для ведення особистого селянського господарства, садівництва, городництва, сінокосіння та випасання худоби, ведення товарного сільськогосподарського виробництва, фермерського господарства.
За змістом пункту «б» частини першої статті 121 ЗК України громадяни України мають право на безоплатну передачу їм земельних ділянок із земель державної або комунальної власності для ведення особистого селянського господарства у розмірі не більше 2,0 гектара.
Зміст   статті 79-1 ЗК України   свідчить, що метою надання дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок є формування земельної ділянки, яке полягає у визначенні земельної ділянки як об`єкта цивільних прав. Формування земельної ділянки передбачає визначення її площі, меж та внесення інформації про неї до Державного земельного кадастру. Формування земельних ділянок здійснюється, зокрема, у порядку відведення земельних ділянок із земель державної та комунальної власності. Земельна ділянка вважається сформованою з моменту присвоєння їй кадастрового номера. Формування земельних ділянок шляхом поділу та об`єднання раніше сформованих земельних ділянок, які перебувають у власності або користуванні, без зміни їх цільового призначення здійснюються за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Стаття 25 Закону України від 22.05.2003 №858-IV «Про землеустрій» (далі - Закон №858-IV) визначає види документації із землеустрою, до яких, крім проекту землеустрою щодо відведення земельних ділянок, належать, зокрема, технічна документація із землеустрою щодо встановлення (відновлення) меж земельної ділянки в натурі (на місцевості); технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок.
Відповідно до   статті 56 Закону №858-IV технічна документація із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок, зокрема, включає   згоду власника земельної ділянки на поділ чи об`єднання земельних ділянок користувачем.
Зміст наведених норм права свідчить, що формування земельних ділянок здійснюється за проектами землеустрою, крім випадків, формування їх шляхом поділу чи об`єднання раніше сформованих ділянок, що в свою чергу здійснюється за технічною документацією із землеустрою щодо поділу та об`єднання земельних ділянок. 
Згідно із частиною першою статті 122 ЗК України сільські, селищні, міські ради передають земельні ділянки у власність або у користування із земель комунальної власності відповідних територіальних громад для всіх потреб.
Для цього, громадяни, зацікавлені в одержанні безоплатно у власність земельної ділянки із земель державної або комунальної власності для ведення фермерського господарства, ведення особистого селянського господарства, ведення садівництва, будівництва та обслуговування жилого будинку, господарських будівель і споруд (присадибної ділянки), індивідуального дачного будівництва, будівництва індивідуальних гаражів у межах норм безоплатної приватизації, подають клопотання до відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу. У клопотанні зазначаються цільове призначення земельної ділянки та її орієнтовні розміри. До клопотання додаються графічні матеріали, на яких зазначено бажане місце розташування земельної ділянки, погодження землекористувача (у разі вилучення земельної ділянки, що перебуває у користуванні інших осіб) та документи, що підтверджують досвід роботи у сільському господарстві або наявність освіти, здобутої в аграрному навчальному закладі (у разі надання земельної ділянки для ведення фермерського господарства). У разі, якщо земельна ділянка державної власності розташована за межами населених пунктів і не входить до складу певного району, заява подається до Ради міністрів Автономної Республіки Крим. Автономної Республіки Крим, Раді міністрів Автономної Республіки Крим, органам виконавчої влади або органам місцевого самоврядування, які передають земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу, забороняється вимагати додаткові матеріали та документи, не передбачені цією статтею (частина 6 статті 118 ЗК України).
Частиною сьомою статті 118 ЗК України визначено, що відповідний орган виконавчої влади або орган місцевого самоврядування, який передає земельні ділянки державної чи комунальної власності у власність відповідно до повноважень, визначених статтею 122 цього Кодексу розглядає клопотання у місячний строк і дає дозвіл на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки або надає мотивовану відмову у його наданні. Підставою відмови у наданні такого дозволу може бути лише невідповідність місця розташування об`єкта вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів, генеральних планів населених пунктів та іншої містобудівної документації, схем землеустрою і техніко-економічних обґрунтувань використання та охорони земель адміністративно-територіальних одиниць, проектів землеустрою щодо впорядкування територій населених пунктів, затверджених у встановленому законом порядку.
Системний аналіз наведених правових норм дає підстави зробити висновок, що ЗК України визначено вичерпний перелік підстав для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки. При цьому, чинним законодавством не передбачено право суб`єкта владних повноважень відступати від положень статті 118 ЗК України.
Водночас, колегія суддів звертає увагу на висновок Верховного Суду, сформульований у постанові від 04.09.2020 у справі № 440/1176/19 про те, що підставою відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки із земель державної чи комунальної власності може бути невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів. При цьому невідповідність місця розташування земельної ділянки вимогам законів, прийнятих відповідно до них нормативно-правових актів також може полягати у тому, що відповідно до статей 124, 134 ЗК України в особи відсутнє право на отримання бажаної земельної ділянки на неконкурентних засадах без проведення земельних торгів.
Судами попередніх інстанцій встановлено, що рішенням Якушинецької сільської ради 27 сесії 7 скликання від 01.03.2019 вирішено здійснювати використання земель сільськогосподарського призначення, які передані з державної у комунальну власність згідно переліку зазначеному в додатках. Так, пунктом 7 додатку 1 до вказаного рішення Якушинецької сільської ради визначено перелік земельних ділянок, які включені в перелік ділянок на аукціон, серед яких земельна ділянка з кадастровим номером 0520688900:01:017:0480, площею 2,7008 га, частину якої має намір отримати позивачка.
Колегія суддів зазначає, що включення земельної ділянки до переліку земельних ділянок, призначених для продажу на земельних торгах, не передбачено серед підстав для відмови, визначених у частині сьомій статті 118 ЗК України, проте така підстава для відмови передбачена у статті 136 ЗК України.
Так, згідно із частиною п`ятою статті 136 ЗК України земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів.
Отже, ЗК України чітко визначено, що земельні ділянки, включені до переліку земельних ділянок державної чи комунальної власності або прав на них, які виставлені на земельні торги, не можуть відчужуватися, передаватися в заставу, надаватися у користування до завершення торгів, тому   вирішальним фактором є включення земельних ділянок до переліку земель, які виставлені на земельні торги.
Верховний Суд розглядав справи, де поставало таке ж питання, і у постанові від 3 квітня 2018 року у справі № 815/3059/17 дійшов висновку, що віднесення земельної ділянки до переліку земельних ділянок сільськогосподарського призначення державної власності для продажу прав на них на земельних торгах є   підставою для відмови у наданні дозволу на розробку проекту землеустрою щодо відведення такої земельної ділянки.
У подальшому, вказана правова позиція була підтримана в інших постановах Верховного Суду, зокрема, від 23 січня 2020 року у справі №620/1058/19, від 28 жовтня 2020 року у справі №819/1976/17, від 22 жовтня 2020 року у справі №815/7279/16,   від 29 березня 2021 року у справі №2040/6485/18, від 13 квітня 2021 року у справі №818/1470/18, від 29 жовтня 2021 року у справі №340/1039/20, від 29 листопада 2021 року у справі №340/1037/20, від 15 липня 2021 року у справі №520/3930/19, від 25 травня 2022 року у справі №620/1060/21, від 18 січня 2023 року у справі №580/1300/22 та від 27 січня 2023 року у справі №120/19319/21-а, і колегія суддів не вбачає підстав для відступу від такої правової позиції.
У справі, що розглядається, Суд звертає увагу на те, що на момент розгляду заяви/клопотання позивачки про надання дозволу (травень 2019 року) та прийняття відповідачем рішення з цього питання (25.06.2019), земельна ділянка, яку мала намір отримати у власність ОСОБА_1 , була вже включена до переліку земельних ділянок на аукціон. Тому, в силу приписів частини п`ятої статті 136 ЗК України це є самостійною підставою для відмови у наданні дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки.
Доводи касаційної скарги зводяться виключно до непогодження з оцінкою обставин справи, наданою судами першої та апеляційної інстанцій. Касаційна скарга не містить інших обґрунтувань ніж ті, які були зазначені (наведені) в позовній заяві та апеляційній скарзі з урахуванням яких судами вже надана оцінка встановленим обставинам справи. Обґрунтувань неправильного застосування норм матеріального права чи порушень норм процесуального права касаційна скарга позивачки не містить. 
VІІ. ВИСНОВКИ ВЕРХОВНОГО СУДУ
За правилами статті 350 КАС України суд касаційної інстанції суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись статтями 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
Рішення Вінницького окружного адміністративного суду від 18.11.2019 та постанову Сьомого апеляційного адміністративного суду від 13.03.2020 у справі №120/2761/19-а залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та оскарженню не підлягає.
Судді Верховного Суду:                                                                   С. М. Чиркін
                                                                                          А. А. Єзеров
                                                                                          В. М. Шарапа