ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 березня 2023 р. 	Справа № 440/4995/22	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді: Спаскіна О.А.,
Суддів: Любчич Л.В. ,  П`янової Я.В. ,
          розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області на рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.09.2022, головуючий суддя І інстанції: Є.Б. Супрун, вул.Пушкарівська, 9/26, м. Полтава,  36039  по справі № 440/4995/22
          за позовом    Виконавчого комітету Полтавської міської ради  
          до    Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області   
          про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, визнання протиправним та скасування попередження,
ВСТАНОВИВ:
Виконавчий комітет Полтавської міської ради звернувся до Полтавського окружного адміністративного суду з позовною заявою до Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області, в якій просив суд:
- визнати протиправним та скасувати попередження Управління про неналежне виконання бюджетного законодавства від 21.12.2021 №201620-15/5164-2021 в частині висновку про порушення бюджетного законодавства внаслідок включення недостовірних даних до бюджетних запитів, визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників на 2019-2021 роки та затвердження у кошторисах на 2019-2021 роки показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями щодо виплати посадовим особам при наданні щорічної відпустки матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, та в частині висновку про порушення бюджетного законодавства внаслідок визначення у бюджетних запитах на наступний рік видатків на оплату праці на наступний бюджетний період без урахування факту роботи в установі інвалідів;
- визнати протиправними дії Управління щодо зазначення в результатах ревізії фінансово-господарської діяльності Виконкому за період з 01.01.2019 по 30.09.2021 існування порушень з боку Виконкому стосовно включення недостовірних даних до бюджетних запитів, визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників на 2019-2021 роки та затвердження у кошторисах на 2019-2021 роки показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями щодо виплати посадовим особам при наданні щорічної відпустки матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, та визначення у бюджетних запитах на наступний рік видатків на оплату праці на наступний бюджетний період без урахування роботи в установі інвалідів.
Рішенням Полтавського окружного адміністративного суду від 12.09.2022 адміністративний позов задоволено частково.
Визнано протиправним та скасовано попередження Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області про неналежне виконання бюджетного законодавства від 21.12.2021 №201620-15/5164-2021 в частині висновку про порушення бюджетного законодавства внаслідок включення недостовірних даних до бюджетних запитів, визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників на 2019-2021 роки та затвердження у кошторисах на 2019-2021 роки показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями щодо виплати посадовим особам при наданні щорічної відпустки матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, та в частині висновку про порушення бюджетного законодавства внаслідок визначення у бюджетних запитах на наступний рік видатків на оплату праці на наступний бюджетний період без урахування роботи в установі інвалідів.
Відмовлено у задоволенні позову в частині вимог щодо визнання протиправними дій Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області щодо зазначення в результатах ревізії фінансово-господарської діяльності Виконкому за період з 01.01.2019 по 30.09.2021 існування порушень з боку Виконкому стосовно включення недостовірних даних до бюджетних запитів, визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників на 2019-2021 роки та затвердження у кошторисах на 2019-2021 роки показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями щодо виплати посадовим особам при наданні щорічної відпустки матеріальної допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати, та визначення у бюджетних запитах на наступний рік видатків на оплату праці на наступний бюджетний період без урахування роботи в установі інвалідів.
Стягнуто на користь Виконавчого комітету Полтавської міської ради за рахунок бюджетних асигнувань Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області частину судових витрат, що пов`язані зі сплатою судового збору, у розмірі 2 481 (дві тисячі чотириста вісімдесят одна) грн 00 коп.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідач подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, що, на його думку, призвело до неправильного вирішення спору, просить скасувати рішення Полтавського окружного адміністративного суду від 12.09.2022 у справі №440/4995/22 в частині задоволення позовних вимог та прийняти нову постанову, якою в задоволенні позову відмовити.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги, апелянт посилається на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, а саме: вимог Постанови Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 р. № 268 «Про впорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади , органів прокуратури, судів та інших органів» зі змінами та доповненнями, Закону України «Про службу в органах місцевого самоврядування», Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування», Бюджетного кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України та на не відповідність висновків суду обставинам справи.
Позивач надав відзив на апеляційну скаргу, в якому, наполягаючи на законності та обґрунтованості рішення суду першої інстанції, просить залишити апеляційну скаргу без задоволення, а оскаржуване рішення без змін.
Відповідно до ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглядає справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами, фіксування судового засідання за допомогою звукозаписувального технічного засобу не здійснюється.
Колегія суддів, переглянувши справу за наявними у ній доказами, перевіривши законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги, вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відповідно до ст. 308 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції переглядає справу за наявними у ній і додатково поданими доказами та перевіряє законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів та вимог апеляційної скарги.
Суд апеляційної інстанції звертає увагу на те, що позивачем рішення суду першої інстанції не оскаржується, а відповідач оскаржує рішення суду першої інстанції в частині задоволення позовних вимог. Отже, в межах розгляду цієї справи судом апеляційної інстанції надається правова оцінка висновкам суду в частині задоволення позовних вимог.
Судом першої інстанції встановлено та підтверджено судом апеляційної інстанції, що у відповідності до пункту 3.2.7.1 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Північно-східного офісу Держаудислужби на ІІІ квартал 2021 року та на підставі направлень на проведення ревізії від 30.08.2021 № № 400, 401, 402, 403, 404, 405 Управлінням з 31.08.2021 по 23.11.2021 була проведена ревізія фінансово-господарської діяльності Виконкому за період з 01.01.2019 по 30.09.2021, результати якої зафіксовані в Акті ревізії фінансово-господарської діяльності виконавчого комітету Полтавської міської ради за період з 01 січня 2019 року по 30 вересня 2021 року від 30.11.2021 №201620-22/24.
Виконком 10.12.2021 за вих. №04-95/2/3490 направив письмові заперечення до акту ревізії, за наслідками розгляду яких відповідач сформулював висновки, що затверджені начальником Управління 20.12.2021, якими відхилив усі заперечення, оскільки такі не спростовують фактів порушення законодавства, викладених в акті ревізії.
Управлінням 21.12.2021 на адресу позивача було направлено попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства №201620-15/5164-2021.
Як вбачається з вказаного вище Акту ревізії та Попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, з боку Виконкому було допущено порушення бюджетного законодавства, зокрема в частині:
- включення недостовірних даних до бюджетних запитів, визначення недостовірних обсягів бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників на 2019-2021 роки, що призвело до їх завищення на загальну суму 6111,6 тис. грн., а саме: 5415,7 тис. грн. завищення потреби в бюджетних запитах на 2019-2021 роки у видатках на оплату праці та нарахувань на неї внаслідок здійснення розрахунку фонду оплати праці на виплату допомоги на оздоровлення без дотримання частини 5 статті 21 Закону України від 07.06.2001 № 2493-ІІІ "Про службу в органах місцевого самоврядування"; 695,9 тис. грн. завищення потреби в бюджетних запитах на 2019-2021 роки у видатках на сплату ЄСВ на фонд оплати праці в розмірі 22,0 %, в той час як в установі протягом даного періоду працювали інваліди, які підтвердили свій статус відповідними довідками, на яких роботодавець повинен нараховувати ЄСВ за ставкою 8,41 %, чим недотримано частину 2 статті 19 Бюджетного кодексу України.
Вказане вище, відповідно до пунктів 1, 3 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України від 08.07.2010 № 2456, є порушенням бюджетного законодавства. Порушення не усунуті.
- затвердження у кошторисах на 2019-2021 роки показників, не підтверджених розрахунками та економічними обґрунтуваннями, що призвело до їх завищення на загальну суму 6111,6 тис. грн., а саме: 5415,7 тис. грн. завищення потреби в бюджетних запитах на 2019-2021 роки у видатках на оплату праці та нарахувань на неї внаслідок здійснення розрахунку фонду оплати праці на виплату допомоги на оздоровлення без дотримання частини 5 статті 21 Закону України від 07.06.2011 № 2493-ІІІ "Про службу в органах місцевого самоврядування"; 695,9 тис. грн. завищення потреби в бюджетних запитах на 2019-2021 роки у видатках на сплату ЄСВ на фонд оплаті праці в розмірі 22,0%, в той час як в установі протягом даного періоду працювали інваліди, які підтвердили свій статус відповідними довідками, на яких роботодавець повинен нараховувати ЄСВ за ставкою 8,41 %, чим недотримано пункти 20, 22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 № 228 (зі змінами).
Вказане вище, відповідно до пункту 16 частини 1 статті 116 Бюджетного кодексу України, є порушенням бюджетного законодавства. Порушення не усунуті.
З огляду на це та керуючись статтею 113, п. 1 ч. 1 ст. 117, ч. 1 ст. 118 Бюджетного кодексу України Управлінням у Попередженні сформульовано вимогу щодо усунення порушення бюджетного законодавства до 20.01.2022.
Не погодившись із правомірністю висновків відповідача щодо порушення бюджетного законодавства, позивач звернувся до суду з позовом.
Відмовляючи в частині задоволенні позовних вимог щодо визнання протиправними дій відповідача з приводу зазначення в результатах ревізії фінансово-господарської діяльності Виконкому за період з 01.01.2019 по 30.09.2021 існування порушень з боку Виконкому, суд першої інстанції виходив з того, що дії службової особи щодо включення до акта ревізії певних висновків чи суджень не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки акт ревізії не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 19 КАС України, не зумовлює виникнення будь-яких прав чи обов`язків для осіб, діяльність яких була предметом ревізії, а тому і висновки, сформульовані в акті, не можуть бути предметом судового оскарження. Акт ревізії є лише носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства, документом, на підставі якого приймається певне рішення, яке у свою чергу і може складати предмет судового оскарження.
Задовольняючи частково позовні вимоги, суд першої інстанції дійшов наступного висновку, що Виконком, закладаючи при формуванні бюджетних запитів єдиного внеску розрахованого на фонд оплати праці в розмірі 22,0%, виявив розумну завбачливість, яка переслідує мету уникнення дефіциту бюджету на оплату праці, тим паче, що надлишок запланованих але не виплачених коштів повертався до бюджету, на підтвердження чого представник позивача надав відповідні звіти про надходження та використання коштів загального фонду (форма №2м) за 2019, 2020, 2021 роки, а тому у діях позивача відсутні ознаки порушення вимог ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України.
Колегія суддів погоджується з таким висновком суду першої інстанції з наступних підстав.
Відповідно до ч. 2 ст. 19 Конституції України, органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Правові, організаційні, матеріальні та соціальні умови реалізації громадянами України права на службу в органах місцевого самоврядування, регулює Закон України "Про службу в органах місцевого самоврядування".
Питання матеріального та соціально-побутового забезпечення посадових осіб місцевого самоврядування врегульовано розділом V Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування", статтею 21 якого передбачено, що умови оплати праці посадових осіб місцевого самоврядування визначаються Кабінетом Міністрів України.
Частиною третьою статті 7 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" визначено, що на посадових осіб місцевого самоврядування поширюється дія законодавства України про працю з урахуванням особливостей, передбачених цим Законом.
Постановою Кабінету Міністрів України від 09.03.2006 №268 "Про упорядкування структури та умов оплати праці працівників апарату органів виконавчої влади, органів прокуратури, судів та інших органів" (надалі - Постанова №268) врегульовані питання оплати праці, преміювання та надання матеріальної допомоги працівникам органів місцевого самоврядування.
Підпунктом 3 пункту 2 Постанови №268 керівникам органів, зазначених у пункті 1 цієї постанови, надано право у межах затвердженого фонду оплати праці надавати працівникам матеріальну допомогу для вирішення соціально-побутових питань та допомогу для оздоровлення при наданні щорічної відпустки у розмірі, що не перевищує середньомісячної заробітної плати працівника (місячного грошового забезпечення військовослужбовців, осіб начальницького складу).
Судовим розглядом встановлено, що згідно з Актом від 30.11.2021 №201620-22/24 ревізією обґрунтованості показників бюджетного запиту на 2019-2021 роки, бюджетного запиту на 2020-2022 роки та бюджетного запиту на 2021-2023 роки щодо потреби в бюджетних призначеннях загального фонду бюджету за КПКВК 0110150 на 2019-2021 роки встановлено, що Виконавчим комітетом, як відповідальним виконавцем, при формуванні бюджетного запиту та бюджетної пропозиції на 2019-2021 роки граничний обсяг видатків, розподілений на забезпечення виплати допомоги на оздоровлення посадовим особам Виконавчого комітету у розмірі середньомісячної заробітної плати на суму 6 673 263,13 грн. (у т. ч. на 2019 рік - 2295 938,85 грн.; на 2020 рiк - 1750803,28 грн.; на 2021 рік - 2 626 521,0 грн.) та, як наслідок, нарахування на оплату праці (ЄСВ) на суму 1 468 117,89 грн. (у тому числі на 2019 рiк - 505 106,55 грн, на 2020 рік - 385176,72 грн.; 2021 piк - 577 834,62 грн.) замість розміру посадового окладу, чим не дотримано вимоги ч. 2 ст. 19, ч. 4 ст. 75 Бюджетного кодексу України, ч. 5 ст. 21 Закону №2493.
При цьому, відповідно до ч. 5 ст. 21 Закону №2493, обсяг видатків на забезпечення виплати допомоги на оздоровлення посадовим особам Виконавчого комітету повинен бути розрахований у розмірі посадового окладу та становити 2 234 083,0 грн. та відповідно нарахування на неї (ЄСВ) у розмірі 491 498,26 грн. (у тому числі на 2019 рік - 762 286,00 грн. та ЄСВ у розмірі 167 702,92 грн.; на 2020 рік - 626 098,0 грн. та ЄСВ у розмірі 137 741,56 грн.; на 2021 рік - 845 699,0 грн. та ЄСВ у розмірі 186 053,78 грн.).
Але в порушення ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України, п. 7 Інструкції №113 та Інструкції №36 Виконавчим комітетом включено до бюджетних запитів на 2019-2021 роки завищені показники видатків для забезпечення виплати допомоги на оздоровлення посадовим особам Виконавчого комітету на загальну суму 4 439 180,13 грн. та відповідно нарахування на неї (ЄСВ) у розмірі 976 619,63 грн. (у тому числі на 2019 рік -1 533 652,85 грн. та ЄСВ у розмірі 337 403,63 грн.; на 2020 рiк 1 124 705,28 грн. та ЄСВ у розмірі 247 435,16 грн.; на 2021 рік - 1 780 822,00 грн. та ЄСВ у розмірі 391 780,84 грн.).
Внаслідок зазначеного порушення Виконавчим комітетом, як учасником бюджетного процесу, на стадії складання бюджетного запиту за КПКВК 0210150 "Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності обласної ради, районної ради, районної у місті (у разі й створення), міської, селищної, сільської рад" на 2019-2020 роки в недотримання вимог ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України визначено недостовірні обсяги бюджетних коштів при плануванні бюджетних показників, що призвело до їх завищення, а саме - коштів загального фонду бюджету громади (міського бюджету) суму 5 415 799,76 грн. (у т. ч. за КЕКВ 2110 на суму 4 439 180,13 грн., за КЕКВ 2120 на суму 976 619,63 грн.), з яких фактично нараховано допомоги на оздоровлення в розмірі середньомісячної заробітної плати на загальну суму 4 026 650,00 грн. та відповідно нараховано ЄСВ у сумі 840 013,70 грн.
Аналізуючи питання бюджетних запитів для виплати допомоги на оздоровлення посадовим особам Виконкому, судова колегія дійшла висновку про те, що формуючи бюджетні запити на забезпечення виплати допомоги на оздоровлення протягом перевіреного періоду позивач діяв у межах, визначених статтею 21 Закону України "Про службу в органах місцевого самоврядування" та підпунктом 3 пункту 2 Постанови №268, виключно в інтересах публічної служби, оскільки в даному випадку було реалізовано повноваження органу місцевого самоврядування на забезпечення гарантій щодо оплати праці посадових осіб Виконкому.
Відповідно такі дії позивача не містять ознак протиправності, а тому протилежний за змістом висновок ревізії з цього приводу, покладений в основу спірного Попередження, є протиправним.
Стосовно іншого порушення встановленого ревізією обставин формування Виконкомом бюджетного запиту та бюджетної пропозиції на 2019-2021 роки за КПКВК МБ 0210150 по КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" ЄСВ розрахованого на фонд оплати праці в розмірі 22,0%, в той час як в установі протягом даного періоду працювали інваліди, які підтвердили свій статус відповідними довідками, на плановий фонд оплати праці яких необхідно було нараховувати ЄСВ у розмірі 8,41%, судова колегія зазначає наступне.
Як вбачається зі спірного Попередження внаслідок вищезазначеного та через недотримання ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України, п. 7 Інструкції №113 та Інструкції №36 Виконкомом при складанні бюджетних запитів на 2019-2021 роки за КПКВК МБ 0110150 "Організаційне, інформаційно-аналітичне та матеріально-технічне забезпечення діяльності обласної ради, районної ради, районної у місті ради (у разі створення), міської, селищної, сільської рад" КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" визначено недостовірні обсяги бюджетних показників, що призвело до їх завищення на загальну суму 695 887,30 грн (у т.ч. на 2019 рік на суму 343036,13 грн, на 2020 рік - 172 722,11 грн, на 2021 рік - 180 129,06 грн).
Закон України "Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування" від 08.07.2010 № 2464-VI (надалі - Закон № 2464-VI) визначає правові та організаційні засади забезпечення збору та обліку єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування, умови та порядок його нарахування і сплати та повноваження органу, що здійснює його збір та ведення обліку.
Єдиний внесок на загальнообов`язкове державне соціальне страхування (далі - єдиний внесок), згідно з визначенням наведеним у пункті 2 частини першої статті 1 вказаного Закону, - консолідований страховий внесок, збір якого здійснюється до системи загальнообов`язкового державного соціального страхування в обов`язковому порядку та на регулярній основі з метою забезпечення захисту у випадках, передбачених законодавством, прав застрахованих осіб на отримання страхових виплат (послуг) за діючими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування.
З аналізу наведеної норми вбачається, що сплата єдиного внеску встановлює чітку мету - забезпечення захисту прав застрахованих осіб на отримання страхових виплат (послуг) за діючими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування.
Згідно із ч. 5 ст. 8 Закону № 2464-VI, єдиний внесок для платників, зазначених у статті 4 цього Закону, встановлюється у розмірі 22 відсотки до визначеної статтею 7 цього Закону бази нарахування єдиного внеску.
Частина 13 ст. 8 Закону № 2464-VI визначає, що єдиний внесок для підприємств, установ і організацій, фізичних осіб - підприємців, у тому числі тих, які обрали спрощену систему оподаткування, в яких працюють особи з інвалідністю, встановлюється у розмірі 8,41 відсотка визначеної пунктом 1 частини першої статті 7 цього Закону бази нарахування єдиного внеску для працюючих осіб з інвалідністю.
Відповідно до п. 1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України, бюджет - план формування та використання фінансових ресурсів для забезпечення завдань і функцій, які здійснюються відповідно органами державної влади, органами влади Автономної Республіки Крим, органами місцевого самоврядування протягом бюджетного періоду.
Згідно з п. 4-1 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України, бюджетна пропозиція - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції до Бюджетної декларації (прогнозу місцевого бюджету) з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для досягнення цілей державної (регіональної) політики у відповідній сфері діяльності, формування та/або реалізацію якої забезпечує головний розпорядник бюджетних коштів, та показників їх досягнення, на підставі відповідних орієнтовних граничних показників видатків бюджету та надання кредитів з бюджету на середньостроковий період.
Бюджетний запит - документ, підготовлений головним розпорядником бюджетних коштів, що містить пропозиції до проекту бюджету на плановий бюджетний період з відповідним обґрунтуванням щодо обсягу бюджетних коштів, необхідних для виконання покладених на нього функцій на середньостроковий період, на підставі відповідних граничних показників видатків бюджету та надання кредитів з бюджету (п. 9 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України).
Бюджетний процес - регламентований бюджетним законодавством процес складання, розгляду, затвердження, виконання бюджетів, звітування про їх виконання, а також контролю за дотриманням бюджетного законодавства (п. 10 ч. 1 ст. 2 Бюджетного кодексу України).
У відповідності до ч. 1 ст. 19 Бюджетного кодексу України, стадіями бюджетного процесу визнаються:
1) складання та розгляд Бюджетної декларації (прогнозу місцевого бюджету) і прийняття рішення щодо них;
2) складання проектів бюджетів;
3) розгляд проекту та прийняття закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
4) виконання бюджету, включаючи внесення змін до закону про Державний бюджет України (рішення про місцевий бюджет);
5) підготовка та розгляд звіту про виконання бюджету і прийняття рішення щодо нього.
Отже, враховуючи специфіку планування майбутніх фінансових витрат та визначену Законом № 2464-VI мету забезпечення захисту прав застрахованих осіб на отримання страхових виплат (послуг) за діючими видами загальнообов`язкового державного соціального страхування, Виконком при формуванні бюджетного запиту та бюджетної пропозиції по КЕКВ 2120 "Нарахування на оплату праці" не може закладати на плановий фонд оплати праці єдиний внесок в розмірі 8,41% виходячи із ситуативної кількості працюючих осіб з інвалідністю, оскільки тривалість періоду трудових відносин з такими особами не перебуває у виключній залежності від волі роботодавця, у зв`язку з чим неможливо передбачити скільки осіб з інвалідністю буде працювати протягом наступного бюджетного року. Відповідно, у разі припинення трудових відносин та взяття на вивільнене робоче місце особи без інвалідності, може утворитися бюджетний дефіцит на оплату роботодавцем, в даному випадку позивачем, страхових внесків за таку особу.
З огляду на встановлену судовим розглядом протиправність висновків ревізії з приводу планування Виконкомом потреб у бюджетних призначеннях на забезпечення виплати допомоги на оздоровлення посадовим особам Виконкому у розмірі середньомісячної зарплати та на забезпечення сплати єдиного внеску розрахованого на фонд оплати праці в розмірі 22,0%, судова колегія погоджується з висновком суду першої інстанції щодо відсутності у діях позивача ознак порушення вимог ч. 2 ст. 19 Бюджетного кодексу України, а тому Попередження Управління про неналежне виконання бюджетного законодавства від 21.12.2021 №201620-15/5164-2021 є протиправним і підлягає скасуванню його у відповідній частині.
Доводи апелянта з посиланням на обставини того, що у Виконкомі протягом перевіреного періоду працювали особи з інвалідністю і такі фактичні обставини мають враховуватись на момент підготовки бюджетного запиту та твердження відповідача про порушення бюджетного законодавства в частині планування бюджетних запитів без урахування диференціації розміру страхових внесків, які передбачає стаття 8 Закону № 2464-VI, колегія суддів вважає безпідставними, оскільки з наведеного вище правового регулювання випливає очевидний висновок про те, що бюджетний процес на стадії планування завжди ґрунтується на прогнозах, зокрема про можливі фінансові витрати, а тому Виконком, закладаючи при формуванні бюджетних запитів єдиного внеску розрахованого на фонд оплати праці в розмірі 22,0%, передбачав уникнення дефіциту бюджету на оплату праці, тим паче, що надлишок запланованих але не виплачених коштів повертався до бюджету, на підтвердження чого представник позивача надав відповідні звіти про надходження та використання коштів загального фонду (форма №2м) за 2019, 2020, 2021 роки.
Стосовно доводів апеляційної скарги щодо не дотримання позивачем строків звернення до суду з адміністративним позовом, судова колегія зазначає наступне.
Частиною 1 статті 118 Кодексу адміністративного судочинства України встановлено, що процесуальні строки це встановлені законом або судом строки, у межах яких вчиняються процесуальні дії. Процесуальні строки встановлюються законом, а якщо такі строки законом не визначені - встановлюються судом.
Дотримання строків звернення з адміністративним позовом є однією з умов для реалізації права на позов у публічно-правових відносинах. Вона дисциплінує учасників цих відносин у випадку, якщо вони стали спірними, запобігає зловживанням і можливості регулярно погрожувати зверненням до суду, сприяє стабільності діяльності суб`єктів владних повноважень щодо виконання своїх функцій. Відсутність цієї умови приводила б до постійного збереження стану невизначеності у публічно-правових відносинах.
Тому у разі пропуску строку звернення до суду належить обґрунтувати поважність причин пропущення такого строку. Поважними причинами можуть визнаватися лише такі обставини, які є об`єктивно непереборними, не залежать від волевиявлення особи, та пов`язані з дійсними істотними перешкодами чи труднощами для своєчасного вчинення відповідних дій та підтвердженні належними доказами.
Право на звернення до суд не є абсолютним і на цьому неодноразово зауважував Європейський суд з прав людини, оскільки певна визначена процедура звернення за захистом свого порушеного, невизнаного або оспорюваного права повинна бути передбачена нормами національного законодавства. І за таких обставин кожна особа, звертаючись до суду, повинна його (цього порядку) дотримуватися (рішення Голдер проти Великої Британії від 21.02.1975 р., Жоффр де ля Прадель проти Франції від 16.12.1992 р.).
Виходячи з принципу змагальності у адміністративному судочинстві, прав та обов`язків сторін у справі, визначених Кодексом, суд виключно з ініціативи та в межах доводів сторін може поновити строк звернення до суду за обґрунтованим їх зверненням.
Відповідно до ч. 1 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України, позов може бути подано в межах строку звернення до адміністративного суду, встановленого цим Кодексом або іншими законами.
Для звернення до адміністративного суду за захистом прав, свобод та інтересів особи встановлюється шестимісячний строк, який, якщо не встановлено інше, обчислюється з дня, коли особа дізналася або повинна була дізнатися про порушення своїх прав, свобод чи інтересів (ч. 2 ст. 122 Кодексу адміністративного судочинства України).
В апеляційній скарзі відповідач вказує на обставини пропуску позивачем 10-денного строку на оскарження рішення про застосування заходу впливу за порушення бюджетного законодавства, встановленого частиною 1 статті 124 Бюджетного кодексу України.
Стаття 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод гарантує кожному право на справедливий суд, що включає, крім іншого, право на розгляд справи. Відповідні положення Конвенції знайшли своє втілення також у ст. 55 Конституція України, згідно з якою права і свободи людини і громадянина захищає суд; кожному гарантується право на оскарження в суді рішень, дій чи бездіяльності органів державної влади, органів місцевого самоврядування, посадових і службових осіб.
Право на розгляд справи означає право особи звернутися за захистом до суду та право на те, що його справа буде розглянута та вирішена судом. Обов`язковою умовою дотримання цього права є те, що особі має бути забезпечена можливість реалізації зазначених прав без будь-яких обмежень, перешкод чи ускладнень. Можливість людини без перепон одержати судовий захист є головним змістовним аспектом поняття доступу до правосуддя.
Разом з тим право на доступ до правосуддя в Україні не є абсолютним і обмежене передусім встановленим строком звернення до суду. Такий підхід обумовлений необхідністю дотримання іншого, не менш важливого принципу - верховенства права, а точніше, одного з його елементів - принципу правової визначеності.
Відтак, одним із механізмів забезпечення реалізації гарантованого Конвенцією права особи на доступ до правосуддя, а також права на оскарження судового рішення (фактично - права на виправлення судової помилки) з урахуванням принципу правової визначеності, є поновлення судом пропущеного з поважних причин строку на звернення до суду та строку на оскарження у розумних межах, з дотриманням засад оптимальності і пропорційності.
Так, враховуючи важливість дотримання оптимального балансу між забезпеченням реалізації права особи на доступ до правосуддя та принципом правової визначеності, Європейський Суд з прав людини сформував правову позицію, відповідно до якої встановлення обмежень доступу до суду у зв`язку з пропуском строку звернення повинно застосовуватися з певною гнучкістю і без надзвичайного формалізму, воно не застосовується автоматично і не має абсолютного характеру; перевіряючи його виконання, слід звертати увагу на обставини справи (справи «Белле проти Франції», «Ільхан проти Туреччини», «Пономарьов проти України», «Щокін проти України» тощо).
Крім того, ЄСПЛ висловив позицію стосовно того, що, розглядаючи підстави для поновлення пропущеного строку, національні суди мають враховувати, що питання стосовно того, чи було дотримано справедливий баланс між загальними інтересами суспільства та вимогами захисту основоположних прав окремої особи, виникає лише тоді, коли встановлено, що оскаржуване втручання відповідало вимозі законності і не було свавільним (справи «Скордіно проти Італії», «Ятрідіс проти Греції»).
Отже, згідно з практикою ЄСПЛ для забезпечення оптимального співвідношення права на доступ до правосуддя та принципу правової визначеності у процесі прийняття судом рішення про поновлення строку на звернення до суду мають враховуватися: 1) особливі обставини кожної конкретної справи у системному зв`язку з причинами пропуску строку на звернення до суду; наявність причин непереборного та об`єктивного характеру пропуску строку на звернення до суду; 2) характер права, для захисту якого надійшло звернення до суду, та його значення для сторін; 3) період, який минув з моменту пропуску строку, правові наслідки його поновлення або не поновлення; 4) наявність публічного (суспільного та, меншою мірою, державного) інтересу у справі; 5) фундаментальність значення справи для судової та правозастосовної практики.
З позовної заяви вбачається, що предметом оскарження є не лише рішення, а й дії відповідача, з урахуванням чого строк звернення до суду має обчислюватися за загальним правилом, встановленим статтею 122 КАС України.
Враховуючи викладені обставини, колегія суддів вважає помилковим твердження апелянта щодо не дотримання позивачем строків звернення до суду з адміністративним позовом, оскільки підстав для залишення позовної заяви без розгляду після відкриття провадження у справі судовим розглядом не встановлено, предмет позову у цій справі стосується не лише оскарження рішення, а й дій відповідача, з огляду на що строк звернення до суду має обчислюватися за загальним правилом, встановленим статтею 122 КАС України.
Суд наголошує, що Європейський суд з прав людини у рішенні від 10 лютого 2010 року у справі Серявін та інші проти України зауважив, що згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях, зокрема, судів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються. Хоча пункт 1 статті 6 Конвенції про захист прав людини та основоположних свобод (далі Конвенція) зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожний аргумент. Міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною залежно від характеру рішення. У справі Трофимчук проти України ЄСПЛ також зазначив, що хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, це не можна розуміти як вимогу детально відповідати на кожен довід. Таким чином, питання, чи виконав суд свій обов`язок щодо подання обґрунтування, що випливає зі статті 6 Конвенції, може бути визначено тільки у світлі конкретних обставин справи.
Відповідно до пункту 41 висновку № 11 (2008) Консультативної ради європейських суддів до Комітету Міністрів Ради Європи щодо якості судових рішень, обов`язок суддів наводити підстави для своїх рішень не означає необхідності відповідати на кожен аргумент захисту на підтримку кожної підстави захисту. Обсяг цього обов`язку може змінюватися залежно від характеру рішення.
Наведене дає підстави для висновку, що доводи скаржника у кожній справі мають оцінюватись судами на предмет їх відповідності критеріям конкретності, доречності та важливості у рамках відповідних правовідносин з метою належного обґрунтування позиції суду. Деякі аргументи не можуть бути підставою для надання детальної відповіді на такі доводи.
Усі інші аргументи сторін вивчені судом, однак є такими, що не потребують детального аналізу у цьому судовому рішенні, оскільки вищенаведених висновків рішення суду першої інстанції не спростовують.
За правилами частини першої статті 315 КАС України за наслідками розгляду апеляційної скарги на судове рішення суду першої інстанції суд апеляційної інстанції має право залишити апеляційну скаргу без задоволення, а судове рішення - без змін.
У відповідності до ст. 316 КАС України суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Враховуючи вищевикладене, колегія суддів приходить до висновку, що суд першої інстанції ухвалив законне та обґрунтоване рішення, з дотриманням норм матеріального та процесуального права.
Доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують, суд апеляційної інстанції підстав для його скасування не вбачає.
Таким чином, колегія суддів, згідно ст. 316 КАС України вирішила залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду - без змін, з урахуванням того, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись ст. ст. 242, 243, 308, 311, 315, 316, 321, 322, 325, 328 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
                                                  ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу Управління Північно-Східного офісу Держаудитслужби в Полтавській області - залишити без задоволення.
Рішення  Полтавського окружного адміністративного суду від 12.09.2022 по справі №440/4995/22 - залишити без змін. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не підлягає касаційному оскарженню, крім випадків, передбачених п. 2 ч. 5 ст. 328 КАС України.

Головуючий суддя 		О.А. Спаскін 	
Судді	   	Л.В. Любчич    Я.В. П`янова