ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

09 березня 2023 року 
м. Київ
справа № 420/1171/19
адміністративне провадження № К/9901/8904/20  

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду: 
судді-доповідача Шарапи В. М.,
суддів:  Єзерова А. А., Стародуба О.П., 
розглянув у порядку письмового провадження касаційну скаргу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 (у складі колегії суддів: Домусчі С.Д. (суддя-доповідач), Семенюка Г.В., Шляхтицького О.І.) у справі №420/1171/19 за позовом виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області до ОСОБА_1 про зобов`язання привести земельну ділянку комунальної власності до первинного стану шляхом знесення самовільно збудованої прибудови до багатоквартирного житлового будинку,-
ОПИСОВА ЧАСТИНА
Короткий зміст позовних вимог і рішень судів першої та апеляційної інстанцій:
У лютому 2019 року до Одеського окружного адміністративного суду надійшов адміністративний позов виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області (далі - позивач) до ОСОБА_1 (далі - відповідач, ОСОБА_1 ), в якому просив: зобов`язати відповідача привести земельну ділянку комунальної власності до первинного стану шляхом знесення самовільно збудованої прибудови до багатоквартирного житлового будинку.
На обґрунтування позову зазначив, що на підставі депутатського звернення ОСОБА_2 від 19.07.2018 № 795-3в, колективного звернення від 12.07.2018 № 1-Ко-1806, звернення Комунального підприємства «Міське управління житлово-комунального господарства» (далі - КП «МУГЖКХ») від 19.07.2018 № 760, посадовими особами Державної архітектурно-будівельної інспекції проведено позапланову перевірку, за результатами якої встановлено, що відповідач, як власник квартири               АДРЕСА_1 , самочинно здійснила прибудову до вказаної квартири з влаштуванням двох дверних прорізів із віконних отворів, що є втручанням в несучі огороджуванні конструкції багатоповерхового житлового будинку та призвело до зміни техніко-економічних показників квартири. Вказує, що відповідачем порушені норми містобудівного законодавства, оскільки  відповідач здійснив  прибудову до багатоповерхового житлового будинку за відсутності правоустановлюючих документів на земельну ділянку та за відсутності проектної документації на реконструкцію квартири. Вказане будівництво суперечить суспільним інтересам, мешканцям багатоквартирного будинку, та враховуючи, що самочинний об`єкт розташований на земельній ділянці комунальної власності, що є прибудинковою земельною ділянкою, позивач вважає за можливе зобов`язати відповідача знести самочинну споруду на земельній ділянці комунальної власності. 
Рішенням Одеського окружного адміністративного суду від 02.09.2019 позов задоволено: зобов`язано ОСОБА_1 привести земельну ділянку комунальної власності до первинного стану шляхом знесення самовільно збудованої прибудови до багатоквартирного житлового будинку за адресою: АДРЕСА_2 . 
Постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 скасовано рішення Одеського окружного адміністративного суду від 02.09.2019 та закрито провадження у справі. Цим же судовим рішенням роз`яснено позивачеві право на звернення до суду з цим позорвом в порядку цивільного судочинства.
Закриваючи провадження у цій справі суд апеляційної інстанції, виходив з того, що  за відповідачем зареєстровано право власності в цілому на квартиру, до складу якої увійшла прибудова, а позивачем заявлена вимога щодо зобов`язання відповідача знести прибудову. Суд апеляційної інстанції дійшов висновку, що у цій справі існує спір про право цивільне, адже на час апеляційного розгляду справи відбулась державна реєстрація права власності за відповідачем, правомірність якої не є предметом розгляду у цій справі, проте зобов`язання відповідача знести прибудову, без дослідження підстав набуття відповідачем права власності на цю прибудову, може призвести до порушення цивільного права відповідача.
У підсумку вважав, що оскільки станом на момент апеляційного розгляду справи вирішення спірних правовідносин щодо знесення прибудови, яку позивач вважає самочинним будівництвом, та на яку за відповідачем зареєстроване право власності, можливе лише в порядку цивільного судочинства разом із вимогою щодо оскарження державної реєстрації права власності на зазначену прибудову.
Судами попередніх інстанцій встановлені такі обставини справи, що мають значення для вирішення справи:
На підставі наказу Відділу державного архітектурно-будівельного контролю виконавчого комітету Чорноморської міської ради від 25.07.2018 № 01-05/138 про проведення позапланової перевірки на самочинне будівництво прибудови до квартири АДРЕСА_1 , проведено позапланову перевірку щодо дотримання суб`єктом містобудування ОСОБА_1 вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил. На виконання наказу видано направлення для проведення позапланової перевірки.
Підставами для прийняття наказу на позапланову перевірку суб`єкта містобудування стало депутатське звернення ОСОБА_2 від 19.07.2018 № 795-3в, колективне звернення від 12.07.2018 № 1-Ко-1806, звернення КП «МУГЖКХ» від 19.07.2018 № 760, Акт обстеження та фотофіксація прибудинкової території житлового будинку АДРЕСА_3 від 16.07.2018, складений у довільній формі та підписаний посадовими особами           КП «МУЖКГ» та мешканцями будинку АДРЕСА_3 . У вказаних  зверненнях зазначено, що мешканцями кв. АДРЕСА_1 здійснюється самочинне будівництво у вигляді прибудови до квартири на прибудинковій території з облаштуванням окремого входу.
Відповідно до копії свідоцтва про право на спадщину за заповітом від 10.03.2005, кв АДРЕСА_1 належить на праві приватної власності громадянці ОСОБА_1 .
У зв`язку із укладенням шлюбу 14.09.2007, відповідач змінила прізвище на ОСОБА_1 .
Відповідно до технічного паспорта на квартиру АДРЕСА_4 , складеного станом на 18.01.2005 Комунальним підприємством «Бюро технічної інвентаризації» м. Іллічівськ (інвентарний номер 10901, реєстровий номер 29 ПР 34-263), зазначена квартира розташована на першому поверсі будинку АДРЕСА_3 та без улаштування окремих входів з віконних отворів та без улаштування сходів із віконних отворів, а також без будь-яких прибудов до квартири.
За результатами проведення планового (позапланового) заходу державного нагляду (контролю) щодо дотримання суб`єктами містобудування вимог законодавства у сфері містобудівної діяльності, будівельних норм, стандартів і правил під час виконання підготовчих та будівельних робіт № 138 від 07.08.2018, встановлено, що кв. АДРЕСА_1 належить відповідачу на праві власності відповідно до свідоцтва про право на спадщину за заповітом від 10.03.2005.
Під час перевірки встановлено виконання будівельних робіт з реконструкції квартири шляхом улаштування прибудови на рівні першого поверху, що змінює техніко-економічні показники квартири та улаштування двох дверних прорізів із віконних отворів, що є втручанням в несучі огороджуючі конструкції будинку. На час перевірки виконана бетонна площадка, обрамлена стальним каркасом, металеві сходи на прибудинковій території загального користування. Площадка та металеві сходи опираються металевими опорами на земельну ділянку. Документів, які надають право користування земельною ділянкою власником не надано. В Акті зафіксовано, що відповідачем порушено вимоги частин 4, 5 статті 26 та пункту 3 частини 1 статті 34 Закону України «Про регулювання містобудівної діяльності» та пунктів 5, 27 Порядку виконання підготовчих та будівельних робіт, затвердженого постановою КМУ від 14.04.2011 № 466. Відповідач від підпису та отримання копії Акта відмовилась, про що міститься відповідна відмітка.
Відповідно до листа Управління комунальної власності та земельних ресурсів Чорноморської міської ради від 27.07.2018 № 368, будь-які земельні ділянки за адресою: АДРЕСА_3 , у тому числі територія, де здійснюється самовільне будівництво та територія під багатоквартирним будинком з прибудинковою територією у встановленому законом порядку не оформлені та використовуються без правовстановлюючих документів.
За результатами перевірки складено протокол про адміністративне правопорушення від 07.08.2018, від підпису та отримання копії якого відповідач відмовилась, про що міститься відповідна відмітка.
17.08.2018 відповідачу видано припис № 01-07/25 про усунення порушень, встановлених під час проведення позапланової перевірки, шляхом зупинення будівельних робіт з реконструкції квартири АДРЕСА_1 до надання правовстановлюючих документів на земельну ділянку, яка огороджена та, в тому числі, на якій розташована прибудова, затвердженої належним чином проектної документації на реконструкцію квартири та зареєстрованих дозвільних документів на будівництво, або звільнити земельну ділянку від самочинної забудови шляхом знесення прибудови та огорожі, відновити віконні прорізи в первинний стан відповідно до технічного паспорту на квартиру АДРЕСА_1 . Від підписання припису та одержання його копії відповідач відмовилась, про що міститься відповідна відмітка.
Відповідно до постанови у справі про адміністративне правопорушення № 01-07/52 від 20.08.2018, відповідача визнано винним у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 1 статті 96 КУпАП України та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 1700,00 гривень.
Відповідно до постанови у справі про адміністративне правопорушення № 01-07/53 від 20.08.2018, відповідача визнано винним у вчинені адміністративного правопорушення, передбаченого частиною 6 статті 96 КУпАП України та накладено адміністративне стягнення у вигляді штрафу в розмірі 25500,00 гривень.
Відповідач сплатив штраф у розмірі 1700,00 грн та 25500,00 грн, що підтверджується банківськими квитанціями від 05.09.2018.
Відповідачем оскаржено постанови про адміністративне правопорушення до Іллічівського міського суду Одеської області, проте постановою П`ятого апеляційного адміністративного суду від 06.06.2019 року у справі № 501/128/19, позовну заяву залишено без розгляду.
У подальшому, при перевірці виконання вимог припису № 01-07/25 від 07.08.2018 у період з 09.10.2018 до 23.10.2018 встановлено, що відповідачем не виконано вимоги припису, про що винесено постанову № 01-07/73 від 07.11.2018.
Короткий зміст вимог та узагальнені доводи касаційної скарги:
Позивачем, подано касаційну скаргу на постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 у справі №420/1171/19, в якій просить оскаржуване судове рішення сулу апеляційної інстанції скасувати та залишити в силі рішення Одеського окружного адміністративного суду.
Касаційна скарга позивача мотивована, зокрема тим, що спір, який виник у цій справі є публічно-правовим та має розглядатись судом адміністративної юрисдикції.
У відзиві на касаційну скаргу позивача відповідач вказує на її необґрунтованість у зв`язку із чим, просить залишити скаргу без задоволення, а оскаржуване судове рішення П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 - без змін. 
МОТИВУВАЛЬНА ЧАСТИНА
Висновки суду за результатами розгляду касаційної скарги з посиланням на норми права, якими керувався суд касаційної інстанції:
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та доводам касаційної скарги, а також виходячи із меж касаційного перегляду справи, визначених статтею 341 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України), колегія суддів виходить із такого.       
Судовий захист є одним із найефективніших правових засобів захисту інтересів фізичних та юридичних осіб. Неправомірні рішення, дії чи бездіяльність посадових осіб органів місцевого самоврядування, прийняті з порушенням прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб, можуть бути оскаржені відповідно до частини другої статті 55 Конституції України та статті 5 КАС України у порядку адміністративного судочинства.
Відповідно до пункту 1 частини 1 статті 19 КАС України       юрисдикція       адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Таким чином, визначальним критерієм віднесення справи до справ адміністративної юрисдикції є наявність стороною у справі суб`єкта владних повноважень та виконання ним у спірних відносинах управлінських функцій.
Водночас за змістом пункту 7 частини 1 статті 4 КАС України суб`єктом владних повноважень є орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно із правовою позицією Великої Палати Верховного Суду справи за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю про знесення об`єктів самочинного будівництва належать до компетенції адміністративних судів. Такий висновок обґрунтований тим, що звертаючись до суду з позовом про знесення об`єкту самочинного будівництва і мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних, пожежних, санітарних або інших подібних норм і правил, суб`єкт владних повноважень діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливим суспільно значимим несприятливим наслідкам. Метою знесення об`єктів самочинного будівництва за позовом органів державного архітектурно-будівельного контролю є не перехід права власності на ці об`єкти, а приведення будівництва у відповідність до імперативних вимог публічно-правових норм, направлених на захист суспільних інтересів. Такий спір не пов`язаний з вирішенням питання щодо речового права, а є публічно-правовим, оскільки виник за участю суб`єкта владних повноважень, який реалізовував у спірних правовідносинах надані йому чинним законодавством владні управлінські функції стосовно виявлення факту самочинного будівництва та усунення порушень шляхом знесення самочинно збудованих об`єктів містобудування.
Зазначений правовий висновок був уперше сформульований Великою Палатою Верховного Суду в постанові від 11 квітня 2018 року у справі № 161/14920/16-а за адміністративним позовом Відділу державного архітектурно-будівельного контролю Луцької міської ради до фізичної особи-підприємця про зобов`язання знести за власний рахунок самочинно збудоване приміщення (кафе).
У цій справі Велика Палата Верховного Суду відступила від висновку Верховного Суду України в цій категорії, яка полягала у тому, що об`єкти самочинного будівництва належать до об`єктів цивільних прав, а тому спори за позовами органів державного архітектурно-будівельного контролю про знесення самочинного будівництва підлягають розгляду в порядку цивільного або господарського судочинства.
Необхідність відступити від зазначеної правової позиції Велика Палата Верховного Суду обґрунтувала тим, що за приписами статті 182 ЦК України право власності та інші речові права на нерухомі речі, обмеження цих прав, їх виникнення, перехід і припинення підлягають державній реєстрації. Статтею 331 ЦК України передбачено, що право власності на новостворене нерухоме майно (житлові будинки, будівлі, споруди тощо) виникає з моменту завершення будівництва (створення майна). Якщо договором або законом передбачено прийняття нерухомого майна до експлуатації, право власності виникає з моменту його прийняття до експлуатації. Якщо право власності на нерухоме майно відповідно до закону підлягає державній реєстрації, право власності виникає з моменту державної реєстрації.
З огляду на вказані норми права Велика Палата Верховного Суду прийшла до висновку, що для того, щоб новостворене майно стало об`єктом цивільно-правових відносин, потрібно виконання трьох умов: 1) завершення будівництва; 2) прийняття до експлуатації; 3) державна реєстрація. Доки ці умови не виконано, особа вважається лише власником матеріалів, обладнання тощо, яке було використано у процесі цього будівництва (створення майна) згідно із частиною 3 статті 331 ЦК України.
Колегія суддів також враховує, що згідно із постановою Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду від 16 червня 2020 року № 1340/6225/18, факт реєстрації права власності на окремі квартири в багатоквартирному житловому будинку, знести який, як самочинно збудований просить позивач, не спростовує висновків суду про те, що спір належить розглядати за правилами адміністративного судочинства, оскільки критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Крім того, таким критерієм є те, що позивач у спірних відносинах здійснює публічно-владні управлінські функції надані законом.
Звертаючись до суду з цим позовом про зобов`язання відповідача привести земельну ділянку комунальної власності до первинного стану шляхом знесення самовільно збудованої прибудови до багатоквартирного житлового будинку та мотивуючи такий позов порушеннями архітектурних, містобудівних норм і правил, позивач діє не з метою захисту своїх приватних прав та інтересів, а з метою захисту прав та інтересів громади або невизначеного кола осіб від можливих порушень їхніх прав та з метою запобігти можливих суспільно значимих несприятливих наслідків порушення відповідних норм і правил
Враховуючи, що позивач звернувся до суду із цим позовом саме як суб`єкт владних повноважень з метою реалізації владних управлінських функцій у сфері містобудівної діяльності, а саме - здійснення державного архітектурно-будівельного нагляду, спір підлягає розгляду в порядку та за правилами адміністративного судочинства.
Відповідно до частини 1 статті 353 КАС України підставою для скасування ухвали судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, яка перешкоджає подальшому провадженню у справі.
З урахуванням наведеного, Верховний Суд приходить до висновку, що касаційна скарга підлягає частковому задоволенню, оскільки суд апеляційної інстанції неправильно відніс розгляд цього спору до цивільної юрисдикції у зв`язку із чим ухвалив постанову, яка перешкоджає провадженню у справі, його постанова підлягає скасуванню      із      направленням цієї справи до П`ятого апеляційного адміністративного суду для продовження розгляду.
Керуючись статтями 341, 345, 349, 353, 355, 356, 359 КАС України, суд,
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу виконавчого комітету Чорноморської міської ради Одеської області задовольнити частково. 
Постанову П`ятого апеляційного адміністративного суду від 11.02.2020 у справі                                            № 420/1171/19 скасувати.
Справу № 420/1171/19 направити для продовження розгляду до П`ятого апеляційного адміністративного суду. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною і не оскаржується.
Судді                                                                                В. М. Шарапа
                                                                                А. А. Єзеров
                                                                                О. П. Стародуб