ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

08 лютого 2023 року 
м. Київ

справа № 380/9317/20
адміністративне провадження № К/9901/10231/21 

Верховний Суд у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду (далі - Суд):
cудді-доповідача - Радишевської О.Р.,
суддів - Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.
розглянув у порядку письмового провадження як суд касаційної інстанції справу №380/9317/20
за позовом ОСОБА_1 до Служби безпеки України про визнання протиправними дій, провадження в якій відкрито
за касаційною скаргою ОСОБА_1 на ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року, постановлену у складі: головуючого судді Кедик М.В., і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року, ухвалену у складі: головуючого судді Кушнерика М.П., суддів Качмара В.Я., Гінди  О.М.,
УСТАНОВИВ:
І. Обставини справи
1.  ОСОБА_1 (далі - ОСОБА_1 , позивач) звернувся до суду з позовом до Служби безпеки України (далі - СБУ, відповідач) з вимогами:
- визнати протиправним застосування СБУ постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939 під час надання адвокатам доступу до державної таємниці;
- зобов`язати СБУ утриматись від застосування постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939 під час надання адвокатам доступу до державної таємниці, до офіційного опублікування постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 № 939 у порядку встановлено законом.
2. Ухвалою Львівського окружного адміністративного суду від 13.01.2021 провадження у справі закрито з підстав, передбачених пунктом 1 частини першої статті 238 Кодексу адміністративного судочинства України (справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства).
3. Висновок про непідсудність цієї справи адміністративним судам мотивовано таким:
- позивач оспорює відмову СБУ надати йому як захиснику у кримінальному провадженні доступ до державної таємниці, що свідчить про те, що спір стосується відносин, які виникли під час досудового розслідування;
- адміністративний суд не є «встановленим законом» судом для розгляду справ, пов`язаних з оскарженням рішень, дій, бездіяльності, прийнятих/вчинених у межах кримінальних проваджень.
4. Постановою Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24.02.2021 ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13.01.2021 змінено.
5. Суд апеляційної інстанції погодився з необхідністю закриття провадження у справі. Водночас уважав помилковим висновок суду першої інстанції про те, що цю справу належить розглядати за правилами кримінального судочинства.
6. Суд апеляційної інстанції мотивував позицію тим, що:
- застосування відповідачем постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939 під час надання адвокатам доступу до державної таємниці не порушує прав та законних інтересів позивача у сфері публічно-правових відносин, а тому між сторонами відсутній публічно-правовий спір;
- вимоги ОСОБА_1 про визнання протиправним застосування та зобов`язання утриматись від застосування постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939 під час надання адвокатам доступу до державної таємниці не можуть бути самостійним предметом судового розгляду.
ІI. Провадження в суді касаційної інстанції
7. У касаційній скарзі позивач, посилаючись на порушення судами попередніх інстанцій норм матеріального та процесуального права, просить скасувати їхні рішення, а справу направити для продовження розгляду до суду першої інстанції.
8. На обґрунтування вимог касаційної скарги відповідач зазначив, що:
- ця справа має всі ознаки адміністративної: відповідач є суб`єктом владних повноважень, спір виник у відносинах, пов`язаних з виконанням відповідачем владних управлінських функцій і безпосередньо їх стосується;
- суд апеляційної інстанції безпідставно зазначив про відсутність у позивача порушеного права, суть якого полягає у застосуванні під час вирішення питання про надання доступу до державної таємниці положень постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939, яка не офіційно оприлюднена;
- відсутність у позивача порушеного права чи інтересу є підставою для відмови в позові і не може бути підставою для закриття провадження відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України.
9. Відповідач у відзиві на касаційну скаргу зазначив, що судами попередніх інстанцій повно та всебічно встановлено обставини, що мають значення для розгляду справи, і правильно застосовано норми матеріального права до спірних правовідносин, у зв`язку з чим підстав для скасування їхніх рішень немає.
10. Касаційна скарга надійшла до Суду 03.03.2021. За наслідками автоматизованого розподілу касаційну скаргу передано на розгляд колегії у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Уханенка С.А.
11. У зв`язку з відпусткою судді   Уханенка С.А. проведено повторний автоматизований розподіл справи №380/9317/20.
12. За наслідками повторного автоматизованого розподілу касаційну передано на розгляд колегії у складі: головуючого судді Радишевської О.Р., суддів Кашпур О.В., Мацедонської В.Е.
13. Ухвалою Суду від 29.03.2021 відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
ІІІ. Джерела права й акти їхнього застосування
14. Згідно з частиною першою статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі - КАС України) завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
15. Пунктами 1, 2 частини першої статті 4 КАС України визначено, що адміністративна справа - це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
16. Публічно-правовий спір - це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи;
17. Відповідно до пункту 7 частини першої статті 4 КАС України суб`єкт владних повноважень - це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
18. Пунктом 1 частини першої статті 19 КАС передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
IV. Позиція Верховного Суду
19. До справ адміністративної юрисдикції віднесені публічно-правові спори, ознакою яких є не лише спеціальний суб`єктний склад, але і їхнє виникнення з приводу виконання чи невиконання суб`єктом владних повноважень публічно-владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення. Ці функції суб`єкт повинен виконувати саме у тих правовідносинах, у яких виник спір.
20. Стосовно терміну «владні управлінські функції», то зміст поняття «владні» полягає в наявності у суб`єкта повноважень застосовувати надану йому владу, за допомогою якої впливати на розвиток правовідносин, а «управлінські функції» - це основні напрямки діяльності органу публічної влади, його посадової чи службової особи або іншого уповноваженого суб`єкта, спрямовані на управління діяльністю підлеглого суб`єкта. 
21. З огляду на вказане до юрисдикції адміністративного суду належить спір, який виник між двома чи більше суб`єктами стосовно їх прав та обов`язків у правовідносинах, у яких хоча б один суб`єкт законодавчо вповноважений владно керувати поведінкою іншого (інших) суб`єкта (суб`єктів), а останній (останні) відповідно зобов`язаний (зобов`язані) виконувати вимоги та приписи такого суб`єкта владних повноважень (такі висновки сформульовані у постановах Великої Палати Верховного Суду від 23.05.2018 у справі №914/2006/17 (п.  5.7), від 04.09.2018 у справі №  823/2042/16 (п.п.  28-30), від 18.09.2018 у справі № 823/218/17 (п.п.  24-25), від 12.03.2019 у справі № 911/3594/17 (п.п.  4.8-4.10), від 02 квітня 2019 року у справі № 137/1842/16-а, від 18 грудня 2019 року у справі № 826/2323/17 (п.п.  18-19), від 18 грудня 2019 року у справі №  263/6022/16-ц (п.п.  21-23), від 19 лютого 2020 року у справі №  520/5442/18 (п.п.  18-20), від 26 лютого 2020 року у справі № 1240/1981/18 (п.п.  16-17), від 01 квітня 2020 року у справі №  520/13067/17 (пункти 19-21), від 23 листопада 2021 року у справі № 175/1571/15 (пункт 72), від 08 червня 2022 року у справі № 362/643/21 (пункт 28)).
22. У цій справі позивач оскаржує дії СБУ щодо застосування під час надання адвокату доступу до державної таємниці положень постанови Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939.
23. Відповідно до статті 5 Закону України «Про державну таємницю» від 21.01.1994 №3855-XII спеціально уповноваженим державним органом у сфері забезпечення охорони державної таємниці є Служба безпеки України.
24. Форми допуску до державної таємниці, загальні умови його одержання встановлені у статті 22 Закону України «Про державну таємницю».
25. Згідно з частинами другою-шостою статті 22 Закону України «Про державну таємницю» допуск до державної таємниці надається дієздатним громадянам України віком від 18 років, які потребують його за умовами своєї службової, виробничої, наукової чи науково-технічної діяльності або навчання, органами Служби безпеки України після проведення їх перевірки. Порядок надання допуску до державної таємниці визначається Кабінетом Міністрів України. 
26. В окремих випадках, які визначаються міністерствами, іншими центральними органами виконавчої влади, за погодженням із Службою безпеки України, громадянам України віком від 16 років може надаватися допуск до державної таємниці із ступенями секретності "Цілком таємно" та "Таємно", а віком від 17 років - також до державної таємниці із ступенем секретності "Особливої важливості".
27. Для розгляду питання про надання громадянам допуску до державної таємниці державними органами, органами місцевого самоврядування, підприємствами, установами, організаціями, де працюють, проходять службу або навчаються громадяни, оформляються документи, які надсилаються до органів Служби безпеки України. Перелік та форми таких документів, а також порядок їх надання визначаються Кабінетом Міністрів України.
28. Допуск до державної таємниці під час застосування до боржника судових процедур банкрутства у встановленому законодавством порядку надається органами Служби безпеки України арбітражному керуючому (розпоряднику майна, керуючому санацією, ліквідатору) після проведення його перевірки за поданням державного органу, органу місцевого самоврядування, підприємства, установи, організації, до сфери управління якого (якої) належить боржник або який (яка) є замовником робіт, пов`язаних з державною таємницею.
29. Якщо потреба громадянина у відомостях, що становлять державну таємницю, не пов`язана з місцем роботи, служби або навчання, документи про надання допуску до державної таємниці можуть оформлятися за місцем провадження діяльності, пов`язаної з державною таємницею.
30. Таким чином, Служба безпеки України є спеціально уповноваженим державним органом у сфері забезпечення охорони державної таємниці, до повноважень якої віднесено у тому числі надання громадянам України допуску до державної таємниці. Допуск надається на підставі документів, оформлених органами, де проходить службу особа, або органами, до сфери управління яких належить боржник. В окремих випадках, коли потреба в доступі не пов`язана зі службою/роботою, банкрутством, його оформлення здійснюється за поданням органу, який провадить діяльність, пов`язану з державною таємницею.
31. Водночас, як установили суди попередніх інстанцій, на момент звернення до суду позивач самостійно або через органи, які провадять діяльність, пов`язану із державною таємницею, до СБУ із заявами (документами) про надання доступу до державної таємниці не звертався.
32. Зі змісту позову випливає, що під застосуванням вказаної постанови під час надання адвокатам доступу до державної таємниці позивач розуміє розміщення на сайті Національної асоціації адвокатів України листа Департаменту охорони державної таємниці та ліцензування СБУ від 05.08.2020 №26/2-4804, у якому зазначено, що оформлення адвокату допуску до державної таємниці здійснюється за правилами, передбаченими порядком, що затверджений постановою Кабінету Міністрів України від 18.12.2013 №939.
33. Суд погоджується з висновками суду апеляційної інстанції про те, що вказаний лист за своєю юридичною природою не є рішенням суб`єкта владних повноважень, а діяльність відповідача з його складання не є формою реалізації владних управлінських функцій у відносинах з позивачем у сфері забезпечення охорони державної таємниці.
34. Отже, суд апеляційної інстанції правильно зазначив про відсутність між позивачем і відповідачем публічно-правового спору.
35. Відповідно до пункту 1 частини першої статті 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
36. Поняття спору, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства, слід тлумачити в більш широкому значенні, тобто як поняття, що стосується спорів, які не підпадають під юрисдикцію саме адміністративних судів, а також спорів, які взагалі не підлягають судовому розгляду.
37. Аналогічні висновки викладено, зокрема у постанові Великої Палати Верховного Суду від 31  жовтня 2019 року у справі №  9901/296/19 та від 20 листопада 2019 року в справі №808/2167/18, відступати від яких Суд не вбачає правових підстав.
38. Відповідно до частини першої статті 350 КАС України суд касаційної інстанції залишає касаційну скаргу без задоволення, а судові рішення - без змін, якщо рішення, переглянуте в передбачених статтею 341 цього Кодексу межах, ухвалено з додержанням норм матеріального і процесуального права.
39. Переглянувши оскаржувані судові рішення в межах заявлених вимог касаційної скарги, Суд уважає, що висновки судів попередніх інстанцій у цій справі є правильними, обґрунтованими, відповідають нормам матеріального та процесуального права, підстави для їхнього скасування чи зміни відсутні.
40. Керуючись статтями 3, 341, 345, 349, 350, 355, 356, 359 КАС України, Суд
ПОСТАНОВИВ:
41. Касаційну скаргу ОСОБА_1 залишити без задоволення.
42. Залишити без змін ухвалу Львівського окружного адміністративного суду від 13 січня 2021 року (у незміненій частині) і постанову Восьмого апеляційного адміністративного суду від 24 лютого 2021 року.
43. Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та не може бути оскаржена.
Суддя-доповідач:                                                                                О.Р. Радишевська
Судді:                                                                                                    О.В. Кашпур
                                                                                                    В.Е. Мацедонська