Головуючий І інстанції: О.М. Кунець

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

15 грудня 2022 р. 	Справа № 480/7821/21	
Другий апеляційний адміністративний суд у складі колегії:
Головуючого судді Катунова В.В.,
Суддів: Ральченка І.М. ,  Бершова Г.Є. ,
розглянувши в порядку письмового провадження у приміщенні Другого апеляційного адміністративного суду адміністративну справу за апеляційною скаргою Сумської міської ради на рішення Сумського окружного адміністративного суду від 14.12.2021, вул. Герасима Кондратьєва, 159, м. Суми, 40021, по справі № 480/7821/21
за позовом               ОСОБА_1  
до              Сумської міської ради                     
про визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії,
ВСТАНОВИВ:
Позивач, ОСОБА_1 звернувся до суду з адміністративним позовом до відповідача - Сумської міської ради, в якому просив суд:
- визнати протиправним та скасувати рішення Сумської міської ради від 14.07.2021 № 1308-МР “Про відмову в продажу земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1612 га”;
- зобов`язати Сумську міську раду на найближчому пленарному засіданні чергової сесії прийняти рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,1612 га, яка розташована по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки: 5910136300:06:025:0064).
В обґрунтування позовних вимог позивач посилається на те, що починаючи з 2017 року Сумська міська рада не приймає обґрунтованого рішення щодо продажу земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1612 га. Зокрема, в рішенні Сумської міської ради від 14.07.2021 №1308-МР взагалі не зазначено жодної обґрунтованої причини для відмови в продажу вищезазначеної земельної ділянки. Відповідно, на переконання позивача, таке рішення є протиправним (незаконним), бо воно прямо суперечить вимогам ч.3 ст. 128 Земельного кодексу України, а тому це рішення підлягає скасуванню. Крім цього, позивач просить суд врахувати, що відповідач вже більше чотирьох років не приймає рішення про проведення експертної грошової оцінки вищезгаданої земельної ділянки, а також особливо звертає увагу суду на той факт, що питання щодо продажу позивачу вищевказаної земельної ділянки вже один раз було предметом судового розгляду. Однак, відповідач не зважаючи на неодноразове оскарження його рішень та бездіяльності в судовому порядку, усіляко ухиляється від прийняття рішення про проведення експертної грошової оцінки цієї земельної ділянки (процедура, яка передує процедурі прийняття рішення про продаж земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1612 га). 
Рішенням Сумського окружного адміністративного суду від 14.12.2021 адміністративний позов задоволено. 
Визнано протиправним та скасовано  рішення Сумської міської ради від 14.07.2021 №1308-МР “Про відмову в продажу земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1612 га”.
Зобов`язано Сумську міську раду (майдан Незалежності, 2, м. Суми, 40000, код ЄДРПОУ 23823253) на найближчому пленарному засіданні чергової сесії прийняти рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки площею 0,1612 га, яка розташована по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки: 5910136300:06:025:0064).   
Стягнуто на користь ОСОБА_1 ( АДРЕСА_2 , РНОКПП НОМЕР_1 ) за рахунок бюджетних асигнувань Сумської міської ради (майдан Незалежності, 2, м. Суми, 40000, код ЄДРПОУ 23823253) суму судового збору в розмірі 1816 (одна тисяча вісімсот шістнадцять) грн. 00 коп.
Не погодившись з рішенням суду першої інстанції, відповідачем подано апеляційну скаргу, згідно з якою апелянт просить суд скасувати оскаржуване рішення, та прийняти постанову про відмову в задоволенні позовних вимог в повному обсязі, посилаючись на невідповідність висновків, викладених у рішенні суду першої інстанції, обставинам справи, неправильне застосування норм матеріального права та порушення норм процесуального права.
В апеляційній скарзі відповідач посилається на те, що в даному випадку адміністративний суд вирішив приватноправовий спір у порядку адміністративного судочинства, тим самим допустив порушення "права на суд, встановлений законом" як структурний елемент права на справедливий суд, гарантований ст. 6 Конвенції про захист прав людини і основоположних свобод та порушення ст. 19 КАС України щодо предметної юрисдикції. У зв`язку із зазначеним, суд мав закрити провадження у справі, оскільки дану справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства. 
Крім того, апелянт зазначає, що позивач, оскаржуючи рішення Сумської міської ради від 14.07.2021 № 1308-МР вказує, як на підставу його протиправності те, що у ньому не зазначено підстав відмови у продажу земельної ділянки комунальної власності позивачу. Щодо даної обставини відповідач зазначає, що Сумська міська рада, як представницький орган Сумської міської територіальної громади, уповноважений самостійно вирішувати питання розпорядження своєю власністю, в тому числі і землею.
Крім цього, на переконання відповідача, визнання недійсним і скасування рішення органу місцевого самоврядування є належним самостійним і достатнім способом захисту порушеного права державної власності, якщо це мас наслідком поновлення порушеного права. Разом з тим, відповідач погоджується, що скасування оскаржуваного рішення Сумської міської ради від 14.07.2021 № 1308-МР не забезпечує реального захисту прав позивача.
За таких обставин визнання протиправним та скасування рішення Сумської міської ради від 14.07.2021 № 1308-МР не створить для Сумської міської ради жодного обов`язку щодо продажу позивачу земельної ділянки комунальної власності.
Стосовно позовної вимоги про зобов`язання Сумської міської ради на найближчому пленарному засіданні чергової сесії прийняти рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки площею 0.1612 га, яка розташована по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки: 5910136300:06:025:0064) відповідач просить суд взяти до уваги, що до цього часу позивач не здійснював заходів щодо викупу земельної ділянки, хоч і не був позбавлений самостійно (за власні кошти) провести експертну грошову оцінку та ініціювати укладання відповідного договору щодо відчуження земельної ділянки. Крім того, таке зобов`язання відповідача є формою втручання в дискреційні повноваження Сумської міської ради як власника землі.
Позивачем подано відзив на апеляційну скаргу, в якому він просить суд апеляційної інстанції залишити апеляційну скаргу без задоволення, а рішення суду першої інстанції без змін.
На підставі положень п. 3 ч. 1 ст. 311 Кодексу адміністративно судочинства України справа розглянута в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Колегія суддів, заслухавши суддю-доповідача, перевіривши рішення суду першої інстанції, доводи апеляційної скарги, дослідивши докази по справі, дійшла висновку, що апеляційна скарга підлягає частковому задоволенню, з огляду на наступне.
Судом першої інстанції встановлено, що між Сумською міською радою та підприємцем ОСОБА_1 було укладеного Договір оренди земельної ділянки від 02.09.2013 на підставі рішення Сумської міської ради від 31.07.2013 №2594-МР “Про надання в оренду земельних ділянок”.
Позивач не виявляючи бажання продовжувати користуватися земельною ділянкою на умовах оренди, подав заяву про викуп земельної ділянки.
Так, 20.06.2017 позивачем на адресу Сумської міської ради було направлено заяву з додатками (копії додаються), в якій ОСОБА_1 просив Сумську міську раду продати йому земельну ділянку площею 0,1612 га, яка розташована по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки: 5910136300:06:025:0064).
Сумська міська рада рішенням від 14.07.2021 №1308-МР (а.с.30) відмовила ОСОБА_1 в продажу вищевказаної земельної ділянки.
Вважаючи вищезазначене рішення протиправним та безпідставним, позивач звернувся до суду з даним позовом.
Задовольняючи позовні вимоги суд першої інстанції виходив з протиправності рішення  Сумської міської ради від 14.07.2021 №1308-МР "Про відмову в продажу земельної ділянки ОСОБА_1 ", оскільки в порушення ч. 3 ст. 128 Земельного кодексу України в цьому рішенні не зазначено жодної обґрунтованої причини для відмови в продажу позивачу спірної земельної ділянки.
Надаючи правову оцінку спірним правовідносинам, встановленим обставинам справи та висновкам суду першої інстанції, колегія суддів виходить з наступного.
Відповідно до частин 1,4 статті 242 КАС України рішення суду повинно базуватися на засадах верховенства права, бути законним і обґрунтованим.
Судове рішення має відповідати завданню адміністративного судочинства, визначеному цим Кодексом.
Завданням адміністративного судочинства в силу приписів частини першої статті 2 Кодексу адміністративного судочинства України (далі – КАС України) є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Критеріями розмежування судової юрисдикції, тобто передбаченими законом умовами, за яких певна справа підлягає розгляду за правилами того чи іншого виду судочинства, є суб`єктний склад спірних правовідносин, предмет спору та характер спірних матеріальних правовідносин у їх сукупності. Також таким критерієм може бути пряма вказівка в законі на вид судочинства, в якому розглядається визначена категорія справ.
Адміністративна справа – це переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір, а публічно-правовий спір – це спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи (пункти 1, 2 частини першої статті 4 КАС України).
Пунктом 7 частини першої статті 4 КАС України визначено, що суб`єкт владних повноважень – це орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Згідно з пунктом 1 частини першої статті 19 КАС України юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження.
Отже, до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій, крім спорів, для яких законом установлений інший порядок судового вирішення.
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. Проте сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим і відносити його до справ адміністративної юрисдикції.
Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Натомість приватноправові відносини вирізняються наявністю майнового чи немайнового особистого інтересу учасника. Спір має приватноправовий характер, якщо він обумовлений порушенням або загрозою порушення приватного права чи інтересу (як правило, майнового) конкретного суб`єкта, що підлягає захисту в спосіб, передбачений законодавством для сфери приватноправових відносин, навіть якщо до порушення приватного права чи інтересу призвели управлінські дії суб`єктів владних повноважень.
У той час як участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою класифікації спору як публічно-правового.
Аналізуючи наведене, колегія суддів зазначає, що до компетенції адміністративних судів належать спори фізичних чи юридичних осіб з органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), відповідно, прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій.
Однак не кожен спір за участю суб`єкта владних повноважень є публічно-правовим.
Таким чином, обов`язковим є з`ясування у зв`язку з чим виник спір та за захистом яких прав особа звернулася до суду.
Так, Великою Палатою Верховного суду у постанові від 19.06.2019 по справі № 826/5806/17 (№11-290апп19) сформований правовий висновок, відповідно до якого якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, які спричинені рішенням, дією чи бездіяльністю органу державної влади, органу місцевого самоврядування, їхньої посадової або службової особи, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язані з реалізацією її майнових або особистих немайнових інтересів, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту цивільних прав та інтересів.
Отже, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Судовим розглядом встановлено, що спірні відносини у даній справі виникли з приводу відмови Сумської міської ради в продажу земельної ділянки ОСОБА_1 за адресою: АДРЕСА_1 , площею 0,1612 га”.
Як вбачається з матеріалів справи, Сумською міською радою та підприємцем ОСОБА_1 було укладено Договір оренди земельної ділянки від 02.09.2013 на підставі рішення Сумської міської ради від 31.07.2013 №2594-МР “Про надання в оренду земельних ділянок”.
За цим договором позивачу передавалась в оренду земельна ділянка, розташована за адресою АДРЕСА_1 під розміщеними автосалоном та станцією технічного обслуговування, строком на 5 років, до 31.07.2018 (п. 2.2. Договору).
Позивач не виявляючи бажання продовжувати користуватися земельною ділянкою на умовах оренди, подав заяву про викуп земельної ділянки.
Так, 20.06.2017 позивачем на адресу Сумської міської ради було направлено заяву з додатками (копії додаються), в якій ОСОБА_1 просив Сумську міську раду продати йому земельну ділянку площею 0,1612 га, яка розташована по АДРЕСА_1 (кадастровий номер земельної ділянки: 5910136300:06:025:0064). Цільове призначення: під розміщеним автосалоном та станцією технічного обслуговування. Надано згоду на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
До заяви додано копії наступних документів: 1) договору оренди земельної ділянки від 02.09.2013; 2) витягу від 01.07.2014 №23651888; 3) свідоцтва від 24.01.2013 №132710; 4) витягу від 24.01.2013 №132749; 5) паспорту та індивідуального податкового номеру; 6) рішення Господарського суду Сумської області від 04.05.2017 по справі №920/178/17.
Вищевказана заява з додатками була отримана Сумською міською радою 26.06.2017, що підтверджується рекомендованим повідомленням про вручення поштового відправлення.
Оскільки Сумська міська рада тривалий час не розглядала заяву ОСОБА_1 від 20.06.2017 та не приймала по цій заяві жодного рішення, позивач звернувся з позовною заявою до Зарічного районного суду м. Суми, котрий постановою від 27.10.2017 по справі № 591/3989/17, яка набрала законної сили, зобов`язав Сумську міську раду на найближчому пленарному засіданні чергової сесії розглянути заяву ОСОБА_1 від 20.06.2017 про продаж громадянину ОСОБА_1 земельної ділянки загальною площею 0,1612 га, розташованої в АДРЕСА_1 кадастровий номер земельної ділянки: 5910136300:06:025:0064 та прийняти рішення по цій заяві.
На виконання постанови Зарічного районного суду м. Суми від 27.10.2017 по справі №591/3989/17 та з урахуванням постанови Харківського апеляційного адміністративного суду від 16.05.2018 по справі №591/3989/17 (а.с.26-29) Сумська міська рада рішенням від 14.07.2021 №1308-МР (а.с.30) відмовила ОСОБА_1 в продажу вищевказаної земельної ділянки.
Проте, як зазначає позивач, усупереч норм законодавства Сумська міська рада прийняла протиправне рішення, не зазначивши при цьому жодних обґрунтованих причин для відмови в продажу цієї земельної ділянки, у зв`язку з чим позивач звернувся до адміністративного суду з даним позовом.
Колегія суддів зазначає, що за змістом статті 14 Конституції України, з якою кореспондуються приписи частин першої, другої статті 373 Цивільного кодексу України (далі – ЦК України) та статті 1 Земельного кодексу України (далі – ЗК України), земля є основним національним багатством, що перебуває під особливою охороною держави. Право власності на землю гарантується. Це право набувається і реалізується громадянами, юридичними особами та державою виключно відповідно до закону.
Відповідно до абзацу першого частини першої статті 127 ЗК України органи місцевого самоврядування відповідно до їх  повноважень,  визначених статтею 122 цього Кодексу, здійснюють продаж  земельних  ділянок  державної чи комунальної власності або 
прав   на   них   (оренди,  суперфіцію,  емфітевзису)  громадянам, юридичним  особам та іноземним державам на підставах та в порядку, встановлених цим Кодексом.
Відповідно до ч.1, 2, 3, 5 ст. 128 ЗК України, продаж громадянам і юридичним особам земельних ділянок державної (крім земельних ділянок, на яких розташовані об`єкти, які підлягають приватизації) та комунальної власності для потреб, визначених цим Кодексом, провадиться місцевими державними адміністраціями, Радою міністрів Автономної Республіки Крим або органами місцевого самоврядування в межах їх повноважень.
Громадяни та юридичні особи, зацікавлені у придбанні земельних ділянок у власність, подають заяву (клопотання) до відповідного органу виконавчої влади або сільської, селищної, міської ради чи державного органу приватизації. У заяві (клопотанні) зазначаються місце розташування земельної ділянки, її цільове призначення, розміри та площа, а також згода на укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
До заяви (клопотання) додаються: а) документ, що посвідчує право користування земельною ділянкою (у разі його наявності), та документи, що посвідчують право власності на нерухоме майно (будівлі та споруди), розташоване на цій земельній ділянці (у разі наявності на земельній ділянці будівель, споруд); б) копія установчих документів для юридичної особи, а для громадянина - копія документа, що посвідчує особу; г) копія свідоцтва про реєстрацію постійного представництва з правом ведення господарської діяльності на території України - для юридичних осіб, створених та зареєстрованих відповідно до законодавства іноземної держави.
Орган державної влади, Рада міністрів Автономної Республіки Крим або орган місцевого самоврядування у місячний строк розглядає заяву (клопотання) і приймає рішення про надання дозволу на розроблення проекту землеустрою щодо відведення земельної ділянки (якщо такий проект відсутній) та/або про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки (крім земельних ділянок площею понад 50 гектарів для розміщення відкритих спортивних і фізкультурно-оздоровчих споруд) чи про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.
Підставою для відмови в продажу земельної ділянки є: а) неподання документів, необхідних для прийняття рішення щодо продажу такої земельної ділянки; б) виявлення недостовірних відомостей у поданих документах; в) якщо щодо суб`єкта підприємницької діяльності порушена справа про банкрутство або припинення його діяльності; г) встановлена цим Кодексом заборона на передачу земельної ділянки у приватну власність; ґ) відмова від укладення договору про оплату авансового внеску в рахунок оплати ціни земельної ділянки.
Відповідно до ч. 6 ст. 128 ЗК України рішення Ради міністрів Автономної  Республіки  Крим, місцевої  державної  адміністрації,  сільської,  селищної, міської ради  про  продаж  земельної  ділянки  є  підставою  для укладання договору купівлі-продажу земельної ділянки. 
Положеннями чинного законодавства чітко визначені як підстави, порядок, строки, процедура прийняття відповідачем рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки, так і чітко визначені для відповідача порядок, строки, відповідна процедура та підстави для відмови в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.
Так, за результатами розгляду відповідної заяви відповідач у місячний строк повинен або прийняти рішення про проведення експертної грошової оцінки земельної ділянки або прийняти рішення про відмову в продажу із зазначенням обґрунтованих причин відмови.
Отже, з наведених норм вбачається, що рішення про право власності на земельну ділянку комунальної власності приймає орган місцевого самоврядування. 
Поряд із цим, частиною першою статті 83 ЗК України визначено, що землі, які належать на праві власності територіальним громадам сіл, селищ, міст, є комунальною власністю. 
Відповідно до пункту «б» частини 1 статті 80 Земельного кодексу України суб`єктом права власності на землю є територіальні громади, які реалізують це право безпосередньо або через органи місцевого самоврядування, - на землі комунальної власності.
Відповідно до пункту "а" частини 1 статті 90 Земельного кодексу України власники земельних ділянок мають право, зокрема, продавати або іншим шляхом відчужувати земельну ділянку, передавати її в оренду, заставу, спадщину, довірчу власність.
За визначенням частиною 1 статті 93 Земельного кодексу України право оренди земельної ділянки - це засноване на договорі строкове платне володіння і користування земельною ділянкою, необхідною орендареві для провадження підприємницької та іншої діяльності, а згідно з частиною 8 цієї ж статті під орендодавцями земельних ділянок розуміються їх власники або уповноважені ними особи.
У силу норми частини 2 статті 4 Закону України "Про оренду землі" орендодавцями земельних ділянок, що перебувають у комунальній власності, є сільські, селищні, міські ради в межах повноважень, визначених законом.
Як передбачено положеннями статті 124 Земельного кодексу України передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється на підставі рішення відповідного органу виконавчої влади або органу місцевого самоврядування згідно з їх повноваженнями, визначеними статтею 122 цього Кодексу, чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (у разі продажу права оренди) шляхом укладення договору оренди земельної ділянки чи договору купівлі-продажу права оренди земельної ділянки (частина 1 статті 124); Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, здійснюється за результатами проведення земельних торгів, крім випадків, встановлених частинами 2, 3 статті 134 цього Кодексу (частина 2 статті 124); Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у державній або комунальній власності, громадянам, юридичним особам, визначеним частинами 2, 3 статті 134 цього Кодексу, здійснюється в порядку, встановленому статтею 123 цього Кодексу (частина 3 статті 124); Передача в оренду земельних ділянок, що перебувають у власності громадян і юридичних осіб, здійснюється за договором оренди між власником земельної ділянки і орендарем. Підставою для укладення договору оренди може бути цивільно-правовий договір про відчуження права оренди (частина 4 статті124).
У таких відносинах орган місцевого самоврядування здійснює правомочності власника майна територіальної громади, тобто не реалізує в цій частині владних управлінських функцій.
Крім того, за приписами частини 5 статті 60 Закону України «Про місцеве самоврядування в Україні» № 280/97-ВР від 21.05.1997 органи місцевого самоврядування від імені та в інтересах територіальних громад відповідно до закону здійснюють правомочності щодо володіння, користування та розпорядження об`єктами права комунальної власності, в тому числі виконують усі майнові операції, можуть передавати об`єкти права комунальної власності у постійне або тимчасове користування юридичним та фізичним особам, здавати їх в оренду, продавати і купувати, використовувати як заставу, вирішувати питання їхнього відчуження, визначати в угодах та договорах умови використання та фінансування об`єктів, що приватизуються та передаються у користування і оренду.
Статтею 43 Закону України "Про місцеве самоврядування в Україні" визначено, що виключно на пленарних засіданнях районної, обласної ради вирішуються питання, зокрема, вирішення в установленому законом порядку питань щодо управління об`єктами спільної власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, що перебувають в управлінні районних і обласних рад; призначення і звільнення їх керівників.
Стаття 59 цього Закону визначає, що рада в межах своїх повноважень приймає нормативні та інші акти у формі рішень.
Отже, Сумська міська рада в спірних правовідносинах не здійснює владних управлінських функцій, оскільки в основі спору лежить питання щодо правомочності володіння, користування та розпорядження об`єктами комунальної власності, тобто відносини, які склалися між відповідними суб`єктами щодо використання об`єкта комунальної власності (земельною ділянкою), не є публічно-правовими, а тому такий спір не належить до юрисдикції адміністративних судів.
Цивільні права та інтереси суд може захистити в спосіб визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу державної влади, органу влади Автономної Республіки Крим або органу місцевого самоврядування, їхніх посадових і службових осіб (пункт 10 частини другої статті 16 ЦК України).
Відповідно до ч. 10 статті 128 ЗК України рішення про відмову продажу земельної ділянки  може  бути оскаржено в суді.
Отже, у разі відмови в продажу спірної земельної ділянки або ж залишення відповідного клопотання без розгляду особа не позбавлена права оскаржити рішення, дію чи бездіяльність органу виконавчої влади чи органу місцевого самоврядування до суду.
Колегія суддів зазначає, що частиною 1 статті 19 Цивільного процесуального кодексу України (далі - ЦПК України) установлено, що суди розглядають у порядку цивільного судочинства справи, що виникають із цивільних, земельних, трудових, сімейних, житлових та інших правовідносин, крім справ, розгляд яких здійснюється в порядку іншого судочинства.
Згідно із частиною 1 статті 15 Цивільного кодексу України кожна особа має право на захист свого цивільного права у разі його порушення, невизнання або оспорювання.
Відповідно до частини 1 статті 4 ЦПК України кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до суду за захистом своїх порушених, невизнаних або оспорюваних прав, свобод чи законних інтересів.
Згідно із частиною 1 статті 21 Цивільного Кодексу України суд визнає незаконним та скасовує правовий акт індивідуальної дії, виданий органом державної влади, органом влади Автономної Республіки Крим або органом місцевого самоврядування, якщо він суперечить актам цивільного законодавства і порушує цивільні права або інтереси. Таким чином, визнання незаконними рішень суб`єкта владних повноважень може бути способом захисту цивільного права або інтересу.
Якщо порушення своїх прав особа вбачає у наслідках, спричинених рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень, які вона вважає неправомірними, і ці наслідки призвели до виникнення, зміни чи припинення цивільних правовідносин, мають майновий характер або пов`язаний з реалізацією майнових або особистих немайнових інтересів особи, то визнання незаконними (протиправними) таких рішень є способом захисту її цивільних прав та інтересів.
Отже, при визначенні предметної юрисдикції справ суди повинні виходити із суті права та/або інтересу, за захистом якого звернулася особа, заявлених вимог, характеру спірних правовідносин, змісту та юридичної природи обставин у справі.
Таким чином, розгляду адміністративними судами підлягають спори, що мають в основі публічно-правовий характер, тобто випливають із владно-розпорядчих функцій або виконавчо-розпорядчої діяльності публічних органів. Якщо в результаті прийняття рішення особа набуває чи втрачає речове право на об`єкт нерухомого майна, то спір стосується права цивільного і підлягає розгляду в порядку цивільного чи господарського судочинства залежно від суб`єктного складу сторін спору.
Аналогічні висновки щодо розгляду даної категорії спорів викладені в постановах Верховного Суду від 18.05.2020 у справі №824/1034/19-а, від 10.10.2020 у справі 160/4136/20, від 05.11.2020 р. у справі №160/13455/19, від 26.03.2020 р. у справі №460/1287/19.
Колегія суддів зазначає, що в даних спірних відносинах підставою для звернення до суду з цим позовом стала незгода позивача із діями (бездіяльністю) органу місцевого самоврядування як номінального власника комунального майна, що виключає розгляд цієї справи за правилами адміністративного судочинства, оскільки є спором про похідні права від права власності, а саме щодо набуття права постійного користування - права оренди земельною ділянкою.
Враховуючи наведене, колегія суддів приходить до висновку про те, що спір у цій справі не має публічно-правового характеру та не відповідає нормативному визначенню адміністративної справи, а тому не підпадає під юрисдикцію адміністративних судів та має вирішуватися в порядку цивільного судочинства.
У контексті подібних (схожих) фактичних передумов до такого самого висновку дійшла Велика Палата Верховного Суду у постановах від 31 жовтня 2018 року у справі № 461/9726/14-а, від 22 січня 2019 року у справі №910/12224/17, від 23 січня          2019 року у справі № 537/6271/14-а, від 06 лютого 2019 року у справі №826/12369/17.
За викладених обставин, колегія суддів дійшла висновку, що зазначена категорія спору не належить до юрисдикції адміністративних судів, а тому цей спір має вирішуватися в порядку цивільного судочинства, за правилами якого можливий одночасний розгляд вимог про визнання незаконними рішення, дій чи бездіяльності органу місцевого самоврядування, а також захисту приватного права позивача як можливого власника земельної ділянки.
Відповідно до ч. 1 ст. 2 Кодексу адміністративного судочинства України, завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень.
Відповідно до п. 1. ч. 1 ст. 238 КАС України суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
В силу ч. 1 ст. 319 КАС України судове рішення першої інстанції, яким закінчено розгляд справи, підлягає скасуванню повністю або частково в апеляційному порядку і позовна заява залишається без розгляду або провадження у справі закривається у відповідній частині з підстав, встановлених відповідно статтями 238, 240 цього Кодексу.
Відповідно до ч. 1 ст. 239 КАС України, якщо провадження у справі закривається з підстави, встановленої пунктом 1 частини першої статті 238 цього Кодексу, суд повинен роз`яснити позивачеві, до юрисдикції якого суду віднесено розгляд справи. Суд апеляційної або касаційної інстанції повинен також роз`яснити позивачеві про наявність у нього права протягом десяти днів з дня отримання ним відповідної постанови звернутися до суду із заявою про направлення справи за встановленою юрисдикцією, крім випадків об`єднання в одне провадження кількох вимог, які підлягають розгляду в порядку різного судочинства. Заява подається до суду, який прийняв постанову про закриття провадження у справі.
Таким чином, враховуючи, що судом першої інстанції порушено норми процесуального права в частині розгляду справи з порушенням правил юрисдикційної підсудності, колегія суддів приходить висновку щодо часткового задоволення апеляційної скарги Сумської міської ради та скасування рішення Сумського окружного адміністративного суду від 14.12.2021 із закриттям провадження у справі на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України.
Одночасно колегія суддів роз`яснює позивачу, що він не позбавлений права для вирішення цього спору звернутися до місцевого загального суду в порядку цивільного судочинства з урахуванням правил територіальної підсудності.  
Керуючись ст. ст. 243, 250,  311, 315,  317, 319, 321 Кодексу адміністративного судочинства України, суд, -
ПОСТАНОВИВ:

Апеляційну скаргу Сумської міської ради - задовольнити частково.
Рішення Сумського окружного адміністративного суду від 14.12.2021 по справі № 480/7821/21  скасувати.  
Прийняти нове рішення, яким провадження у справі за позовом ОСОБА_1 до Сумської міської ради визнання протиправним та скасування рішення, зобов`язання вчинити дії - закрити.
Роз`яснити позивачу, що даний спір підлягає розгляду в суді загальної юрисдикції за правилами та в порядку цивільного судочинства. 
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена у касаційному порядку протягом тридцяти днів з дня складення повного судового рішення шляхом подачі касаційної скарги безпосередньо до Верховного Суду. 

Суддя-доповідач 		В.В. Катунов 	
Судді	   	І.М. Ральченко    Г.Є. Бершов