ПЕРШИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА

ІМЕНЕМ УКРАЇНИ 
14 грудня 2022 року           справа №200/2317/21-а 

м. Дніпро

Перший апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: судді-доповідача Казначеєв Е.Г., суддів Гаврищук Т.Г., Геращенка І.В., розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу ОСОБА_1  на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2021 р. у справі № 200/2317/21-а (головуючий І інстанції Хохленков О.В.) за позовом ОСОБА_1 до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Донецькій області, Волноваського районного суду Донецької області про визнання протиправним рішення, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії,- 
                                                              ВСТАНОВИВ:
ОСОБА_1 (далі – позивач, ОСОБА_1 ) звернувся до Донецького окружного адміністративного суду з позовом до Територіального управління Державної судової адміністрації України в Донецькій області, Волноваського районного суду Донецької області, в якому просив: 
- визнати протиправним рішення зборів суддів Волноваського районного суду, викладене в протоколі №1 від 11.10.2011 року про висловлення недовіри керівнику апарату суду ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків та вчинок, який порочить його, як державного службовця та дискредитує суд.
- скасувати наказ начальника ТУ ДСА в Донецькій області №388-к від 01.11.2011 року про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника апарату Волноваського районного суду у зв`язку із висловленням недовіри зборами суддів Волноваського районного суду на підставі ч.2 ст.149 Закону України „Про судоустрій і статус суддів”.
- поновити ОСОБА_1 на роботі на посаді керівника апарату Волноваського районного суду.
- зобов`язати ТУ ДСА в Донецькій області нарахувати та виплатити ОСОБА_1 заробітну плату за час вимушеного прогулу за період з 01.11.2011 року до дня ухвалення рішення суду.
- допустити негайне виконання рішення суду в частині поновлення на роботі та стягнення заробітної плати за один місяць.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 9 березня 2021 року позовна заява була залишена без руху у зв`язку з тим, що позовна заява була подана без дотримання вимог статті 106   Кодексу адміністративного судочинства України.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 22 березня 2021 року суд відкрив провадження у справі за правилами загального позовного провадження та призначив підготовче засідання.
05 квітня 2021 року ТУ ДСА надав клопотання про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з пропущенням строку на звернення до суду.
07 квітня 2021 року Волноваський районний суд Донецької області надав клопотання про залишення позовної заяви без розгляду у зв`язку з тим, що справа про той саме предмет та між тими самими сторонами вже розглядалася судом.

Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 року, з урахуванням ухвали суду від 14 червня 2021 року про виправлення описки, закрито провадження в адміністративній справі№ 200/2317/21 за позовом ОСОБА_1 до ТУ ДСА в Донецькій області, Волноваського районного суду Донецької області про визнання протиправним рішення, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії в частині скасування наказу начальника ТУ ДСА в Донецькій області №388-к від 01.11.2011 року про звільнення ОСОБА_1 з посади керівника апарату Волноваського районного суду у зв`язку із висловленням недовіри зборами суддів Волноваського районного суду на підставі ч.2 ст.149 Закону України „Про судоустрій і статус суддів” та поновлення ОСОБА_1 на роботі на посаді керівника апарату Волноваського районного суду.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 року, з урахуванням ухвали суду від 14 червня 2021 року про виправлення описки, залишено без розгляду позовні вимоги ОСОБА_1 до ТУ ДСА в Донецькій області, Волноваського районного суду Донецької області про визнання протиправним рішення, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії в частині визнання протиправним рішення зборів суддів Волноваського районного суду, викладене в протоколі №1 від 11.10.2011 року про висловлення недовіри керівнику апарату суду ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків та вчинок, який порочить його, як державного службовця та дискредитує суд.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021 року задоволено апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 р. щодо залишення частини позовних вимог без розгляду, скасовано ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 р. у справі № 200/2317/21-а щодо залишення частини позовних вимог без розгляду, а справу направлено до суду першої інстанції для продовження розгляду.
Постановою Першого апеляційного адміністративного суду від 07.07.2021 року залишено без задоволення апеляційну скаргу ОСОБА_1 на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 р. про закриття провадження в адміністративній справі № 200/2317/21-а,  ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 р. про закриття провадження   у справі № 200/2317/21-а –залишено без змін.
Постановою Верховного Суду  від 12 жовтня 2021 року у справі № 200/2317/21-а залишено без задоволення касаційну скаргу ОСОБА_1 , ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 19 травня 2021 року та постанову Першого апеляційного адміністративного суду від 07 липня 2021 року про закриття провадження у справі залишно без змін.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 03 листопада 2021 року провадження у справі було поновлено, справа прийнята для продовження провадження суддею.
17 листопада 2021 року через канцелярію суду надійшов відзив Волноваського районного суду Донецької області в якому відповідач просить закрити адміністративну справу в частині визнання протиправним рішення, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії в частині визнання протиправним рішення зборів суддів Волноваського районного суду, викладене в протоколі №1 від 11.10.2011 року про висловлення недовіри керівнику апарату суду ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків та вчинок, який порочить його, як державного службовця та дискредитує суд.
Ухвалою Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2021 року закрите провадження в адміністративній справі№ 200/2317/21 за позовом ОСОБА_1 до ТУ ДСА в Донецькій області, Волноваського районного суду Донецької області про визнання протиправним рішення, скасування наказу та зобов`язання вчинити певні дії в частині визнання протиправним рішення зборів суддів Волноваського районного суду, викладене в протоколі №1 від 11.10.2011 року про висловлення недовіри керівнику апарату суду ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків та вчинок, який порочить його, як державного службовця та дискредитує суд.
Позивач, не погодившись з ухвалою суду першої інстанції, подав апеляційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судом норм матеріального та процесуального права, просив скасувати ухвалу та направити справу для продовження розгляду у суді першої інстанції. 
В обґрунтування апеляційної скарги зазначено, що у даній справі неможливо застосовувати правовий висновок, викладений в постанові Верховного Суду від 28.02.2020 року у справі № 816/905/17, оскільки спір у них виник із різних правовідносин.
Постанова Верховного Суду у справі № 816/905/17, стосувалась, в тому числі, правомірності прийняття рішеннями зборів суддів, стосовно обрання судді на адміністративну посаду, тобто, питання внутрішньої діяльності суду відповідно до Закону України «Про судоустрій і статус суддів». 
Проте, у даній справі, зборами суддів було розглянуто питання, яке безпосередньо стало підставою звільнення позивача з публічної служби відповідно до вимог Закону України «Про судоустрій і статус суддів».
Частина 2 ст. 149 Закону України „Про судоустрій і статус суддів” (в редакції чинної на дату виникнення правовідносин) висловлення недовіри керівнику апарату суду є самостійною підставою для звільнення з посади.
Рішенням зборів суддів Волноваського районного суду від 11.10.2011 р. висловлено недовіру позивачу за неналежне виконання службових обов`язків та скоєння вчинку, який порочить позивача, як державного службовця та дискредитує суд, а саме, позивачем скоєний злочин і відносно нього закінчено розслідування кримінальної справи за скоєння злочину, передбаченого ст. 190 ч. 1, 364 ч. 1, 15 ч. 2, 27 ч. 4 та 369 ч. 4 КК України. 
01.11.2011 року наказом начальника ТУ ДСА в Донецькій області № 388-к його звільнено з посади керівника апарату Волноваського районного суду у зв`язку із висловленням недовіри зборами суддів Волноваського районного суду на підставі ч. 2 ст.149 Закону України „Про судоустрій і статус суддів”.
Таким чином, відповідно до зазначених норм Конституції України позивач має безпосереднє право оскаржити своє звільнення з публічної служби, підставою якого є прийняте зборами суддів рішення про висловлену позивачу недовіру. 
Відповідно до частини 1 статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України, суд апеляційної інстанції розглянув справу в порядку письмового провадження за наявними у справі матеріалами.
Суд, заслухавши суддю-доповідача, дослідивши матеріали справи, доводи апеляційної скарги, здійснюючи апеляційний перегляд у межах доводів та вимог апеляційної скарги, відповідно до частини 1 статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, встановив наступне.
Закриваючи провадження у справі, суд першої інстанції виходив з правової позиції висловленої в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 804/4177/17, збори суддів Волноваського районного суду Донецької області не є суб`єктом владних повноважень у розумінні пункту 7 частини першої статті 3 КАС України в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваного рішення зборів суддів.
Надаючи правову оцінку встановленим обставинам справи та фактам, суд апеляційної інстанції зазначає наступне.
Частиною 2 статті 19 Конституції України обумовлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. 
Однією із організаційних форм суддівського самоврядування відповідно до  статті 114 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів», є збори суддів. 
Відповідно до ч. 1, 5 статті 115 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів», збори суддів - це зібрання суддів  відповідного  суду,  на якому  вони  обговорюють питання внутрішньої діяльності цього суду та приймають колективні рішення з обговорюваних питань.
Збори суддів місцевих та апеляційних судів: 1) обговорюють питання щодо внутрішньої  діяльності  суду  чи роботи конкретних суддів або працівників апарату суду та приймають з  цих  питань  рішення,  які  є  обов`язковими  для   суддів   та працівників даного суду;  2) визначають  спеціалізацію  суддів  з  розгляду  конкретних категорій справ  відповідної  судової  юрисдикції  за  пропозицією голови суду;  3) заслуховують  звіти суддів,  які обіймають адміністративні посади в даному суді, та керівника апарату суду; 4) подають відповідній раді суддів пропозиції щодо  делегатів на конференцію суддів; 5) здійснюють інші повноваження, передбачені цим Законом. 
Стаття 142 Закону України від 07 липня 2010 року № 2453-VI «Про судоустрій і статус суддів» (чинного на час виникнення спірних правовідносин) визначає умови призначення та звільнення з посади, правовий статус, умови діяльності та відповідальність керівника апарату.
Так, відповідно до частини 2 статті 142 цього Закону збори суддів можуть висловити недовіру керівнику апарату суду, що тягне за собою звільнення його з посади.
Частиною 3 цієї статті встановлено, що керівника апарату місцевого суду, його заступника призначає на посаду та звільняє з посади начальник відповідного територіального управління Державної судової адміністрації України за поданням голови місцевого суду.
Таким чином, незалежність судді і авторитет суду залежать, як від якісного адміністрування, так і від злагодженої взаємодії між суддями і керівником апарату у організаційно-технічному та інформаційному забезпеченні діяльності суду, передумовою якої є високі професійні та морально-етичні якості керівника апарату суду, а тому, встановивши невиконання керівником апарату суду своїх обов`язків, законодавець наділяє збори суддів як орган суддівського самоврядування повноваженнями висловити недовіру такому керівнику, що тягне за собою звільнення його з посади, при цьому без можливої участі керівника апарату суду на цих зборах та заслуховування звіту про його діяльність.
Такі повноваження за своєю суттю є дискреційними та виключною компетенцією уповноваженого колегіального органу суддівського самоврядування – зборів суддів.
Правовими нормами визначено, що керівник апарату суду несе персональну відповідальність за належне організаційне забезпечення суду, суддів та судового процесу, інформує збори суддів про свою діяльність.
Водночас, Законом № 2453-VI  не передбачено і не визначено чітких підстав та критеріїв висловлення недовіри керівнику апарату суду, а відтак посилання позивача на відсутність у суддів підстав та мотивів недовіри керівнику апарату як на підставу для скасування оскаржуваного рішення, є необґрунтованими.
Підставами ж для висловлення недовіри може бути будь-яке неналежне виконання керівником апарату суду своїх посадових обов`язків.
Аналіз наведених положень чинного законодавства України дає підстави для висновку про те, що збори суддів є органом суддівського самоврядування, який обговорює питання внутрішньої діяльності суду та приймає колективні рішення з обговорюваних питань.
При розмежуванні юрисдикційних форм захисту порушеного права основним критерієм є характер (юридичний зміст) спірних відносин.
Частиною 1 статті 5 Кодексу адміністративного судочинства України, установлено право на звернення до суду та способи судового захисту і передбачено, що кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, і просити про їх захист шляхом: 1) визнання протиправним та нечинним нормативно-правового акта чи окремих його положень; 2) визнання протиправним та скасування індивідуального акта чи окремих його положень; 3) визнання дій суб`єкта владних повноважень протиправними та зобов`язання утриматися від вчинення певних дій; 4) визнання бездіяльності суб`єкта владних повноважень протиправною та зобов`язання вчинити певні дії; 5) встановлення наявності чи відсутності компетенції (повноважень) суб`єкта владних повноважень; 6) прийняття судом одного з рішень, зазначених у пунктах 1-4 цієї частини та стягнення з відповідача - суб`єкта владних повноважень коштів на відшкодування шкоди, заподіяної його протиправними рішеннями, дією або бездіяльністю.
Відповідно до п. 1, 2 ч. 1 ст. 4 КАС України, адміністративна справа - переданий на вирішення адміністративного суду публічно-правовий спір.
Публічно-правовий спір - спір, у якому: хоча б одна сторона здійснює публічно-владні управлінські функції, в тому числі на виконання делегованих повноважень, і спір виник у зв`язку із виконанням або невиконанням такою стороною зазначених функцій; або хоча б одна сторона надає адміністративні послуги на підставі законодавства, яке уповноважує або зобов`язує надавати такі послуги виключно суб`єкта владних повноважень, і спір виник у зв`язку із наданням або ненаданням такою стороною зазначених послуг; або хоча б одна сторона є суб`єктом виборчого процесу або процесу референдуму і спір виник у зв`язку із порушенням її прав у такому процесі з боку суб`єкта владних повноважень або іншої особи.
За змістом п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України, суб`єкт владних повноважень - орган державної влади, орган місцевого самоврядування, їх посадова чи службова особа, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства, в тому числі на виконання делегованих повноважень, або наданні адміністративних послуг.
Частинами 1 та 2 ст. 19 КАС України передбачено, що юрисдикція адміністративних судів поширюється на справи у публічно-правових спорах, зокрема, спорах фізичних чи юридичних осіб із суб`єктом владних повноважень щодо оскарження його рішень (нормативно-правових актів чи індивідуальних актів), дій чи бездіяльності, крім випадків, коли для розгляду таких спорів законом встановлено інший порядок судового провадження;
Отже, до компетенції адміністративних судів належить вирішення спорів фізичних чи юридичних осіб з суб`єктом владних повноважень (органом державної влади, органом місцевого самоврядування, їхньою посадовою або службовою особою, інший суб`єкт при здійсненні ними публічно-владних управлінських функцій на підставі законодавства), предметом яких є перевірка законності рішень, дій чи бездіяльності цих органів (осіб), прийнятих або вчинених ними при здійсненні владних управлінських функцій. 
Публічно-правовий спір має особливий суб`єктний склад. Участь суб`єкта владних повноважень є обов`язковою ознакою для того, щоб класифікувати спір як публічно-правовий. 
Проте, сама собою участь у спорі суб`єкта владних повноважень не дає підстав ототожнювати спір із публічно-правовим та відносити його до справ адміністративної юрисдикції. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин.
Разом з тим неправильним є поширення юрисдикції адміністративних судів на той чи інший спір тільки тому, що відповідачем у справі є суб`єкт владних повноважень. Визначальною ознакою справи адміністративної юрисдикції є суть (зміст, характер) спору. Публічно-правовий спір, на який поширюється юрисдикція адміністративних судів, є спором між учасниками публічно-правових відносин і стосується саме цих відносин
Суд зазначає, що правова природа діяльності органу суддівського самоврядування унеможливлює здійснення судового розгляду щодо скасування його рішення. Суд адміністративної юрисдикції не має компетенції щодо розгляду такого спору з огляду на те, що відповідні скарги розглядаються самим органом суддівського самоврядування згідно із Законом №  2453-VI  та внутрішнім актом, який регламентує діяльність такого органу.
Ураховуючи викладене, збори суддів відповідного суду не є суб`єктом владних повноважень у розумінні п. 7 ч. 1 ст. 4 КАС України в редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних судових рішень.
Відповідно до частини 1 статті 6 Конвенції кожен має право на справедливий і публічний розгляд його справи упродовж розумного строку незалежним і безстороннім судом, встановленим законом.
У пункті 53 рішення від 08 квітня 2010 року у справі «Меньшакова проти України» Європейський суд з прав людини (далі – ЄСПЛ) зазначив, що право на суд не є абсолютним і може підлягати легітимним обмеженням у випадку, коли доступ особи до суду обмежується або законом, або фактично таке обмеження не суперечить пунктові 1 статті 6 Конвенції, якщо воно не завдає шкоди самій суті права і переслідує легітимну мету, за умови забезпечення розумної пропорційності між використовуваними засобами та метою, яка має бути досягнута (див. рішення ЄСПЛ від 28 травня 1985 року у справі «Ашинґдейн проти Сполученого Королівства» (Ashingdane v. the United Kingdom), пункт 57, Series A, № 93).
Встановлена правова природа діяльності органу суддівського самоврядування унеможливлює здійснення судового розгляду щодо визнання незаконним та скасування його рішення, а тому вказаний позов не може розглядатися в судах.
Суд зауважує, що поняття «спір, який не підлягає розгляду в порядку адміністративного судочинства» слід тлумачити в ширшому значенні, тобто як поняття, що стосується тих спорів, які не підлягають розгляду в порядку адміністративного судочинства, і тих, які взагалі не підлягають судовому розгляду, у зв`язку із чим суд першої інстанції правильно не зазначив, до юрисдикції якого суду належить вирішення цієї справи.
З огляду на викладене суд вважає безпідставними наведені в скарзі доводи позивача про те, що суд виключив з-під юрисдикції судів України таку категорію справ як оскарження рішень зборів суддів, а також одноособово обмежили його право на доступ до правосуддя, гарантоване частиною 1 статті 6 Конвенції.
Така ж правова позиція висловлена в постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 804/4177/17 та постанові Верховного Суду від 28 лютого 2020 року у справі №816/905/17.
Тобто є не обґрунтованими доводи скаржника про неможливість врахування висновків висловлених в рішенні Верховного суду у справі №816/905/17 та постанові Великої Палати Верховного Суду від 20 березня 2019 року у справі № 804/4177/17, оскільки в даному випадку суд враховує висновки суду які стосуються взагалі можливості оскарження рішення зборів суддів у відповідності до вимог КАС України, тобто висновки щодо застосування норм права викладені в зазначених постановах Верховного Суду, які суд враховує в силу положень ч.5 ст. 242 КАС України. 
За приписами п. 1 ч. 1 ст. 238 Кодексу адміністративного судочинства України, суд закриває провадження у справі, якщо справу не належить розглядати за правилами адміністративного судочинства.
За таких обставин висновок суду першої інстанції про закриття провадження в адміністративній справі в частині позовних вимог про визнання протиправним рішення зборів суддів Волноваського районного суду, викладене в протоколі №1 від 11.10.2011 року про висловлення недовіри керівнику апарату суду ОСОБА_1 за неналежне виконання службових обов`язків та вчинок, який порочить його, як державного службовця та дискредитує суд,  на підставі п. 1 ч. 1 ст. 238 КАС України (у редакції, чинній на час прийняття оскаржуваних рішень) є правильним.
Статтею 316 КАС України визначено, що суд апеляційної інстанції залишає апеляційну скаргу без задоволення, а рішення або ухвалу суду - без змін, якщо визнає, що суд першої інстанції правильно встановив обставини справи та ухвалив судове рішення з додержанням норм матеріального і процесуального права.
Керуючись ст. 308, 311, 312, 315, 316, 321, 322, 325, 328, 329 КАС України, суд, -
                                                                 ПОСТАНОВИВ:
Апеляційну скаргу ОСОБА_1  на ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2021 р. у справі № 200/2317/21-а - залишити без задоволення.
Ухвалу Донецького окружного адміністративного суду від 30 листопада 2021 р. у справі № 200/2317/21-а - залишити без змін.
Постанова суду апеляційної інстанції за наслідками апеляційного перегляду набирає законної сили з дати її прийняття та відповідно до ст.328 Кодексу адміністративного судочинства України може бути оскаржена у касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня  вручення судового рішення.
Повне судове рішення складено та підписано 14 грудня 2022 року

Суддя-доповідач:                                                                            Е.Г. Казначеєв

Судді:                                                                                               І.В. Геращенко

                                                                                                        Т.Г. Гаврищук