Постанова
Іменем України                            
 
30 листопада 2022 року                                                  
м. Київ
 
справа № 308/7493/18
провадження № 61-5395св22
 
Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду:
головуючого - Луспеника Д. Д., 
суддів: Воробйової І. А. (суддя-доповідач), Коломієць Г. В., Лідовця Р. А.,            Черняк Ю. В.,
 
учасники справи:
позивач -  ОСОБА_1 , ОСОБА_2 ,
відповідач - виконавчий комітет Ужгородської міської ради,
особа, яка подавала апеляційну скаргу та  подала касаційну скаргу, - виконувач обов`язків керівника Ужгородської окружної прокуратури, 
яка є правонаступником Ужгородської місцевої прокуратури, в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (структурний підрозділ - Управління охорони культурної спадщини, правового супроводу, організаційної та кадрової роботи, Відділ охорони культурної спадщини), виконавчого комітету Ужгородської міської ради (постійно діючий робочий орган - орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, структурний підрозділ - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради),
розглянув у порядку спрощеного позовного провадження касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури на ухвалуЗакарпатського апеляційного суду від 10 травня 2022 року у складі колегії суддів: Джуги С. Д., Куштана Б. П., Собослоя Г. Г., 
ВСТАНОВИВ:
1.     Описова частина
Короткий зміст позовних вимог
У липні 2018 року ОСОБА_1 , ОСОБА_2 звернулися до судуз позовом до виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання права власності.
Позовну заяву мотивували тим, що вони є співвласниками квартири АДРЕСА_1 , що підтверджується свідоцтвом про право власності на житло, виданим на підставі рішення Ужгородської міської ради від 26 листопада 1997 року № 180. З метою покращення житлових умов ними здійснено реконструкцію квартири з облаштуванням житлової мансарди в об`ємі існуючого над квартирою горища на підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 21 грудня 2006 року № 209. 
Роботи проведено відповідно до затверджених проектів та відповідають будівельним нормам, санітарно-гігієнічним, протипожежним вимогам, надійні та придатні до безпечної експлуатації, що підтверджується позитивним висновком експерта з технічного обстеження будівель і споруд ОСОБА_3 (кваліфікаційний сертифікат серії АЕ №003744) про можливість надійної та безпечної експлуатації реконструйованої квартири, який міститься у звіті про проведення технічного обстеження об`єкта від 02 березня 2018 року. 
Для проведення реконструкції квартири, згідно з дозволом на виконання будівельних робіт від 21 грудня 2006 року № 209, ними отримано всі необхідні на той час документи, зокрема - робочий проект, погоджений головним архітектором, технічний звіт про інженерно-геологічні роботи для проектування. Проте остаточний акт прийняття в експлуатацію об`єкта зареєстровано не було через необізнаність про те, що строк дії дозволу впливає на здачу об`єкта реконструкції в експлуатацію, що унеможливлює реєстрацію права власності на реконструйовану квартиру. 
За результатами звернення до Управління ДАБК Ужгородської міської ради щодо введення в експлуатацію квартири після реконструкції, здійсненої на підставі дозволу на виконання будівельних робіт від 21 грудня 2006 року №209, надано роз`яснення щодо неможливості реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації з тих підстав, що термін дії зазначеного дозволу був встановлений до 31 грудня 2009 року, а відповідно до завершення будівництва такий втратив чинність. Чинним законодавством не передбачено прийняття об`єкта до експлуатації шляхом реєстрації декларації про готовність об`єкта до експлуатації за дозволом, що втратив чинність. 
Зазначене перешкоджає їм реалізувати своє право власності, гарантоване Конституцією України, зокрема щодо реєстрації об`єкта права власності, 
що і стало підставою для звернення до суду з позовом за захистом цих прав та законних інтересів.
Посилаючись на зазначені обставини, позивачі просили суд визнати за ними, по Ѕ частці за кожним, право власності на реконструйовану квартиру АДРЕСА_1 , загальною площею 63,00 кв. м, житловою площею 32 кв. м, що складєються з коридора, площею 12,90 кв. м, житлової площі - 16,50 кв. м, житлової площі - 15,90 кв. м, комори, площею 1,80 кв. м, ванної кімнати, площею 6,00 кв. м, кухні, площею 9,90 кв. м.
Короткий зміст ухвалених у справі судових рішень
Рішенням Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області 
від 09 червня 2020 року у складі судді Фазикош О. В. позов задоволено. 
Визнано за ОСОБА_1 та ОСОБА_2 , по Ѕ частці за кожним, право власності на реконструйовану квартиру, розташовану за адресою: АДРЕСА_2 , загальною площею 63,00 кв. м, житловою площею 32 кв. м, що складається з коридора, площею 12,90 кв. м, житлової площі 16,50 кв. м, житлової площі 15,90 кв. м, комори, площею 1,80 кв. м, ванної кімнати, площею 6,00 кв. м, кухні, площею 9,90 кв. м. 
Вирішено питання щодо розподілу судових витрат.
Рішення суду першої інстанції мотивовано тим, що позивачами здійснено саме реконструкцію належної їм квартири відповідно до робочого проекту та дозволу на такі роботи, вказані роботи не є самочинним будівництвом, оскільки наявна вся погоджувальна документація. Крім того, роботи проведені на момент дії дозволу на виконання будівельних робіт від 21 грудня 2006 року № 209 та відсутні порушення і відхилення від затвердженого проекту, що підтверджується звітом про проведення технічного обстеження 
від 20 листопада 2019 року та висновком експерта з технічного обстеження будівель і споруд ОСОБА_3 . Органом державного архітектурно-будівельного контролю не видавався припис позивачам про усунення будь-яких порушень, також цей орган не звертався з позовом до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта.
Відповідачем не надано доказів того, що орган державного архітектурно-будівельного контролю видавав припис про усунення будь-яких порушень позивачами або звертався з позовом до суду про знесення самочинно збудованого об`єкта. Також не надано жодного належного та допустимого доказу на підтвердження обставин, які б свідчили про те, що внаслідок визнання за позивачами права власності на зазначений об`єкт будуть порушені права та законні інтереси інших осіб. 
Задовольняючи позовні вимоги про визнання за позивачами права власності на реконструйовану квартиру, суд першої інстанції констатував відсутність 
у квартири за адресою: АДРЕСА_2 , ознак самочинного будівництва, оскільки будівництво мансарди в об`ємі існуючого над квартирою горища здійснено на підставі відповідних дозвільних документів та проекту, об`єм нерухомості збудований без ознак порушень будівельних норм та правил, сама споруда збудована за цільовим призначенням відповідно до дозвільних документів. Відмова уповноваженим органом на введення об`єкта в експлуатацію була мотивована закінченням строку дії дозволу, проте роботи проведені фактично в період дії такого дозволу, згідно з наданим звітом про проведення технічного обстеження. 
При ухваленні рішення суд першої інстанції врахував звіт про проведення технічного обстеження від 20 листопада 2019 року, складений експертом Ольховик О. І. за результатами технічного обстеження спірного об`єкта нерухомості, згідно з яким встановлено можливість надійної та безпечної експлуатації квартири АДРЕСА_1 . 
Не погодившись із зазначеним рішенням суду першої інстанції, особа, яка не брала участі у справі, - виконувач обов`язків керівника Ужгородської окружної прокуратури (далі - прокурор), у грудні 2020 року подав на це рішення апеляційну скаргу в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (структурний підрозділ - Управління охорони культурної спадщини, правового супроводу, організаційної та кадрової роботи, Відділ охорони культурної спадщини), виконавчого комітету Ужгородської міської ради (постійно діючий робочий орган - орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, структурний підрозділ - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради).
Ухвалою Закарпатського апеляційного суду від 10 травня 2022 року апеляційне провадження за апеляційною скаргою Ужгородської окружної прокуратури, яка є правонаступником Ужгородської місцевої прокуратури, в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (структурний підрозділ - Управління охорони культурної спадщини, правового супроводу, організаційної та кадрової роботи, Відділ охорони культурної спадщини), виконавчого комітету Ужгородської міської ради (постійно діючий робочий орган - орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, структурний підрозділ - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради) на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 09 червня 2020 року, у справі за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання права власності закрито.
Ухвалу апеляційного суду мотивовано тим, що прокурором не дотримано принципу попереднього повідомлення суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, яке повинно передувати такому зверненню до суду, що прямо суперечить вимогам, зазначеним 
у частині четвертій статті 23 Закону України «Про прокуратуру», та фактично не надано можливість відповідному органу відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання апеляційної скарги або аргументованого повідомлення про відсутність такого порушення.
Прокурором не доведено підстави представництва інтересів держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації (структурний підрозділ - Управління охорони культурної спадщини, правового супроводу, організаційної та кадрової роботи, Відділ охорони культурної спадщини) та виконавчого комітету Ужгородської міської ради (постійно діючий робочий орган - орган з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, структурний підрозділ - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради), зокрема не подано доказів, які б підтверджували про невиконання або неналежне виконання зазначеними органами, 
які є самостійними юридичними особами з повним обсягом процесуальної дієздатності, своїх функцій щодо захисту інтересів держави, пов`язаних із здійсненням державного контролю охорони культурної спадщини, містобудування та архітектури.
Оскільки після відкриття апеляційного провадження за апеляційною скаргою прокурора в інтересах держави встановлено відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави, суд апеляційної інстанції дійшов висновку про закриття апеляційного провадження за поданою прокурором апеляційною скаргою на підставі пункту 2 частини першої 
статті 362 ЦПК України (апеляційну скаргу підписано особою, яка не має права її підписувати).
Крім того, апеляційний суд звернув увагу на те, що за матеріалами справи реконструкція квартири з облаштуванням житлової мансарди в об`ємі існуючого над квартирою горища здійснено позивачами на підставі рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 10 березня 2006 року 
№ 81 та дозволу на виконання будівельних робіт від 21 грудня 2006 року № 209 в термін дії дозволу, тобто до 31 грудня 2009 року, а Історико-архітектурний опорний план м. Ужгорода Закарпатської області з визначенням меж і режимів використання зон охорони пам`яток та історичних ареалів, затверджений рішенням Ужгородської міської ради 09 листопада 2015 року, яке в подальшому скасовано в судовому порядку, тобто вже після отримання позивачами дозволу на здійснення реконструкції квартири.
Короткий зміст вимог касаційної скарги
У червні 2022 року заступник керівника Закарпатської обласної прокуратури подав до Верховного Суду касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення апеляційним судом норм процесуального права, просить скасувати постановлену апеляційним судом ухвалу про закриття апеляційного провадження та направити справу для продовження розгляду до суду апеляційної інстанції.
Надходження касаційної скарги до суду касаційної інстанції 
Ухвалою Верховного Суду від 13 липня 2022 року відкрито касаційне провадження та витребувано справу із суду першої інстанції.
11 жовтня 2022 року справа надійшла до Верховного Суду.
Ухвалою Верховного Суду від 17 листопада 2022 року справу призначено до судового розгляду у порядку спрощеного позовного провадження.
Аргументи учасників справи
Доводи особи, яка подала касаційну скаргу
Як на підставу касаційного оскарження судового рішення заявник посилається на пункт 1 частини другої статті 389 ЦПК України, зокрема на застосування апеляційним судом норм права без урахування висновків щодо застосування норм права у подібних правовідносинах, викладениху постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі 
№ 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19),а також у постановах Верховного Суду від 19 травня 2021 року у справі № 305/1396/19 (провадження 
№ 61-19357св20), від 07 липня 2021 року у справі № 308/12828/19 (провадження № 61-4553св21), від 08 вересня 2021 року у справі 
№ 308/9892/16 (провадження № 61-1245св21).
Заявник у касаційній скарзі посилається на те, що апеляційним судом порушено норми процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення про закриття апеляційного провадження. Апеляційний суд безпідставно закрив апеляційне провадження та дійшов передчасного висновку про відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави у цій справі. 
Вважає, що суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку про те, 
що дії прокуратури суперечать принципу попереднього повідомлення, яке повинно передувати зверненню прокурора з апеляційною скаргою. 
До апеляційної скарги було приєднано повідомлення окружної прокуратури, згідно із яким повідомлення відповідним органам скеровано 30 грудня 
2020 року, тобто коли і саму апеляційну скаргу (30 грудня 2020 року).
Фіксування згоди на представництво інтересів держави або бездіяльність відповідних органів щодо оскарження судового рішення протягом розумного строку не передбачено законодавством України.
Законом не передбачено обов`язку прокурора отримувати відповідь на повідомлення суб`єкта владних повноважень про здійснення представництва інтересів держави в порядку, передбаченому частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру».
Відповідач у справі виконавчий комітет Ужгородської міської ради в суді першої інстанції заперечував проти задоволення позовних вимог, заявлених у цій справі, та відповідно до доводів поданого відзиву просив відмовити у задоволенні позову. Проте не оскаржував судове рішення від 09 червня
2020 року, що свідчить про зволікання виконати покладений законом обов`язок щодо захисту інтересів держави, що підтверджує факт бездіяльності компетентного державного органу та наявність підстав для представництва прокурором інтересів держави.
Уповноважені органи усунулися від обов`язку захищати інтереси держави в суді, що є свідченням їх бездіяльності та підставою для представництва цих інтересів прокурором.
Наявність обґрунтованої загрози порушень інтересів держави у сфері охорони об`єктів культурної спадщини є достатньою підставою для звернення прокурора до суду з апеляційною скаргою в інтересах держави в особі уповноважених органів, які не були залучені до участі у справі. 
Відзив на касаційну скаргу інші учасники справи до Верховного Суду не подали. 
Фактичні обставини справи, встановлені судом першої інстанції
ОСОБА_1 та ОСОБА_2 є співвласниками квартири 
АДРЕСА_1 , що підтверджується свідоцтвом про право власності на житло, виданим на підставі рішення Ужгородської міської ради від 26 листопада 1997 року № 180.
Також співвласником зазначеної квартири була ОСОБА_4 , яка померла ІНФОРМАЦІЯ_1 та спадщину після якої відповідно до частини третьої статті 1268 ЦК України прийняли ОСОБА_1 чоловік спадкодавця та ОСОБА_2 її дочка. 
На підставі рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради 
від 10 березня 2006 року № 81 та дозволу на виконання будівельних робіт 
від 21 грудня 2006 року № 209 позивачі здійснили реконструкцію значеної квартири з облаштуванням житлової мансарди в об`ємі існуючого над квартирою горища.
Надалі позивач ОСОБА_1 звернувся із заявою від 09 грудня 2011 року до Ужгородської міської ради про надання поштової адреси (квартира АДРЕСА_1 . Відповідно до копії архівного витягу з рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 21 грудня 2011 року № 475 «Про надання поштової, тимчасової адреси», було надано тимчасову адресу: квартира АДРЕСА_3 , на проектовану мансарду. Крім того, відповідно до копії архівного витягу рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 15 лютого 2012 року № 37 «Про надання поштової, тимчасової адреси, зміна рішення» внесено зміни у рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 21 грудня 
2011 року № 475 «Про надання поштової, тимчасової адреси» та зазначено номер будинку на АДРЕСА_4 .
Згідно зі звітом про проведення технічного обстеження об`єкта від 02 березня 2018 року, складеного експертом з технічного обстеження будівель та споруд ОСОБА_3 за результатами проведеного технічного обстеження об`єкта (житлова квартира за адресою: АДРЕСА_2 ), встановлено можливість її надійної та безпечної експлуатації.
Відповідно до довідки структурного підрозділу КП Ужгородської міської ради Архітектурно-планувальне бюро від 05 вересня 2018 року № 763 квартира 
АДРЕСА_5 розташована в окремій будівлі з окремим входом, обладнана окремими мережами та приладами обліку для її узаконення виготовлено технічний паспорт.
Згідно зі звітом про проведення технічного обстеження від 20 листопада 
2019 року експерта Ольховик О. І. об`єкт обстеження: квартира АДРЕСА_1 , встановлено можливість його надійної та безпечної експлуатації. Крім того, вказується, що об`єкт був збудований у період 2007-2009 років, клас наслідків (відповідальності) об`єкта СС1.
Рішенням виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 12 лютого 
2020 року № 64 внесено зміни до пункту 27 рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради народних депутатів від 26 листопада 1997 року 
№ 26, а саме: замість прізвищ « ОСОБА_5 » читати « ОСОБА_6 », замість імені « ОСОБА_7 » - « ОСОБА_8 ». 
На підставі цього рішення внесено виправлення в свідоцтво про право власності на житло, а саме квартиру АДРЕСА_1 , видане на підставі рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради народних депутатів від 26 листопада 
1997 року № 26. Вказане підтверджено витягом з рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 12 лютого 2020 року № 64 та свідоцтвом про право власності на житло від 26 листопада 1997 року з виправленнями технічних описок, здійсненими на підставі рішення виконавчого комітету Ужгородської міської ради від 12 лютого 2020 року 
№ 64.
 Мотивувальна частина
Позиція Верховного Суду
У пункті 1 частини першої статті 389 ЦПК України передбачено, що учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити         у касаційному порядку рішення суду першої інстанції після апеляційного перегляду справи та постанову суду апеляційної інстанції, крім судових рішень, визначених у частині третій цієї статті
Відповідно до пункту 3 частини першої статті 389 ЦПК України учасники справи, а також особи, які не брали участі у справі, якщо суд вирішив питання про їхні права, свободи, інтереси та (або) обов`язки, мають право оскаржити                            у касаційному порядку, зокрема ухвали суду апеляційної інстанції про відмову    у відкритті або закриття апеляційного провадження.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у пункті 3 частини першої цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до статті 400 ЦПК України, переглядаючи у касаційному порядку судові рішення, суд касаційної інстанції в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, перевіряє правильність застосування судом першої або апеляційної інстанції норм матеріального чи процесуального права і не може встановлювати або (та) вважати доведеними обставини, що не були встановлені в рішенні чи відкинуті ним, вирішувати питання про достовірність або недостовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими.
Суд касаційної інстанції перевіряє законність судових рішень лише в межах позовних вимог, заявлених у суді першої інстанції, та в межах доводів і вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження.
Касаційна скарга заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури підлягає задоволенню.
Мотиви, з яких виходить Верховний Суд, та застосовані норми права
Предметом перегляду у касаційному порядку у цій справі є ухвала Закарпатського апеляційного суду від 10 травня 2022 року, якою закрито апеляційне провадження за апеляційною скаргою виконувача обов`язків керівника Ужгородської місцевої прокуратури, поданою в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації та виконавчого комітету Ужгородської міської ради на рішення Ужгородського міськрайонного суду від 09 червня 2020 року, за позовом ОСОБА_1 , ОСОБА_2 до виконавчого комітету Ужгородської міської ради про визнання права власності. 
Апеляційне провадження за апеляційною скаргою прокурора закрито на підставі пункту 2 частини першої статті 362 ЦПК України, оскільки судом було виявлено відсутність підстав для представництва прокурором інтересів держави в особі зазначених органів. Апеляційний суд дійшов висновку, що подану прокурором апеляційну скаргу слід вважати такою, що підписана особою, яка не має права її підписувати.  
Верховний Суд не погоджується з такими висновками з огляду на таке.
Пунктом 3 частини першої статті 131-1 Конституції України визначено, 
що в Україні діє прокуратура, яка здійснює представництво інтересів держави в суді у виключних випадках і в порядку, що визначені законом. 
У рішенні Конституційного Суду України від 08 квітня 1999 року N 3-рп/99 (справа про представництво прокуратурою України інтересів держави в арбітражному суді) вказано, що державні інтереси закріплюються як нормами Конституції України, так і нормами інших правових актів. Інтереси держави відрізняються від інтересів інших учасників суспільних відносин. В основі перших завжди є потреба у здійсненні загальнодержавних (політичних, економічних, соціальних та інших) дій, програм, спрямованих на захист суверенітету, територіальної цілісності, державного кордону України, гарантування її державної, економічної, інформаційної, екологічної безпеки, охорону землі як національного багатства, захист прав усіх суб`єктів права власності та господарювання тощо. Поняття «орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних відносинах» означає орган, на який державою покладено обов`язок щодо здійснення конкретної діяльності у відповідних правовідносинах, спрямованої на захист інтересів держави. Таким органом, відповідно до статей 6, 7, 13 та 143 Конституції України, може виступати орган державної влади чи орган місцевого самоврядування, якому законом надано повноваження органу виконавчої влади.
Статтею 140 Конституції України визначено, що місцеве самоврядування 
є правом територіальної громади - жителів села чи добровільного об`єднання у сільську громаду жителів кількох сіл, селища та міста - самостійно вирішувати питання місцевого значення в межах Конституції і законів України. Особливості здійснення місцевого самоврядування в містах Києві та Севастополі визначаються окремими законами України. Місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою в порядку, встановленому законом, як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування: сільські, селищні, міські ради та їх виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради. Питання організації управління районами в містах належить до компетенції міських рад. Сільські, селищні, міські ради можуть дозволяти за ініціативою жителів створювати будинкові, вуличні, квартальні та інші органи самоорганізації населення і наділяти їх частиною власної компетенції, фінансів, майна.
Органам місцевого самоврядування можуть надаватися законом окремі повноваження органів виконавчої влади. Держава фінансує здійснення цих повноважень у повному обсязі за рахунок коштів Державного бюджету України або шляхом віднесення до місцевого бюджету у встановленому законом порядку окремих загальнодержавних податків, передає органам місцевого самоврядування відповідні об`єкти державної власності. Органи місцевого самоврядування з питань здійснення ними повноважень органів виконавчої влади підконтрольні відповідним органам виконавчої влади (частини друга  та третя статті 143 Конституції України).
Відповідно до абзацу першого частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, а також у разі відсутності такого органу.
Як у Конституції України, так і в законах розмежовуються такі учасники відносин, як держава і територіальні громади, а відповідно, і їх інтереси.
Тлумачення пункту 3 частини першої статті 131-1 Конституції України, 
з урахуванням практики Європейського суду з прав людини, свідчить, 
що прокурор може представляти саме інтереси держави в суді. Тобто Конституцією України визначено, що прокуратура уповноважена здійснювати представництво інтересів лише держави, а не територіальних громад (органів місцевого самоврядування). Розширене тлумачення випадків (підстав) для представництва прокурором інтересів держави в суді, в тому числі й територіальних громад, не відповідає принципу змагальності, який є однією 
з засад правосуддя (пункт 3 частини другої статті 129 Конституції України).
Тому, за загальним правилом, не допускається представництво прокуратурою інтересів органу місцевого самоврядування. Як виняток, представництво інтересів органу місцевого самоврядування може мати місце в тому випадку, якщо органу місцевого самоврядування надано законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
Згідно з абзацом першим частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган місцевого самоврядування повинні стосуватися тільки тих ситуацій, якщо органу місцевого самоврядування надано законом окремі повноваження органів виконавчої влади.
Коли держава виступає в цивільних правовідносинах, вона має цивільну правоздатність нарівні з іншими їх учасниками. Держава набуває і здійснює цивільні права й обов`язки через відповідні органи, які діють у межах їхньої компетенції. Отже, поведінка органів, через які діє держава, розглядається 
як поведінка держави у цивільних відносинах. Тому у відносинах, в які вступає держава, органи, через які вона діє, не мають власних прав і обов`язків, 
а наділені повноваженнями (компетенцією) представляти державу 
у відповідних правовідносинах. 
Відповідно до частини другої статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України. Тобто імператив зазначеного конституційного положення встановлює обов`язок органів державної влади та їх посадових осіб дотримуватись принципу законності при здійсненні своїх повноважень, що забезпечує здійснення державної влади за принципом її поділу.
Стаття 56 ЦПК України встановлює, що у визначених законом випадках прокурор звертається до суду з позовною заявою, бере участь у розгляді справ за його позовами, а також може вступити за своєю ініціативою у справу, провадження у якій відкрито за позовом іншої особи, до початку розгляду справи по суті, подає апеляційну, касаційну скаргу, заяву про перегляд судового рішення за нововиявленими або виключними обставинами.
Прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, в позовній чи іншій заяві, скарзі обґрунтовує, в чому полягає порушення інтересів держави, необхідність їх захисту, визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, а також зазначає орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах. Невиконання цих вимог має наслідком застосування положень, передбачених статтею 185 цього Кодексу.
Питання представництва прокурором інтересів держави в суді врегульовано 
у статті 23 Закону України «Про прокуратуру», який набрав чинності 15 липня 2015 року. Ця стаття визначає, що представництво прокурором держави в суді полягає у здійсненні процесуальних та інших дій, спрямованих на захист інтересів держави, у випадках та порядку, встановлених законом (частина перша). Прокурор здійснює представництво в суді законних інтересів держави 
у разі порушення або загрози порушення інтересів держави, якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює орган державної влади, орган місцевого самоврядування чи інший суб`єкт владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження (далі - компетентний орган), а також у разі відсутності такого органу (частина третя).
Наявність підстав для представництва має бути обґрунтована прокурором 
у суді. Прокурор здійснює представництво інтересів громадянина або держави в суді виключно після підтвердження судом підстав для представництва.
Прокурор зобов`язаний попередньо, до звернення до суду, повідомити про це громадянина та його законного представника або відповідного суб`єкта владних повноважень. У разі підтвердження судом наявності підстав для представництва прокурор користується процесуальними повноваженнями відповідної сторони процесу.
Оскільки повноваження органів влади, зокрема і щодо здійснення захисту законних інтересів держави, є законодавчо визначеними, суд згідно 
з принципом «суд знає закони» під час розгляду справи має самостійно перевірити доводи сторін щодо наявності чи відсутності повноважень органів влади, зокрема повноважень органу місцевого самоврядування здійснювати 
у спосіб, який обрав прокурор, захист законних інтересів держави у спірних правовідносинах.
Наявність бездіяльності компетентного органу повинна бути предметом самостійної оцінки суду в кожному випадку звернення прокурора з позовом 
за конкретних фактичних обставин справи.
Відповідно до частини четвертої статті 263 ЦПК України при виборі 
і застосуванні норми права до спірних правовідносин суд враховує висновки щодо застосування відповідних норм права, викладені в постановах Верховного Суду.
У постанові Великої Палати Верховного Суду від 26 травня 2020 року у справі 
№ 912/2385/18 (провадження № 12-194гс19) зазначено, що відповідно до частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» прокурор може представляти інтереси держави в суді лише у двох випадках: 1) якщо захист цих інтересів не здійснює або неналежним чином здійснює компетентний орган. При цьому поняття «компетентний орган» у цій постанові вживається в значенні органу державної влади, органу місцевого самоврядування чи іншого суб`єкта владних повноважень, до компетенції якого віднесені відповідні повноваження, 2) у разі відсутності такого органу.
Бездіяльність компетентного органу (нездійснення захисту інтересів держави) означає, що компетентний орган знав або повинен був знати про порушення інтересів держави, мав повноваження для захисту, але не звертався до суду 
з відповідним позовом у розумний строк.
Звертаючись до компетентного органу до подання позову в порядку, передбаченому статтею 23 Закону України «Про прокуратуру», прокурор фактично надає йому можливість відреагувати на стверджуване порушення інтересів держави, зокрема, шляхом призначення перевірки фактів порушення законодавства, виявлених прокурором, вчинення дій для виправлення ситуації, а саме подання позову або аргументованого повідомлення прокурора про відсутність такого порушення. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу.
Водночас розумність строку визначається судом з урахуванням того, 
чи потребували інтереси держави невідкладного захисту (зокрема, через закінчення перебігу позовної давності чи можливість подальшого відчуження майна, яке незаконно вибуло із власності держави), а також таких чинників, як: а) значимість порушення інтересів держави, б) можливість настання невідворотних негативних наслідків через бездіяльність компетентного органу, в) наявність об`єктивних причин, що перешкоджали такому зверненню тощо.
Таким чином, законодавство передбачає обов`язкове звернення прокурора 
до компетентного органу перед зверненням до суду в особі такого органу. Невжиття компетентним органом жодних заходів протягом розумного строку після того, як цьому органу стало відомо або повинно було стати відомо про можливе порушення інтересів держави, має кваліфікуватися як бездіяльність відповідного органу. 
При цьому прокурор не повинен обов`язково з`ясовувати причини невжиття компетентним органом відповідних заходів та вимагати отримання відповіді від такого органу. В повідомленні до органу прокурор повинен зазначити в чому він вбачає порушення інтересів держави, а не лише повідомити про намір звернутися до суду. Звернення прокурора до суду в день звернення до компетентного органу свідчить про недотримання прокурором розумного строку.
Прокурор, звертаючись до суду, повинен обґрунтувати та довести бездіяльність компетентного органу.
Отже, прокурор, який звертається до суду в інтересах держави, обґрунтовує: 
1) в чому полягає порушення інтересів держави, 2) необхідність 
їх захисту, 3) визначені законом підстави для звернення до суду прокурора, 
а також зазначає 4) орган, уповноважений державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах.
У справі, яка переглядається, на обґрунтування апеляційної скарги прокурор посилався на неповне з`ясування обставин, що мають значення для вирішення справи, порушення норм процесуального права та неправильне застосування норм матеріального права. 
Вказував, що за змістом рішення суду першої інстанції та матеріалів справи декларація про готовність спірного об`єкта до експлуатації органом державної архітектурно-будівельного контролю не розглядалась та рішення про її реєстрацію або повернення не приймалось. У матеріалах справи немає доказів позасудового вирішення позивачем питання введення в експлуатацію об`єкта самочинного будівництва, отже, немає і предмета спору. 
Крім того, спірним об`єктом є самочинно реконструйоване приміщення горища у окремий повноцінно збудований другий поверх з облаштуванням житлової квартири з окремим входом та окремою комунікаційною мережею. 28 квітня 2010 року реконструйована квартира АДРЕСА_5 за заявою позивача переведена 
у нежитлове приміщення - магазин. А збудованій на другому поверсі над магазином квартирі у лютому 2012 року надано тимчасовий номер № 2А. Тобто спірним самочинно зведеним об`єктом є надбудована над власним магазином квартира АДРЕСА_5 з окремим входом та обладнана окремими інженерними мережами та приладами обліку. Вказане не відповідає дозволеним межам проведення реконструкції, а саме влаштування житлової мансарди в об`ємі існуючого над квартирою горища. Реєстраційні дії за результатами реконструкції та подання декларації про введення в експлуатацію спірного об`єкта позивачами не здійснено.
За доводами прокурора, викладеними в апеляційній скарзі, спірна квартира зведена без належних дозвільних документів, без затвердженого проекту, без реєстрації декларації про введення її в експлуатацію та яку збудовано на земельній ділянці комунальної власності, не переданій позивачу 
у передбаченому законом порядку у користування, отже, таке будівництво здійснено з істотним порушенням будівельних норм і правил.
Також посилався на те, що суд першої інстанції не дослідив належним чином відносин між сторонами, що склались з приводу користування земельною ділянкою, на якій знаходиться реконструйований об`єкт, не перевірив відповідність функціонального та цільового використання земельної ділянки містобудівній документації. Також, задовольняючи позов, суд не врахував, 
що об`єкт забудови належить до історичного ареалу м. Ужгорода відповідно до інформації із відкритих джерел, отже, будівництво повинно було узгоджуватись з органами контролю у сфері охорони культурної спадщини.
Як на підставу порушення оскаржуваним рішенням прав держави в особі заявлених ним установ і наявність підстав для представництва в суді прокурор посилався на те, що оскаржуваним рішенням узаконено самочинні, незаконні та недоброчесні дії позивача, і це призводить до хаотичної забудови міста, ущільнення території непривабливими будинками та втрати містом свого архітектурного обличчя, що є безумовною загрозою порушення інтересів держави і територіальної громади.
Прокурор вважав, що інтерес держави полягає у неприпустимості допущення порушень встановленого законодавством порядку здійснення безпечного будівництва. Крім цього, вказував, що оскаржуваним судовим рішенням також порушено інтереси держави у сфері охорони культурної спадщини. Оскарження прокурором рішення Ужгородського міськрайонного суду 
від 09 червня 2020 року спрямоване саме на задоволення суспільної потреби 
у відновленні законності при вирішенні суспільно значимого питання - існування збудованого об`єкта в історичному ареалі  міста без дотримання вимог Закону України «Про охорону культурної спадщини».
В апеляційній скарзі, зазначивши органи, до компетенції яких віднесені відповідні повноваження, прокурор, як на підставу здійснення ним представництва посилається на те, що компетентні органи (зокрема відповідач виконавчий комітет Ужгородської міської ради) не забезпечили захисту інтересів держави шляхом оскарження рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 09 червня 2020 року, а тому він вступив в указану справу для захисту інтересів держави.
Отже прокурор, звернувшись до суду з указаним позовом в інтересах держави 
в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради, правильно визначив державні органи, уповноважені державою здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, належним чином обґрунтував наявність у нього підстав для представництва інтересів держави 
в суді та визначив, у чому полягає порушення таких інтересів.
На виконання частини четвертої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» виконувач обов`язків керівника Ужгородської місцевої прокуратури повідомив Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчому комітету Ужгородської міської ради, що звертатиметься до суду з позовом в інтересах держави в особі Департаменту культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчого комітету Ужгородської міської ради (зокрема в особі постійно діючого робочого органу - органу з питань охорони культурної спадщини Ужгородської міської ради, структурний підрозділ - Управління державного архітектурно-будівельного контролю Ужгородської міської ради), 
що підтверджується повідомленням від 30 грудня 2020 року 
№ 07.34-99-8703вих-20, копія якого міститься в матеріалах справи (т. 2, 
а. с. 63, 64).
Тобто виконувач обов`язків керівника Ужгородської місцевої прокуратури належним чином обґрунтував підстави представництва інтересів держави в суді та подав апеляційну скаргу з дотриманням норм статті 23 Закону України «Про прокуратуру», частини четвертої статті 56 ЦПК України.
Закриваючи апеляційне провадження у цій справі, суд апеляційної інстанції дійшов помилкового висновку, що прокурор не дотримав визначеної частиною четвертою статті 23 Закону України «Про прокуратуру» процедури щодо попереднього, до звернення до суду, повідомлення про це відповідного суб`єкта владних повноважень про встановлення факту порушення (визнання права власності на реконструйований об`єкт нерухомості в судовому порядку) та про намір здійснити представництво інтересів держави у суді, що, на думку апеляційного суду, виявилось у надісланні прокурором відповідного повідомлення одночасно з поданням апеляційної скарги (30 грудня 2020 року), оскільки зі змісту пункту 3 частини третьої статті 23 Закону України «Про прокуратуру» вбачається, що відповідне повідомлення має бути здійснено прокурором до моменту подання апеляційної скарги та надходження її до суду, 
і цю вимогу прокурор не порушив.
Також помилковим є посилання апеляційного суду на те, що вказаними діями прокуратури Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчий комітет Ужгородської міської ради були позбавлені можливості та часу для оскарження визначених прокурором підстав для їх представництва, оскільки відмова органу, уповноваженого здійснювати відповідні функції у спірних правовідносинах, 
від поданої прокурором в інтересах держави апеляційної скарги чи заява про залишення її без розгляду не позбавляє прокурора права підтримувати подану апеляційну скаргу і вимагати розгляду справи по суті. Аналогічний висновок викладено у постанові Верховного Суду у складі колегії суддів Касаційного господарського суду від 26 лютого 2019 року у справі № 905/803/18.
Таким чином, оскільки виконувач обов`язків керівника Ужгородської місцевої прокуратури листом від 30 грудня 2020 року повідомив Департамент культури, національностей та релігій Закарпатської обласної державної адміністрації і виконавчий комітет Ужгородської міської ради про те, що прокуратура звертатиметься до суду з апеляційною скаргою на рішення Ужгородського міськрайонного суду Закарпатської області від 09 червня 2020 року 
та 30 грудня 2020 року подав до суду апеляційну скаргу, то висновок суду апеляційної інстанції про закриття апеляційного провадження за цією апеляційною скаргою не може вважатися законним і обґрунтованим.
Такого ж висновку у подібних правовідносинах дійшов Верховний Суд 
у постанові від 14 вересня 2022 року у справі № 308/360/20 (провадження 
№ 61-3030св20).
Відповідно до частини шостої статті 411 ЦПК України підставою для скасування судових рішень суду першої та апеляційної інстанцій і направлення справи для продовження розгляду є порушення норм матеріального чи процесуального права, що призвели до постановлення незаконної ухвали суду першої інстанції та (або) постанови суду апеляційної інстанції, що перешкоджають подальшому провадженню у справі.
Враховуючи, що внаслідок порушення норм процесуального права, неналежного дослідження та оцінки зібраних доказів апеляційним судом не встановлені фактичні обставини, які мають значення для правильного вирішення справи, ухвалене ним судове рішення не може вважатися законним і обґрунтованим, а тому підлягає скасуванню знаправленням справи до апеляційного суду для продовження розгляду.
Щодо судових витрат 
Згідно із підпунктом «в» пункту 4 частини першої статті 416 ЦПК України постанова суду касаційної інстанції складається, крім іншого, і з розподілу судових витрат, понесених у зв`язку з переглядом справи у суді касаційної інстанції.
Якщо суд касаційної інстанції скасував судові рішення з передачею справи на новий розгляд до суду першої чи апеляційної інстанції (стаття 411                         ЦПК України) або постановлено будь яке інше судове рішення, крім передбаченого статтею 412 ЦПК України, то розподіл судових витрат здійснюється тим судом, який ухвалює (ухвалив) остаточне рішення у справі, керуючись загальними правилами розподілу судових витрат.
Оскільки справа направляється до суду апеляційної інстанції на новий розгляд, то розподіл судових витрат Верховний Суд не здійснює. 
Керуючись статтями 400, 409, 411, 416 ЦПК України, Верховний Суд у складі колегії суддів Першої судової палати Касаційного цивільного суду
ПОСТАНОВИВ:
Касаційну скаргу заступника керівника Закарпатської обласної прокуратури задовольнити.
Ухвалу Закарпатського апеляційного суду від 10 травня 2022 року скасувати, справу направити до суду апеляційної інстанції для продовження розгляду.  
Постанова суду касаційної інстанції набирає законної сили з моменту її прийняття, є остаточною і оскарженню не підлягає.
Головуючий   Судді:	Д. Д. Луспеник   І. А. Воробйова   Г. В. Коломієць   Р. А. Лідовець   Ю. В. Черняк