ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

17 листопада 2022 року 
м. Київ

справа № 826/17642/18
адміністративне провадження № К/9901/9580/19  

Верховний Суд  у складі колегії суддів Касаційного адміністративного суду:
головуючого судді - Бучик А.Ю.,
суддів; Мороз Л.Л., Рибачука А.І.
розглянувши в порядку письмового спрощеного провадження касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг на рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2018 (суддя Качур І.А.) та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2019 (колегія суддів у складі: Коротких А.Ю., Ганечко О.М., Сорочка Є.О.) у справі за позовом Товариства з обмеженою відповідальністю "БРОКЕНЕРГІЯ" до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг про визнання протиправними та скасування постанов,
В С Т А Н О В И В:
До Окружного адміністративного суду міста Києва звернулось Товариство з обмеженою відповідальністю «БРОКЕНЕРГІЯ» (далі - позивач, ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ») з позовом до Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг (далі - відповідач, НКРЕКП), в якому просило суд визнати протиправними та скасувати постанови НКРЕКП від 28.09.2018:
- № 1137 «Про накладення штрафу на ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії»,
- № 1138 «Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії»,
- № 1139 «Про накладення штрафу на ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії,
- № 1140 «Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за результатами перевірки дотримання Ліцензійних Умов з виробництва електричної енергії».
В обґрунтування позовних вимог позивач посилався на те, що регулятор приймаючи оскаржувані постанови діяв незаконно, з порушенням встановленого порядку та наданих повноважень, оскільки контролюючим органом, перш за все, було порушено строки, встановлені чинним законодавством для прийняття рішення про застосування до ліцензіата санкцій. Крім того, відповідачем в порушення порядків встановлення тарифів не було затверджено структуру тарифів, що були предметом розгляду перевірки. Як результат, позивач стверджує, що відсутні законно встановлені юридичні механізми зміни тарифу в бік його зменшення, оскільки структура тарифів Позивача у періоді, що перевірявся, була відсутня взагалі. 
Рішенням Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2018, залишеним без змін постановою Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2019, позов задоволено.
Не погодившись з указаними судовими рішеннями, відповідач подав касаційну скаргу, в якій, посилаючись на порушення судами норм матеріального та процесуального права, просить їх скасувати та ухвалити нове про відмову у задоволенні позову.
Касаційну скаргу, серед іншого, обґрунтовано тим, що судами не надано належної правової оцінки тому факту, що для винесення відповідної постанови не було кворуму, що і стало підставою для винесення її пізніше. Крім того, рішення щодо доручення департаменту для вчинення певних дій не є рішенням, яке порушує права позивача або стосується його прав, відтак підстави для визнання його протиправними відсутні.
У відзиві на касаційну скаргу позивач просив у задоволенні касаційної скарги відмовити та залишити судові рішення без змін.
Ухвалою Верховного Суду від 25.04.2019  відкрито касаційне провадження за вказаною скаргою.
Як установлено судами попередніх інстанцій, відповідно до Плану здійснення заходів державного контролю суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг на 2017 рік, затвердженого постановою НКРЕКП від 01.12.2016 № 2125 (зі змінами), на підставі постанови НКРЕКП від 19.09.2017 № 1145 «Про проведення планових виїзних перевірок суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у IV кварталі 2017 року» з урахуванням постанови НКРЕКП від 24.10.2017 № 1287 «Про збільшення строку проведення планової перевірки ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» та посвідчень на перевірку від 26.09.2018 № 220, від 27.10.2018 №243, від 26.09.2017 № 209 та від 27.10.2017 №244 з 17.10.2017 по 13.11.2017 Комісією проведено планову виїзну перевірку щодо виконання ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» Умов та Правил з виробництва електричної енергії та Умов та Правил з виробництва теплової енергії.
За результатами проведення планової перевірки складено Акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та Правил здійснення підприємницької діяльності з виробництва електричної енергії від 13.11.2017 № 202 та Акт планової виїзної перевірки дотримання Умов та правил (ліцензійних умов) провадження господарської діяльності з виробництва теплової енергії на теплоелектроцентралях, ТЕС, АЕС, когенераційних установках та установках з використанням нетрадиційних або поновлюваних джерел енергії від 13.11.2017 № 203.
28.09.2018 за результатами розгляду Акта № 202 та Акта № 203, на засіданні Комісії, яке було проведено у формі відкритого слухання прийнято постанови НКРЕКП №1137 «Про накладення штрафу на ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії», №1138 «Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової енергії», №1139 «Про накладення штрафу на ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за порушення Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії» та №1140 «Про здійснення заходу державного регулювання до ТОВ «БРОКЕНЕРГІЯ» за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва електричної енергії».
Позивач, вважаючи, що приймаючи вищезазначені постанови, НКРЕКП вийшла за межі своїх повноважень, порушила принцип дії нормативно-правових актів в часі, прийняла постанови без дослідження всіх матеріалів та доказів, звернувся до суду з цим позовом.
Суд першої інстанції, з позицією якого погодилась колегія суддів апеляційного суду, приймаючи рішення про задоволення позову, виходив з того, що рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором, а тому накладення стягнення понад строки є порушенням законодавства. Крім іншого, суди вказали, що законодавством передбачена можливість перегляду тарифів ліцензіату, лише у разі наявності затвердженої структури тарифу, а так як НКРЕКП, в порушення порядків встановлення тарифів, не було затверджено структуру тарифів, що були предметом розгляду перевірки - спірні постанови підлягають скасуванню.
Дослідивши спірні правовідносини, суд касаційної інстанції зазначає наступне.
Відповідно до статті 19 Конституції України органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Відповідно до положень статті 1 Закону України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" від 22.09.2016 року № 1540-VIII (далі - Закон № 1540-VIII) є постійно діючим незалежним державним колегіальним органом, метою діяльності якого є державне регулювання, моніторинг та контроль за діяльністю суб`єктів господарювання у сферах енергетики та комунальних послуг. Регулятор є юридичною особою публічного права, має відокремлене майно, що є державною власністю, рахунки в органах, що здійснюють казначейське обслуговування бюджетних коштів, печатку із зображенням Державного Герба України та своїм найменуванням. Роботу Регулятора забезпечують його центральний апарат і територіальні органи.
Згідно статті 3 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державне регулювання з метою досягнення балансу інтересів споживачів, суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, і держави, забезпечення енергетичної безпеки, європейської інтеграції ринків електричної енергії та природного газу України.
Регулятор здійснює державне регулювання шляхом: 1) нормативно-правового регулювання у випадках, коли відповідні повноваження надані Регулятору законом; 2) ліцензування діяльності у сферах енергетики та комунальних послуг; 3)  формування цінової і тарифної політики у сферах енергетики та комунальних послуг та реалізації відповідної політики у випадках, коли такі повноваження надані Регулятору законом; 4) державного контролю та застосування заходів впливу; 5)  використання інших засобів, передбачених законом.
Положеннями статті 14 Закону № 1540-VIII встановлено, що засідання Регулятора є основною формою його роботи як колегіального органу. Порядок організації роботи Регулятора, зокрема проведення його засідань, визначається регламентом, що затверджується Регулятором, та підлягає оприлюдненню на його офіційному веб-сайті. Засідання Регулятора проводяться у формі відкритих слухань. На відкритих слуханнях розглядаються всі питання, розгляд яких належить до повноважень Регулятора, крім питань, що містять таємну інформацію.
Статтею 22 Закону № 1540-VIII передбачено, що суб`єкти господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть відповідальність за правопорушення у сферах енергетики та комунальних послуг, визначені законами України  "Про природні монополії",  "Про комбіноване виробництво теплової та електричної енергії (когенерацію) та використання скидного енергопотенціалу",  "Про ринок електричної енергії",  "Про ринок природного газу",  "Про трубопровідний транспорт",  "Про теплопостачання",  "Про питну воду та питне водопостачання",  "Про державне регулювання у сфері комунальних послуг"  та іншими законами, що регулюють відносини у відповідних сферах.
Посадові особи суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, несуть адміністративну та кримінальну відповідальність за порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг.
За порушення законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у відповідній сфері, Регулятор може застосовувати санкції у вигляді:
1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень;
2) накладення штрафу;
3) зупинення дії ліцензії;
4) анулювання ліцензії.
У разі виявлення порушень законодавства у сферах енергетики та комунальних послуг Регулятор розглядає питання відповідальності суб`єкта господарювання, його посадових осіб на своєму засіданні та приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання санкцій та/або застосування адміністративного стягнення до посадової особи такого суб`єкта господарювання. При застосуванні санкцій Регулятор має дотримуватися принципів пропорційності порушення і покарання та ефективності санкцій, які мають стримуючий вплив.
Регулятор застосовує штрафні санкції до суб`єктів господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, у розмірах, встановлених цим Законом, законами України  "Про ринок електричної енергії",  "Про природні монополії",  "Про питну воду та питне водопостачання",  "Про ринок природного газу",  "Про теплопостачання".
Відповідно до положень ст. 19 Закону № 1540-VIII регулятор здійснює державний контроль за дотриманням суб`єктами господарювання, що провадять діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, законодавства у відповідних сферах та ліцензійних умов шляхом проведення планових та позапланових виїзних, а також невиїзних перевірок відповідно до затверджених ним порядків контролю. Перевірка проводиться на підставі рішення Регулятора. Для проведення перевірки створюється комісія з перевірки, що складається не менш як із трьох представників центрального апарату та/або територіальних органів Регулятора.
За результатами перевірки складається акт у двох примірниках, який підписується членами комісії з перевірки.
Один примірник акта про результати перевірки передається суб`єкту господарювання, діяльність якого перевірялася, або уповноваженій ним особі.
У разі відмови суб`єкта господарювання або уповноваженої ним особи прийняти акт про результати перевірки такий акт надсилається суб`єкту господарювання рекомендованим листом протягом п`яти робочих днів з дня підписання акта членами комісії з перевірки.
Суб`єкт господарювання, діяльність якого перевірялася, має право надати письмові пояснення та обґрунтування щодо проведеної перевірки та/або виявлених порушень у строк до п`яти робочих днів з дня отримання акта про результати перевірки.
У разі виявлення порушень акт про результати перевірки вноситься на засідання Регулятора, за результатами якого Регулятор приймає рішення про застосування до суб`єкта господарювання, що провадить діяльність у сферах енергетики та комунальних послуг, санкції, передбаченої цим Законом.
Акт про результати перевірки разом із поясненнями та обґрунтуванням суб`єкта господарювання, діяльність якого перевірялася, підлягає оприлюдненню на офіційному веб-сайті Регулятора до розгляду акта на засіданні Регулятора.
Так, задовольняючи позов в частині, суди, крім іншого, виходили з того, що рішення Регулятора про застосування санкцій за правопорушення, передбачені цією статтею, може бути прийнято протягом п`яти днів з дня виявлення правопорушення Регулятором.
Однак, при перевірці застосування вказаної норми права, Верховний Суд доходить висновку про те, що Закон № 1540-VIII саме таких застережень щодо строків не містить.
Разом з цим, судами також застосовано норми Закону України Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності».
Однак, колегія суддів Верховного Суду зазначає про те, що саме Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг" є спеціальним у визначенні правового статусу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг, її завдань, функцій, повноважень та порядку їх здійснення.
Так, статтею 7 Закону України «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» визначено, що на підставі акта, складеного за результатами здійснення заходу, в ході якого виявлено порушення вимог законодавства, орган державного нагляду (контролю) за наявності підстав для повного або часткового зупинення виробництва (виготовлення), реалізації продукції, виконання робіт, надання послуг звертається у порядку та строки, встановлені законом, з відповідним позовом до адміністративного суду. У разі необхідності вжиття інших заходів реагування орган державного нагляду (контролю) протягом п`яти робочих пнів з дня завершення здійснення заходу державного нагляду (контролю) складає припис, розпорядження, інший розпорядчий документ щодо усунення порушень, виявлених під час здійснення заходу.
За загальним правилом, норми права мають забезпечувати однозначні орієнтири правомірності поведінки як суб`єктів приватного, так і публічного права, а також не повинні суперечити одна одній та мають взаємно узгоджуватись.
При цьому, у випадку наявності колізії між загальним та спеціальним законом, застосуванню підлягають норми спеціального закону, яким є саме Закон України "Про Національну комісію, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг".
У разі, якщо норми нормативних актів рівної юридичної сили містять різні моделі правового регулювання, перевагу при застосуванні слід надавати тій нормі, яка регулює вужче коло суспільних відносин, тобто є спеціальною.
Аналогічна правова позиція вже висловлювалась Верховним Судом у постанові від 20.03.2020 у справі №454/1522/16-а.
При цьому повноваження та обов`язки Регулятора не обмежуються виключно Законом № 1540-VIII, а й конкретизовані у спеціальних підзаконних актах.
Крім того не надано жодної оцінки факту відсутності кворуму у Регулятора, що і стало підставою відтермінування прийняття спірних рішень.
З огляду на викладене, судами не надано належної правової оцінки спірним постановам про накладення стягнення у вигляді штрафу та зроблено передчасні висновки про порушення положень ЗУ «Про основні засади державного нагляду (контролю) у сфері господарської діяльності» без дослідження наявності чи відсутності порушень положень відповідних спеціальних законів та підзаконних актів.
Стосовно постанов про здійснення заходів державного регулювання за результатами перевірки дотримання ліцензійних умов з виробництва теплової енергії та електричної енергії Верховний Суд вказує наступне.
Положеннями статті 22 Закону № 1540-VIII визначено, що Регулятор може застосовувати санкції у вигляді: 1) застереження та/або попередження про необхідність усунення порушень; 2) накладення штрафу; 3) зупинення дії ліцензії; 4)  анулювання ліцензії.
Перелік санкцій є вичерпним. Інші заходи впливу регулятора, які випливають з мети та завдань його діяльності, не є санкціями відповідальності.
При цьому розпорядження щодо встановлення тарифів, так само, як і внесення змін до Інвестиційної програми, є підставою лише для розгляду НКРЕКП зазначених питань у майбутньому, має організаційно-зобов`язуючий характер для НКРЕКП (її структурних підрозділів) і не породжує жодних безпосередніх правових наслідків для позивача.
Даний висновок узгоджується з правовою позицією, яка міститься у постанові Верховного Суду від 04 лютого 2019 року у справі № 826/14482/17.
З огляду на вищезазначене, колегія суддів Верховного Суду погоджується з висновками судів попередніх інстанцій про наявність підстав для відмови у задоволенні позову в цій частині, однак з інших мотивів.
Суд також звертає увагу на те, що здійснюючи судочинство Європейський суд з прав людини в рішенні від 18 липня 2006 р. у справі "Проніна проти України" зазначив, що за змістом пункту 1 статті 6 Конвенції суди зобов`язані обґрунтувати свої рішення, проте це не може сприйматись як вимога давати детальну відповідь на кожен довод. Межі цього обов`язку можуть бути різними залежно від характеру ухвалюваного рішення (CASE OF Svetlana Vladimirovna PRONINA against Ukraine (Application no. 63566/00)).
Так, відповідно до ч. 2 ст. 341 КАС України суд касаційної інстанції не має права встановлювати або вважати доведеними обставини, що не були встановлені у рішенні або постанові суду чи відхилені ним, вирішувати питання про достовірність того чи іншого доказу, про перевагу одних доказів над іншими, збирати чи приймати до розгляду нові докази або додатково перевіряти докази.
Згідно ч. 2 ст. 353 КАС України  підставою для скасування судових рішень судів першої та (або) апеляційної інстанцій і направлення справи на новий судовий розгляд є порушення норм процесуального права, яке унеможливило встановлення фактичних обставин, що мають значення для правильного вирішення справи, якщо суд не дослідив зібрані у справі докази.
Відповідно до статті 351 КАС України підставами для скасування судових рішень повністю або частково і ухвалення нового рішення або зміни рішення у відповідній частині є неправильне застосування норм матеріального права або порушення норм процесуального права.
Порушення норм процесуального права може бути підставою для скасування або зміни рішення лише за умови, якщо це порушення призвело до ухвалення незаконного рішення.
Неправильним застосуванням норм матеріального права вважається: неправильне тлумачення закону або застосування закону, який не підлягає застосуванню, або незастосування закону, який підлягав застосуванню.
Зміна судового рішення може полягати в доповненні або зміні його мотивувальної та (або) резолютивної частин.
Аналізуючи наведене в сукупності, Верховний Суд приходить до висновку, що судами передчасно зроблено висновки про задоволення позовних вимог в частині скасування постанов про накладення стягнення у виді штрафу №1137 та №1139, а тому судові рішення в цій частині підлягають скасуванню з направленням справи на новий розгляд.
Разом з цим, судові рішення в частині скасування постанов про здійснення державного регулювання за результатами перевірки дотримання Ліцензійних умов з виробництва теплової та електричної енергії №1138 та №1140 підлягають зміні в частині мотивів, з яких виходили суди при їх ухваленні.
Керуючись статтями 341, 349, 351, 353, 355, 356, 359 Кодексу адміністративного судочинства України, суд -
П О С Т А Н О В И В:
Касаційну скаргу Національної комісії, що здійснює державне регулювання у сферах енергетики та комунальних послуг задовольнити частково.
Рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2019 в частині задоволення позову про скасування постанов про накладення стягнення у вигляді штрафу №1137 та №1139 скасувати.
В цій частині справу направити на новий розгляд до суду першої інстанції.
В решті рішення Окружного адміністративного суду міста Києва від 26.12.2018 та постанову Шостого апеляційного адміністративного суду від 18.03.2019 змінити в частині мотивів задоволення позовних вимог.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття, є остаточною та оскарженню не підлягає.

Головуючий                                                                      А.Ю. Бучик

Судді                                                                                Л.Л. Мороз

                    А.І. Рибачук