УХВАЛА

16 листопада 2022 року 
м. Київ

справа № 160/20702/21
адміністративне провадження № К/990/30818/22 
Верховний Суд у складі судді-доповідача Касаційного адміністративного суду Білак М.В., перевіривши касаційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року у справі №160/20702/22 за адміністративним позовом Виконавчого комітету Криворізької міської ради до Державної аудиторської служби України про визнання протиправними дій, визнання протиправними та скасування наказу, вимоги та попередження,
в с т а н о в и в :
Позивач звернувся до суду з позовом про:
визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України якими порушено порядок внесення Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) та включено пункту 8.17 до розділу VIII, надані направлення та відповідні повідомлення;
визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України якими порушено процедуру призначення та проведення заходів державного фінансового контролю (ревізії фінансово-господарської діяльності) у Виконкомі Криворізької міської ради, які стали підставою для оформлення відповідних вимоги про усунення виявлених порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства;
визнання протиправним та скасування наказу Державної аудиторської служби України від 26 квітня 2021 року №112 "Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" в частині пункту 8.17 розділу VIII внаслідок порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України;
визнання протиправною та скасування вимоги Державної аудиторської служби України від 13 жовтня 2021 року №002000-14/13101-2021 "Про усунення виявлених порушень" внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю;
визнання протиправним та скасування попередження Державної аудиторської служби України про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13 жовтня 2021 року №002000-14/13108-2021 внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю. 
Рішенням Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року, залишеним без змін постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року, позовна вимога позивача в частині визнання протиправними дій посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення процедури призначення та проведення заходів державного фінансового контролю (ревізії фінансово-господарської діяльності) у Виконкомі Криворізької міської ради, які стали підставою для оформлення відповідних вимоги про усунення виявлених порушень та попередження про неналежне виконання бюджетного законодавства, залишена без розгляду, в іншій частині позовні вимоги задоволено. 
Визнано протиправними дії посадових осіб Державної аудиторської служби України щодо порушення порядку внесення Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року (в частині інспектувань) щодо включення п. 8.17 до розділу VIII, надання направлень та відповідних повідомлень.
Визнано протиправним та скасовано наказ Державної аудиторської служби України від 26 квітня 2021 року №112 "Про затвердження Змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на II квартал 2021 року" в частині пункту 8.17 розділу VIII внаслідок порушення порядку внесення змін до Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України.
Визнано протиправною та скасовано вимогу Державної аудиторської служби України від 13 жовтня 2021 року №002000-14/13101-2021 "Про усунення виявлених порушень" внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю.
Визнано протиправним та скасовано попередження Державної аудиторської служби України про неналежне виконання бюджетного законодавства від 13 жовтня 2021 року №002000-14/13108-2021 внаслідок порушення порядку здійснення заходів державного фінансового контролю.
У поданій касаційній скарзі скаржник з посиланням на неправильне застосування судами попередніх інстанцій норм матеріального права та порушення норм процесуального права, просить скасувати оскаржувані судові рішення.
08 лютого 2020 набрав чинності Закон України від 15 січня 2020 року № 460-IX «Про внесення змін до Господарського процесуального кодексу України, Цивільного процесуального кодексу України, Кодексу адміністративного судочинства України щодо вдосконалення порядку розгляду судових справ», яким внесено зміни до Кодексу адміністративного судочинства України, що передбачають нові підстави для касаційного оскарження.
Так, відповідно до частини четвертої статті 328 КАС України підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частині першій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального  права виключно в таких випадках:
1) якщо суд апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні застосував норму права без урахування висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного  Суду, крім випадку наявності постанови Верховного Суду про відступлення від такого висновку;
2) якщо скаржник вмотивовано обґрунтував необхідність відступлення від висновку щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду та застосованого судом апеляційної інстанції в оскаржуваному судовому рішенні;
3) якщо відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах;
4) якщо судове рішення оскаржується з підстав, передбачених частинами другою і третьою статті 353 цього Кодексу.
Підставами касаційного оскарження судових рішень, зазначених у частинах другій і третій цієї статті, є неправильне застосування судом норм матеріального права чи порушення норм процесуального права.
Відповідно до вимог пункту 4 частини другої статті 330 КАС України у касаційній скарзі зазначається, зокрема, підстава (підстави), на якій (яких) подається касаційна скарга з визначенням передбаченої (передбачених) статтею 328 цього Кодексу підстави (підстав).
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 1 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається постанова Верховного Суду, в якій викладено висновок про застосування норми права у подібних правовідносинах, що не був врахований в оскаржуваному судовому рішенні.
У разі подання касаційної скарги на підставі пункту 2 частини четвертої статті 328 цього Кодексу в касаційній скарзі зазначається обґрунтування необхідності відступлення від висновку щодо застосування  норми права у подібних правовідносинах, викладеного у постанові Верховного Суду.
У разі подання касаційної скарги на судове рішення, зазначене у частинах другій і третій статті 328 цього Кодексу, в касаційній скарзі зазначається обґрунтування того, в чому полягає неправильне застосування норм матеріального права чи порушення норм процесуального права, що призвело до ухвалення незаконного судового рішення (рішень).
Дослідивши касаційну скаргу на предмет відповідності вищенаведеним вимогам КАС України, Суд установив, що у скарзі не обґрунтовані належним чином підстави оскарження судових рішень в касаційному порядку, передбачені частиною четвертою статті 328 КАС України.
У касаційній скарзі скаржник посилається на пункт 3 частини четвертої статті 328 КАС України, зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо питання застосування норми права у подібних правовідносинах, а саме вказує, що: «на сьогодні немає висновку Верховного Суду з процесуальних питань в частині застосування приписів частини першої статті 2 (щодо справедливого та неупередженого вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин), пункту 1 частини третьої статті 2, частини першої статті 6 (щодо дотримання принципу верховенства права), пункту 2 частини третьої статті 2, частини першої статті 8 (щодо дотримання принципу рівності учасників справи перед судом та законом), частин першої, другої статті 14 (в частині обов`язковості судового рішення, що набрало законної сили) Кодексу адніністративного судочинства України та пункту 3 частини четвертої статті 246 (щодо надання мотивованої оцінки кожному аргументу, наведеному учасниками справи, щодо наявності чи відсутності підстав для задоволення позову) у системному зв`язку зі статтею 242 Кодексу адміністративного судочинства України в частині законності вмотивованості та обґрунтованості судового рішення та за відсутності належної правової оцінки судом заявлених позовних вимог».
Крім того, автор касаційної скарги зазначає, що відсутній висновок Верховного Суду щодо: «застосування норм матеріального права, а саме: приписів статті 2 Закону України від 26 січня 1993 року № 2939-ХII «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» (далі - Закон № 2939), пункту 6 постанови Кабінету Міністрів України від 08 серпня 2001 року № 955 «Про затвердження Порядку планування заходів державного фінансового контролю органами державного фінансового контролю» (далі - Порядок № 955), пунктів 4, 5 розділу VI Інструкції з планування діяльності органів державного фінансового контролю, затвердженої наказом Головного контрольно-ревізійного управління України від 26 жовтня 2005 року № 319 (у редакції наказу Державної аудиторської служби України від 26 грудня 2019 року № 366, зі змінами) у системному зв`язку зі статтею 2 Закону України від 02 червня 2016 року № 1402-УШ «Про судоустрій і статус судді» в частині забезпечення судом кожному право на справедливий суд на засадах верховенства права та за умови відсутності у суду повноважень щодо обмеження органу державної влади у реалізації дискреційних повноважень». (аркуш касаційної скарги №3).
Верховний Суд наголошує на тому, що у разі подання касаційної скарги на підставі пункту 3 частини четвертої статті 328 КАС України скаржник повинен чітко вказати норму права щодо питання застосування якої у подібних правовідносинах відсутній висновок Верховного Суду та яку, на думку скаржника, судами першої та (або) апеляційної інстанцій було застосовано неправильно, а також обґрунтувати у чому полягає помилка судів при застосуванні відповідної норми права та як на думку скаржника відповідна норма повинна застосовуватися. 
Суд звертає увагу скаржника, що оскарження судових рішень з підстав, передбачених пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України вимагає не лише констатації факту відсутності висновку Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, а і визначення норми (норм) права, що потребує висновку, підстав необхідності такого висновку у подібних правовідносинах (усунення колізій норм права, визначення пріоритету однієї норми над іншою, тлумачення норми), а також зазначення, у чому, на думку заявника, полягає неправильне застосування норми права, щодо якої необхідний висновок Верховного Суду.
Однак, автор касаційної скарги посилаючись на відсутність висновку Верховного Суду, перелічив статті КАС України, послався на норми чинного законодавства,  які регулюють здійснення державного фінансового контролю в Україні, а також  зазначив про «право на справедливий суд», проте це не є належним обґрунтуванням підстави касаційного оскарження, передбаченої пунктом 3 частини четвертої статті 328 КАС України.
Суд роз`яснює скаржнику, що посилання на відсутність висновків Верховного Суду щодо застосування норми права у подібних правовідносинах, за відсутності мотивованих аргументів неправильного застосування певної норми  права, не є підставою для відкриття касаційного провадження.
Інша мотивувальна частина касаційної скарги містить нормативно-правове регулювання обґрунтування, проте Суд не наділений повноваженнями на власний розсуд з контексту скарги вибирати ті норми права, із застосуванням яких не погоджується скаржник.
Суд касаційної інстанції позбавлений можливості самостійно визначати підстави касаційного оскарження, такий обов`язок покладено на особу, яка оскаржує судові рішення, оскільки, в ухвалі про відкриття касаційного провадження зазначаються підстава (підстави) відкриття касаційного провадження (частина третя  статті 334 КАС України).
Варто зазначити, що відповідно до приписів статті 44 КАС України учасники справи, маючи намір добросовісної реалізації належного їм права на касаційне оскарження судового рішення, повинні забезпечити неухильне виконання вимог процесуального закону, зокрема, стосовно строку подання касаційної скарги, її форми та змісту.
У касаційній скарзі скаржник повинен навести мотиви незгоди з судовим рішенням із урахуванням передбачених КАС України підстав для його скасування або зміни (статті 351-354 Кодексу) з вказівкою на конкретні висновки суду (судів), рішення якого (яких) оскаржується, із одночасним зазначенням норм права (пункт, частина, стаття), які неправильно застосовані цим судом.
З урахуванням змін до КАС України, внесених Законом України від 15 січня 2020 року №460-IX і які набрали чинності 08 лютого 2020 року, суд касаційної інстанції переглядає судові рішення в межах доводів та вимог касаційної скарги, які стали підставою для відкриття касаційного провадження, а тому відсутність у касаційній скарзі визначених законом підстав касаційного оскарження унеможливлює її прийняття до розгляду і відкриття касаційного провадження.
Переглядаючи справу в касаційному порядку, Верховний Суд виконує функцію "суду права", що розглядає справи, які мають найважливіше (принципове) значення для суспільства та держави, та не є "судом фактів".
Відповідно до практики Європейського суду з прав людини умови прийнятності касаційної скарги можуть бути більш суворими ніж для звичайної заяви. Зважаючи на особливий статус суду касаційної інстанції, процесуальні процедури у цьому суді можуть бути більш формальними, особливо, якщо провадження здійснюється судом після їх розгляду судом першої, а потім судом апеляційної інстанції (рішення у справах «Леваж Престасьон Сервіс проти Франції» («Levages Prestations Services v. France») від 23 жовтня 1996 року, заява №21920/93; «Гомес де ла Торре проти Іспанії» («Brualla Gomes de la Torre v. Spain») від 19 грудня 1997 року, заява №26737/95).
На підставі викладеного Суд зазначає, що вичерпний перелік судових рішень, які можуть бути оскаржені до касаційного суду, жодним чином не є обмеженням доступу особи до правосуддя чи перепоною в отриманні судового захисту, оскільки встановлення законодавцем «розумних обмежень» в праві на звернення до касаційного суду не суперечить практиці Європейського суду з прав людини та викликане виключно особливим статусом Верховного Суду, розгляд скарг яким покликаний забезпечувати формування єдиної правозастосовчої практики, а не можливість перегляду будь-яких судових рішень.
Згідно із пунктом 4 частини п`ятої статті 332 КАС України касаційна скарга не приймається до розгляду і повертається суддею-доповідачем також, якщо у касаційній скарзі не викладені передбачені цим Кодексом підстави для оскарження судового рішення в касаційному порядку. 
Повернення Верховним Судом касаційної скарги та надання заявнику права в межах розумних строків та при дотриманні всіх інших вимог процесуального закону на повторне звернення до Верховного Суду з такою скаргою, не є обмеженням доступу до суду (зокрема, що гарантовано пунктом 8 частини другої статті 129 Конституції України), та забезпечує практичну можливість реалізації права особи на суд у формі касаційного оскарження судового рішення учасником справи.
Керуючись ст. ст. 169, 328,330,332 КАС України,
у х в а л и в :
Касаційну скаргу Державної аудиторської служби України на рішення Дніпропетровського окружного адміністративного суду від 09 березня 2022 року та постанову Третього апеляційного адміністративного суду від 28 вересня 2022 року у справі №160/20702/22 повернути скаржнику.
Роз`яснити, що повернення касаційної скарги не позбавляє права повторного звернення до суду касаційної інстанції в порядку, встановленому законом.
Ухвала набирає законної сили з моменту її підписання суддею, є остаточною та не може бути оскаржена.

Суддя	М.В. Білак