ВОСЬМИЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД

ПОСТАНОВА
ІМЕНЕМ УКРАЇНИ

06 грудня 2022 року	Львів	Справа № 380/6182/22 пров. № А/857/12983/22	

Восьмий апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів:

головуючого судді - Іщук Л. П.,
суддів – Онишкевича Т. В., Судової-Хомюк Н. М.,

розглянувши в порядку письмового провадження апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області на рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року, ухвалене головуючим суддею Костецьким Н. В. у м. Львові, у справі за адміністративним позовом ОСОБА_1 до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області про визнання дій протиправними та зобов`язання до вчинення дій,

                                                         В С Т А Н О В И В:

ОСОБА_1 звернувся в суд з адміністративним позовом до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області, в якому просить:
визнати протиправними дії відповідача щодо застосування обмеження при виплаті йому нарахованої суми пенсії на підставі довідки від 20.05.2021 №502 про розмір грошового забезпечення, виданої Державною установою «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Львівській області» та довідки до акта огляду МСЕК Серія 12 ААА №816875, виданої 05.11.2018 Львівським обласним центром медико-соціальної експертизи №3, у розмірі 80% сум грошового забезпечення, без обмеження максимальним розміром;
зобов`язати відповідача здійснити з 01.12.2019 (з часу перерахунку пенсії) виплату щомісячного пенсійного забезпечення у повному обсязі без обмеження максимальним розміром десятьма прожитковими мінімумами згідно з довідкою від 20.05.2021 №502 про розмір грошового забезпечення, виданою Державною установою «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Львівській області» та довідкою до акта огляду МСЕК Серія 12 ААА №816875, виданою 05.11.2018 Львівським обласним центром медико-соціальної експертизи №3, з урахуванням раніше проведених пенсійних виплат та індексації.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 02.08.2022 позов задоволено частково: визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо обмеження пенсії ОСОБА_1 71% розміру грошового забезпечення та максимальним розміром при здійсненні її перерахунку з 01.12.2019 на підставі довідки від 20.05.2021 №502 про розмір грошового забезпечення, виданої Державною установою «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Львівській області» про розмір грошового забезпечення ОСОБА_1 ; зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області здійснити з 01.12.2019 перерахунок пенсії за вислугу років ОСОБА_1 на підставі довідки від 20.05.2021 №502 про розмір грошового забезпечення, виданої Державною установою «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Львівській області», у розмірі 80% грошового забезпечення без обмеження максимальним розміром, та здійснити виплату з урахуванням виплачених сум. В решті позовних вимог відмовлено.
Не погодившись із рішенням суду першої інстанції, Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області подало апеляційну скаргу, в якій з покликанням на порушення судом першої інстанції норм матеріального та процесуального права, просить скасувати судове рішення та прийняти нове, яким у задоволенні позовних вимог відмовити повністю.
В обґрунтування вимог апеляційної скарги зазначає, що судом першої інстанції безпідставно не враховано, що Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнано неконституційною норму, яка передбачала обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців та поширювалась на період з 01.01.2016 по 31.12.2016, відтак, не підлягає застосуванню до спірних правовідносин, оскільки такі стосуються обмеження розміру пенсії позивача за період з 01.12.2019. Зазначає, що відповідно до правової позиції Верховного Суду, викладеної у постанові від 24.06.2020 у справі № 580/234/19, на осіб, яким пенсія перерахована відповідно до нормативно-правових актів, вказаних у статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи», та розмір якої перевищує максимальний розмір, встановлений цим Законом, поширюються приписи законодавства на час здійснення такого перерахунку. Відтак, оскільки перевищення максимального розміру пенсії позивача відбулось з 01.12.2019 – в період дії загальної норми частини першої статті 2 Закону України «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи», то до регулювання спірних правовідносин відповідачем правомірно застосовано обмеження пенсії десятьма прожитковими мінімумами, встановленими для осіб, які втратили працездатність.
Позивач подав відзив на апеляційну скаргу, в якій її заперечує, покликається на законність і обґрунтованість судового рішення суду першої інстанції, просить залишити його без змін.
Оскільки апеляційну скаргу подано на рішення суду першої інстанції, яке ухвалено в порядку спрощеного позовного провадження без повідомлення сторін (у письмовому провадженні), апеляційний суд відповідно до вимог пункту 3 частини першої статті 311 Кодексу адміністративного судочинства України розглядає справу в порядку письмового провадження.
Заслухавши суддю-доповідача, проаналізувавши матеріали справи, обговоривши доводи апеляційної скарги, суд вважає, що апеляційну скаргу слід залишити без задоволення з таких підстав.
Судом встановлено та підтверджено матеріалами справи, що ОСОБА_1 перебуває на обліку в Головному управлінні Пенсійного фонду України у Львівській області та отримує пенсію по інвалідності відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» від 09.04.1992 № 2262-ХІІ (далі – Закон № 2262-ХІІ) в розмірі 80 % грошового забезпечення.
Рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 у справі № 380/11979/21 адміністративний позов ОСОБА_1 задоволено повністю: визнано протиправними дії Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо відмови у здійсненні перерахунку пенсії ОСОБА_1 на підставі довідки від 20.05.2021 № 502 про розмір грошового забезпечення, виданої Державною установою «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Львівській області» для перерахунку пенсії з 01.12.2019; зобов`язано Головне управління Пенсійного фонду України у Львівській області здійснити перерахунок пенсії ОСОБА_1 з 01.12.2019 на підставі оновленої довідки від 20.05.2021 за № 502 про розмір грошового забезпечення, виданої Державною установою «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Львівській області» відповідно до вимог статей 43 і 63 Закону № 2262-ХІІ, з врахуванням положень постанови Кабінету Міністрів України від 13.02.2008 № 45 «Про затвердження Порядку перерахунку пенсій, призначених відповідно до Закону України «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб» та постанови Кабінету Міністрів України від 11.11.2015 № 988 «Про грошове забезпечення поліцейських Національної поліції», із обов`язковим з урахуванням основних та додаткових видів грошового забезпечення (надбавки, доплати, підвищення) та премії, виходячи з відсоткового значення основного розміру пенсії, обчисленого при її призначенні відповідно до наявної у позивача вислуги років, та здійснити виплату з урахуванням виплачених сум.
31.03.2022 позивачем подано заяву до Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області щодо проведення перерахунку та виплати пенсії на виконання рішення суду від 22.11.2021 у справі № 380/11979/21.
Листом від 01.04.2022 №3976-4138/В-53/8-1300/22 відповідач повідомив ОСОБА_1 , що на виконання вищевказаного рішення суду Головним управлінням Пенсійного фонду України у Львівській області проведено перерахунок пенсії позивача з 01.12.2019 на підставі довідки від 20.05.2021 за № 502, виходячи з розміру 71% сум грошового забезпечення та із застосуванням обмеження максимальним розміром пенсії.
Задовольняючи частково позов, суд першої інстанції виходив з того, що обмеження відповідачем пенсії максимальним розміром є протиправним, оскільки частина сьома статті 43 Закону №2262-ХІІ, якою було передбачено обмеження пенсій максимальним розміром, втратила чинність з дня ухвалення рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 №7-рп/2016.
Апеляційний суд, перевіривши правильність застосування судом першої інстанції норм матеріального права в межах доводів та вимог апеляційної скарги відповідно частини першої статті 308 Кодексу адміністративного судочинства України, погоджується з таким висновком суду першої інстанції з огляду на наступне.
Частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов`язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Стаття 46 Конституції України передбачає, що громадяни мають право на соціальний захист, що включає право на забезпечення їх у разі повної, часткової або тимчасової втрати працездатності, втрати годувальника, безробіття з незалежних від них обставин, а також у старості та в інших випадках, передбачених законом.
Спеціальним законом, який регулює правовідносини у сфері пенсійного забезпечення громадян України із числа осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ, є Закон № 2262-ХІІ.
Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, вперше введено в дію Законом України від 08.07.2011 № 3668-VI «Про заходи щодо законодавчого забезпечення реформування пенсійної системи» (далі – Закон № 3668-VI), який набрав законної сили 01.10.2011.
Відповідно до положень статті 2 Закону № 3668-VI максимальний розмір пенсії (крім пенсійних виплат, що здійснюються з Накопичувального пенсійного фонду) або щомісячного довічного грошового утримання (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною), призначених (перерахованих) відповідно до Митного кодексу України, законів України «Про державну службу», «Про прокуратуру», «Про статус народного депутата України», «Про Національний банк України», «Про Кабінет Міністрів України», «Про дипломатичну службу», «Про службу в органах місцевого самоврядування», «Про судову експертизу», «Про статус і соціальний захист громадян, як постраждали внаслідок Чорнобильської катастрофи», «Про державну підтримку засобів масової інформації та соціальний захист журналістів», «Про наукову і науково-технічну діяльність», «Про пенсійне забезпечення осіб, звільнених з військової служби, та деяких інших осіб», «Про загальнообов`язкове державне пенсійне страхування», «Про пенсійне забезпечення», «Про судоустрій і статус суддів», Постанови Верховної Ради України від 13 жовтня 1995 року «Про затвердження Положення про помічника-консультанта народного депутата України», не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Водночас Законом № 3668-VI внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, яку викладено в редакції Закону № 3668-VI, а саме: максимальний розмір пенсії (з урахуванням надбавок, підвищень, додаткової пенсії, цільової грошової допомоги, пенсії за особливі заслуги перед Україною, індексації та інших доплат до пенсії, встановлених законодавством, крім доплати до надбавок окремим категоріям осіб, які мають особливі заслуги перед Батьківщиною) не може перевищувати десяти прожиткових мінімумів, установлених для осіб, які втратили працездатність.
Рішенням Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 визнано такими, що не відповідають Конституції України (є неконституційними), положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
Згідно з пунктом 2 резолютивної частини вказаного Рішення положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, які визнані неконституційними, втрачають чинність з дня ухвалення Конституційним Судом України цього Рішення, тобто 20.12.2016.
Конституційний Суд України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016, яким визнав таким, що не відповідають статті 17 Конституції України, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262, виходив із того, що норми-принципи частини п`ятої статті 17 Конституції України щодо забезпечення державою соціального захисту громадян України, які перебувають на службі у Збройних Силах України та в інших військових формуваннях, а також членів їхніх сімей є пріоритетними та мають безумовний характер. Тобто заходи, спрямовані на забезпечення державою соціального захисту вказаної категорії осіб, зокрема у зв`язку з економічною доцільністю, соціально-економічними обставинами не можуть бути скасовані чи звужені. При цьому, Конституційний Суд України стверджує, що обмеження максимального розміру пенсії, призначеної особам, яким право на пенсійне забезпечення встановлене Законом № 2262-ХІІ, порушує суть конституційних гарантій щодо безумовного забезпечення соціального захисту осіб, передбачених частиною п`ятою статті 17 Конституції України, які зобов`язані захищати суверенітет, територіальну цілісність і недоторканність України.
Обмеження граничного розміру пенсії, призначеної на підставі Закону № 2262-XII, десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, введено в дію Законом № 3668-VI, яким внесено зміни у статтю 43 Закону № 2262-XII, шляхом викладення її в редакції Закону № 3668-VI.
Тобто, положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII та положення частини першої статті 2 Закону № 3668-VІ (у частині поширення її дії на Закон № 2262-ХІІ), прийняті одночасно для регулювання одних і тих самих правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсій, призначених відповідно до Закону № 2262-XII) та є однаковими за змістом.
Конституційним Судом України у Рішенні від 20.12.2016 № 7-рп/2016 надано оцінку правовому регулюванню спірних правовідносин (обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців) та визнано таким, що не відповідає статті 17 Конституції України положення частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII.
При цьому положення статті 2 Закону № 3668-VI (у частині поширення її дії на Закон № 2262-XII), які дублюють зміст частини сьомої статті 43 Закону № 2262-XII, тобто є однопредметними правовими нормами, які прийняті одночасно для регулювання спірних правовідносин - змін не зазнали та передбачали обмеження максимальним розміром пенсії військовослужбовців, осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ.
Тобто, на момент виникнення спірних правовідносин була наявна колізія між Законом № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016 та Законом № 3668-VI - у частині обмеження максимальним розміром пенсії осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ.
При цьому, суб`єктом владних повноважень у спірних правовідносинах надано перевагу найменш сприятливому для позивача підходу та застосовано положення статті 2 Закону № 3668-VI.
Оскільки норми вказаних законів неоднаково регулюють правовідносини щодо пенсійного забезпечення військовослужбовців та осіб, які перебували на службі в органах внутрішніх справ, у частині обмеження їх пенсії максимальним розміром, колегія суддів доходить висновку, що вони суперечать один одному.
Європейський суд з прав людини (далі - ЄСПЛ) у пунктах 52, 56 рішення від 14.10.2010 у справі «Щокін проти України» зазначив, що тлумачення й застосування національного законодавства є прерогативою національних органів. Суд, однак, зобов`язаний переконатися в тому, що спосіб, у який тлумачиться й застосовується національне законодавство, призводить до наслідків, сумісних із принципами Конвенції з погляду тлумачення їх у світлі практики Суду. На думку ЄСПЛ, відсутність у національному законодавстві необхідної чіткості та точності, які передбачали можливість різного тлумачення, порушує вимогу «якості закону», передбачену Конвенцією, і не забезпечує адекватний захист від свавільного втручання публічних органів державної влади в майнові права заявника. Таким чином, у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Водночас положеннями статті 6 КАС України встановлено, що суд при вирішенні справи керується принципом верховенства права, відповідно до якого зокрема людина, її права та свободи визнаються найвищими цінностями та визначають зміст і спрямованість діяльності держави. Суд застосовує принцип верховенства права з урахуванням судової практики ЄСПЛ. Звернення до адміністративного суду для захисту прав і свобод людини і громадянина безпосередньо на підставі Конституції України гарантується.
Велика Палата Верховного Суду у постанові від 06.11.2018 у справі № 812/292/18 зазначила, що норми законодавства, які допускають неоднозначне або множинне тлумачення, завжди трактуються на користь особи.
У постанові від 13.02.2019, що винесена Великою Палатою Верховного Суду у зразковій справі № 822/524/18, із посиланням на положення статей 1, 8, 92 Конституції України, а також на статтю 9 Міжнародного пакту про економічні, соціальні і культурні права зроблено висновок, що у випадку існування неоднозначного або множинного тлумачення прав та обов`язків особи в національному законодавстві, наявність у національному законодавстві правових «прогалин» щодо захисту прав людини та основних свобод, зокрема, у сфері пенсійного забезпечення, органи державної влади зобов`язані застосувати підхід, який був би найбільш сприятливим для особи.
Зважаючи на викладене, у цій справі застосуванню підлягають норми Закону № 2262-XII з урахуванням Рішення Конституційного Суду України від 20.12.2016 № 7-рп/2016, а не норми Закону № 3668-VI.
Аналогічний правовий висновок зроблено Верховним Судом у постанові від 16.12.2021 у справі № 400/2085/19.
Тому обмеження Головним управлінням Пенсійного фонду України у Львівській області максимального розміру пенсії ОСОБА_1 , право на пенсійне забезпечення якого встановлене Законом № 2262-ХІІ, є протиправним.
Враховуючи викладене, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції про обґрунтованість позову ОСОБА_1 та наявність підстав для його задоволення шляхом визнання протиправними дій відповідача щодо застосування з 01.12.2019 при розрахунку пенсії позивача обмеження максимального розміру пенсії десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, та зобов`язання відповідача здійснити з 01.12.2019 нарахування та виплату пенсії позивача без обмеження максимальним розміром десятьма прожитковими мінімумами, установленими для осіб, які втратили працездатність, із урахуванням виплачених сум.
Що стосується доводів відповідача про відсутність підстав для перерахунку пенсії ОСОБА_1 на підставі довідки Державної установи «Територіальне медичне об`єднання Міністерства внутрішніх справ України по Львівській області» від 20.05.2021 № 505, то такі є безпідставними, оскільки не стосуються предмету спору у даній справі, а право позивача на перерахунок та виплату пенсії з 01.12.2019 на підставі вказаної довідки встановлено рішенням Львівського окружного адміністративного суду від 22.11.2021 у справі № 380/11979/21, яке набрало законної сили.
Також апеляційний суд звертає увагу, що у постанові Великої Палати Верховного Суду від 16.10.2019 у зразковій справі № 240/5401/18 сформовано правовий висновок, згідно з яким при перерахунку пенсії відповідно до статті 63 Закону № 2262-ХІІ на підставі постанови Кабінету Міністрів України від 21.02.2018 № 103 «Про перерахунок пенсій особам, які звільнені з військової служби, та деяким іншим категоріям осіб» відсутні підстави для застосування механізму нового обчислення пенсії із застосуванням норм частини другої статті 13 указаного Закону, яка застосовується саме при призначенні пенсії. Тому при перерахунку пенсії змінною величиною є лише розмір грошового забезпечення, натомість відсоткове значення розміру основної пенсії, яке обчислювалося при її призначенні відповідно до наявної у позивача вислуги років, є незмінним.
Згідно зі статтею 22 Конституції України права і свободи людини, закріплені Конституцією України, не є вичерпними. Конституційні права і свободи гарантуються і не можуть бути скасовані. При прийнятті нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих прав і свобод.
У рішенні Конституційного Суду України від 22.05.2018 №5-р/2018 Суд зазначив, що відповідно до пункту 1 частини першої статті 92 Конституції України виключно законами України визначаються права і свободи людини, гарантії цих прав і свобод. Але, визначаючи їх, законодавець може лише розширювати, а не звужувати, зміст конституційних прав і свобод та встановлювати механізми їх здійснення. Положення частини третьої статті 22 Конституції України необхідно розуміти так, що при ухваленні нових законів або внесенні змін до чинних законів не допускається звуження змісту та обсягу існуючих конституційних прав і свобод людини, якщо таке звуження призводить до порушення їх сутності.
Зважаючи на викладене, враховуючи те, що позивачу призначено пенсію у розмірі 80 % відповідних сум грошового забезпечення, відсутні підстави для застосування механізму нового обчислення пенсії із застосуванням норм статті 13 Закону № 2262-ХІІ, яка застосовується саме при призначенні пенсії, так як при перерахунку пенсії змінною величиною є лише розмір грошового забезпечення, натомість відсоткове значення розміру основної пенсії, яке обчислювалося при її призначенні відповідно до наявної у позивача вислуги років чи у зв`язку із збільшенням його в силу змін законодавства, є незмінним у бік зменшення.
Вказаної позиції дотримується і Верховний Суд у постанові від 23.06.2021 року у справі № 140/392/19.
Таким чином, колегія суддів погоджується з висновком суду першої інстанції щодо протиправного зменшення розміру перерахованої позивачу пенсії з 80 % до 71 % відповідного грошового забезпечення. Ті обставини, що відбулись зміни у законодавстві, жодним чином не впливають на характер спірних правовідносин.
Крім того, колегія суддів враховує позицію Європейського суду з прав людини (в аспекті оцінки аргументів учасників справи), сформовану в рішенні у справі «Серявін та інші проти України» (№ 4909/04): згідно з його усталеною практикою, яка відображає принцип, пов`язаний з належним здійсненням правосуддя, у рішеннях судів та інших органів з вирішення спорів мають бути належним чином зазначені підстави, на яких вони ґрунтуються; хоча пункт 1 статті 6 Конвенції зобов`язує суди обґрунтовувати свої рішення, його не можна тлумачити як такий, що вимагає детальної відповіді на кожен аргумент; міра, до якої суд має виконати обов`язок щодо обґрунтування рішення, може бути різною в залежності від характеру рішення (рішення у справі Руїс Торіха проти Іспанії (Ruiz Torija v. Spain) № 303-A, пункт 29).
За наведених обставин, апеляційний суд вважає, що доводи апеляційної скарги висновків суду першої інстанції не спростовують і не дають підстав для висновку про порушення судом першої інстанції норм матеріального або процесуального права, що відповідно до статті 316 Кодексу адміністративного судочинства України є підставою для залишення апеляційної скарги без задоволення, а рішення суду - без змін.
З огляду на результат апеляційного розгляду та відсутність документально підтверджених судових витрат, понесених учасниками справи у зв`язку з переглядом справи в суді апеляційної інстанції, відповідно до частини шостої статті 139 Кодексу адміністративного судочинства України розподіл судових витрат судом не змінюється.
Керуючись статтями 311, 315, 316, 321, 322, 325 Кодексу адміністративного судочинства України, -

                                                П О С Т А Н О В И В :

Апеляційну скаргу Головного управління Пенсійного фонду України у Львівській області залишити без задоволення, а рішення Львівського окружного адміністративного суду від 02 серпня 2022 року у справі № 380/6182/22 - без змін.
Постанова набирає законної сили з дати її прийняття та не може бути оскаржена, крім випадків, передбачених пунктом 2 частини п`ятої статті 328 Кодексу адміністративного судочинства України.  

Головуючий суддя	 	Л. П. Іщук 	
судді	 	Т. В. Онишкевич 	
 	 	Н. М. Судова-Хомюк  	
Повне судове рішення складено 06.12.2022