ТРЕТІЙ АПЕЛЯЦІЙНИЙ АДМІНІСТРАТИВНИЙ СУД
П О С Т А Н О В А
і м е н е м  У к р а ї н и

27 жовтня 2022 року 	м. Дніпро	справа № 280/5606/21	

          Третій апеляційний адміністративний суд у складі колегії суддів: 
          головуючого - судді  Лукманової О.М. (доповідач),
          суддів:  Божко Л.А., Дурасової Ю.В.,     
розглянувши у порядку письмового провадження в м. Дніпрі апеляційну скаргу  Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області на рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05.07.2022 року (суддя Садовий І.В., м. Запоріжжя, повний текст рішення виготовлено 05.07.2022 року) у адміністративній справі №280/5606/21за позовом Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області про визнання дій протиправними та зобов`язання вчинити певні дії, суд – 

в с т а н о в и в:
          У липні 2021 року Територіальне управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області (далі по тексту – позивач, ТУ ДСА України в Запорізькій області) звернулося до суду з позовом до Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області (далі по тексту – відповідач), в якому просило визнати протиправними дії відповідача під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності за період з 01.01.2019 року по 31.12.2020 року в частині включення до акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Запорізькій області від 25.05.2021 року №08.08-20/7 висновків про недотримання (порушення) вимог: ч.6 ст.20 Бюджетного кодексу України, п.22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228, ч.10 ст.135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», вимог абз.2 п.1 ч.1 ст.4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування», п.29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228; зобов`язати відповідача виключити з акту ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Запорізькій області від 25.05.2021 року №08.08-20/7 положення щодо недотримання (порушення) вимог: ч.6 ст.20 Бюджетного кодексу України, п.22 Порядку складання, розгляду, затвердження та основні вимоги до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228, ч.10 ст.135 Закону України «Про судоустрій і статус суддів», вимог абз.2 п.1 ч.1 ст.4 Закону України «Про збір та облік єдиного внеску на загальнообов`язкове державне соціальне страхування», п.29 Порядку складання, розгляду, затвердження та основних вимог до виконання кошторисів бюджетних установ, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 28.02.2002 року №228.
Ухвалою Запорізького окружного адміністративного суду від 09.07.2021 року у відкритті провадження в адміністративній справі №280/5606/21 відмовлено. 
Постановою Третього апеляційного адміністративного суду від 18.11.2021 року ухвалу Запорізького окружного адміністративного суду від 09.07.2021 року в адміністративній справі №280/5606/21 скасовано та справу направлено для продовження розгляду до Запорізького окружного адміністративного суду.
Рішенням Запорізького окружного адміністративного суду від 05.07.2022 року у задоволенні позовних вимог відмовлено.
З рішенням суду першої інстанції не погодилось ТУ ДСА України в Запорізькій області та подало апеляційну скаргу, в якій просило скасувати рішення суду та прийняти нове, яким задовольнити позовні вимоги. Свої вимоги обґрунтувало тим, що судом неповно з`ясовано обставини справи, що мають значення для справи та неправильно застосовано норми матеріального та процесуального права. Апелянт зазначив, що предметом оскарження є дії фахівців Управління під час проведення ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності, а не сам акт ревізії; ст.13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачає оскарження дій службової особи, які пов`язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії). Апелянт вважає, що під час проведення ревізії фахівцями Управління вчинено дії, які полягають у перевищенні повноважень службовою особою, а саме – тлумачення норм права, що призвело до включення до акту висновків щодо порушення певних норм законодавства; фахівцями Управління проігноровано нормативні акти та фактичні обставини, які свідчать про дотримання позивачем норм законодавства під час виконання функцій, покладених на нього законом. Апелянт вважав, що між сторонами існує спір з приводу дій фахівців Управління щодо тлумачення норм матеріального права, які призвели до включення до акту протиправних висновків, які у подальшому породжують для позивача правові наслідки.  Апелянт зазначав, що відповідач має статус суб`єкта владних повноважень, а характер правовідносин, дії, які оскаржує позивач, вчинені відповідачем під час виконання ним своїх владних функцій; відмова у задоволенні позову з формальних причин є підставою для реалізації результатів проведеної ревізії та позивач фактично позбавляється права на захист своїх порушених прав. 
Перевіривши матеріали справи, законність і обґрунтованість рішення суду першої інстанції в межах доводів апеляційної скарги, колегія суддів вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню з наступних підстав.
Відмовляючи у задоволенні позовних вимог, суд першої інстанції виходив з того, що відповідно до п.8.17 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2021 року, на підставі направлень на проведення ревізії фахівцями Управління Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області з 25.022021 року по 25.05.2021 року було проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Запорізькій області за період з 01.01.2019 року по 31.12.2020 року, за результатами якої 25.05.2021 року було складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області №08.08-20/7, відповідно до висновків якого встановлено порушень на загальну суму 1891663,16грн., саме: зайві витрати коштів на сплату єдиного внеску, який нараховано на суму винагороди присяжним за час виконання ними обов`язків у суді, що не належить до складових заробітної плати та відповідно не є базою для нарахування єдиного внеску на загальну суму 451477,53 грн.; зайво нараховано та виплачено доплат до посадового окладу суддів на суму 1220 987,64 грн. та сплачено єдиного внеску на суму 160465,11 грн.; завищення вартості виконаних будівельних робіт на загальну суму 58 732,88 грн., які усунуті в ході ревізії; завищення (відсутність) потреби в коштах на придбання паперу, конвертів, оплату комунальних послуг, а також здійснення видатків за КЕКВ 2800 «Інші поточні видатки» на суму 17057,56 грн. За результатами ревізії Управлінням з метою повного усунення виявлених ревізією порушень на адресу ТУ ДСА України в Запорізькій області 09.07.2021 року направлено вимогу від 09.07.2021 № 0408008-15/2661-2021, яка оскаржена у судовому порядку (справа № 280/9618/21, розгляд справи зупинено до набрання законної сили рішенням суду у цій справі). Суд вирішуючи спір по суті, керувався Законом України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні», згідно ч.1 ст.4, п.2 ч.1 ст.8, пунктів 1, 7, 10 ч.1 ст.10 яких   інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті. Орган державного фінансового контролю розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому. органу державного фінансового контролю надається право перевіряти у підконтрольних установах грошові та бухгалтерські документи, звіти, кошториси й інші документи, що підтверджують надходження і витрачання коштів та матеріальних цінностей, проводити перевірки фактичної наявності цінностей (грошових сум, цінних паперів, сировини, матеріалів, готової продукції, устаткування тощо); пред`являти керівникам та іншим службовим особам підконтрольних установ, що ревізуються, вимоги щодо усунення виявлених порушень законодавства з питань збереження і використання державної власності та фінансів; звертатися до суду в інтересах держави, якщо підконтрольною установою не забезпечено виконання вимог щодо усунення виявлених ревізією порушень законодавства з питань збереження і використання активів. Суд керувався Положенням про Державну аудиторську службу, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 03.02.2016 року №43 та Положенням про Східний офіс Держаудитслужби, затвердженим наказом Держаудитслужби від 02.06.2016 року №23, Порядком проведення інспектування Держаудитслужбою, її міжрегіональними територіальними органами, затвердженим постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550, відповідно до яких Держаудитслужба є центральним органом виконавчої влади, діяльність якого спрямовується і координується Кабінетом Міністрів України та який забезпечує формування і реалізує державну політику у сфері державного фінансового контролю. Держаудитслужба реалізує державний фінансовий контроль через здійснення: державного фінансового аудиту; перевірки державних закупівель; інспектування (ревізії). Інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Суд керувався ч.1 ст.2 КАС України, згідно якої завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень та зробив висновок, що дії службової особи щодо включення до акта певних висновків не можуть бути предметом розгляду у суді, оскільки відповідно до п.3 Порядку проведення інспектування державною контрольно-ревізійною службою, затвердженого постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року № 550 (у редакції, чинній на час виникнення спірних відносин), заперечення, зауваження до акта ревізії (за їх наявності) та висновки на них є невід 'ємною частиною акта, отже, дії, пов`язані з включенням до акта висновків, є обов`язковими, тоді як самі висновки такими не є. Суд зазначив, що, хоча ст.13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачає оскарження дій службової особи, які пов`язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), однак це стосується дії чи бездіяльності службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи, а тому акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ст.17 КАС, не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Відсутність спірних відносин, в свою чергу, виключає можливість звернення до суду, оскільки відсутнє право, що підлягає судовому захисту. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог податкового, валютного та іншого законодавства суб`єктами господарювання, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта. З огляду на зазначене, обов`язковою ознакою дій суб`єкта владних повноважень, які можуть бути оскаржені до суду, є те, що вони безпосередньо породжують певні правові наслідки для суб`єктів відповідних правовідносин і мають обов`язковий характер. Висновки на заперечення до акту ревізії, є невід 'ємною частиною акта, та не породжують обов`язкових юридичних наслідків, проте, є документом, що фіксує певні факти і обставини, які можуть стати підставою для вимоги контролюючого органу на адресу підконтрольного суб`єкту або для здійснення цим органом самостійно заходів до усунення виявлених порушень законодавства шляхом звернення до суду в інтересах держави, яка була  09.07.2021 року направлена на адресу ТУ ДСА України в Запорізькій області та яка оскаржується у судовому порядку у справі №280/9618/21.
Матеріалами справи встановлено, що відповідно до п.8.17 Плану проведення заходів державного фінансового контролю Державної аудиторської служби України на І квартал 2021 року, на підставі направлень на проведення ревізії з 25.02.2021 року по 25.05.2021 року було проведено планову ревізію окремих питань фінансово-господарської діяльності ТУ ДСА України в Запорізькій області за період з 01.01.2019 року по 31.12.2020 року, за результатами якої Управлінням Східного офісу Держаудитслужби в Запорізькій області 25.05.021 року складено акт ревізії окремих питань фінансово-господарської діяльності Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області №08.08-20/7, відповідно до висновків встановлено порушення на загальну суму 1891663,16грн., зокрема:  зайві витрати коштів на сплату єдиного внеску, який нараховано на суму винагороди присяжним за час виконання ними обов`язків у суді, що не належить до складових заробітної плати та відповідно не є базою для нарахування єдиного внеску на загальну суму 451477,53 грн.; зайво нараховано та виплачено доплат до посадового окладу суддів на суму 1220987,64 грн. та сплачено єдиного внеску на суму 160465,11 грн.; завищення (відсутність) потреби в коштах на придбання паперу, конвертів, оплату комунальних послуг, а також здійснення видатків за КЕКВ 2800 «Інші поточні видатки» на суму 17057,56 грн.
Встановлено, що за результатами ревізії Управлінням з метою повного усунення виявлених ревізією порушень на адресу ТУ ДСА України в Запорізькій області 09.07.2021 року направлено вимогу №0408008-15/2661-2021, яка оскаржена ТУ ДСА України в Запорізькій області у судовому порядку; справа №280/9618/21, розгляд якої зупинено до набрання законної сили рішенням суду у цій справі.
Відповідно до ч.1 ст.4, п.2 ч.1 ст.8 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» інспектування здійснюється органом державного фінансового контролю у формі ревізії та полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності підконтрольної установи, яка повинна забезпечувати виявлення наявних фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Результати ревізії викладаються в акті.   орган державного фінансового контролю розробляє пропозиції щодо усунення виявлених недоліків і порушень та запобігання їм у подальшому.
Встановлено, що Східний офіс Держаудитслужби здійснює свої повноваження відповідно до наказу Державної аудиторської служби України від 02.06.2016 року №23, згідно до якого основним завданням офісу є реалізація повноважень Державної аудиторської служби України на території Дніпропетровської, Донецької, Запорізької та Кіровоградської областей.
Відповідно до пунктів 2, 3, 35 Порядку проведення інспектування Державною аудиторською службою, її міжрегіональними територіальними органами затвердженого   постановою Кабінету Міністрів України від 20.04.2006 року №550 інспектування полягає у документальній і фактичній перевірці певного комплексу або окремих питань фінансово-господарської діяльності об`єкта контролю і проводиться у формі ревізії, яка повинна забезпечувати виявлення фактів порушення законодавства, встановлення винних у їх допущенні посадових і матеріально відповідальних осіб. Акт ревізії - документ, який складається посадовими особами органу державного фінансового контролю, що проводили ревізію, фіксує факт її проведення та результати. Результати ревізії оформляються актом, який складається на паперовому носії державною мовою і повинен мати наскрізну нумерацію сторінок. На першому аркуші акта ревізії, який оформляється на бланку контролюючого органу, зазначається назва документа (акт), дата і номер, місце складення (назва міста, села чи селища). Акт ревізії містить: вступну частину, констатуючу частину, в якій наведено інформацію про результати ревізії в розрізі кожного питання програми із зазначенням, за який період, яким способом (вибірковим, суцільним) та за якими документами перевірено ці питання, висновок про наявність або відсутність порушень законодавства, а також у разі наявності визначений в установленому законодавством порядку розмір збитків, завданих державі чи об`єкту контролю внаслідок таких порушень. Виявлені допущені об`єктом контролю порушення законодавства, контроль за дотриманням якого віднесено до компетенції контролюючого органу, фіксуються в констатуючій частині акта ревізії з обов`язковим посиланням на норми законів чи інших нормативно-правових актів, які порушено, та зазначенням винних у їх допущенні осіб.
Відповідно до ч.1 ст.2, ч.1 ст.5 КАС України завданням адміністративного судочинства є справедливе, неупереджене та своєчасне вирішення судом спорів у сфері публічно-правових відносин з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. Кожна особа має право в порядку, встановленому цим Кодексом, звернутися до адміністративного суду, якщо вважає, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси.
З системного аналізу вище приведеного процесуального законодавства вбачається, що предметом розгляду адміністративним судом є спір у сфері публічно-правових відносин, при цьому обов`язковим є реальне порушення прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень. При цьому сторона може вважати, що рішенням, дією чи бездіяльністю суб`єкта владних повноважень порушені її права, свободи або законні інтереси, однак обов`язок суду з метою ефективного захисту прав, свобод та інтересів фізичних осіб, прав та інтересів юридичних осіб від порушень з боку суб`єктів владних повноважень, встановити чи є такі порушення.
Враховуючи обставини справи та законодавство, яке регулює спірні правовідносини, суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції та вважає, що акт перевірки, в якому відображено узагальнений опис виявлених перевіркою порушень законодавства, що в свою чергу відповідає встановленим правилам складання акта перевірки, не є правовим документом, який встановлює відповідальність ТУ ДСА України в Запорізькій області; акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні статті 17 КАС України, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. Акт перевірки є носієм доказової інформації про виявлені контролюючим органом порушення вимог законодавства, документом, на підставі якого приймається відповідне рішення контролюючого органу, а тому оцінка акта, в тому числі й оцінка дій службових осіб контролюючого органу щодо його складання, викладення у ньому висновків перевірки, може бути надана судом при вирішенні спору щодо оскарження рішення, прийнятого на підставі такого акта. З огляду на це, суд апеляційної інстанції критично відноситься до твердження ТУ ДСА України в Запорізькій області про те, що відмова у задоволенні позову з формальних причин є підставою для реалізації результатів проведеної ревізії та позивач фактично позбавляється права на захист своїх порушених прав, оскільки ним оскаржено вимогу, прийняту за результатами перевірки (ревізії), у судовому порядку. 
Суд апеляційної інстанції погоджується з висновками суду першої інстанції про те, що норма ст.13 Закону України «Про основні засади здійснення державного фінансового контролю в Україні» передбачає оскарження дій службової особи, які пов`язані з порушенням порядку проведення перевірки (ревізії), це стосується дії чи бездіяльності службових осіб, якщо вони обмежують чи порушують права, свободи чи законні інтереси особи, а тому акт перевірки не є рішенням суб`єкта владних повноважень у розумінні ст.17 КАС, оскільки не зумовлює виникнення будь-яких прав і обов`язків для осіб, робота (діяльність) яких перевірялися, тому його висновки не можуть бути предметом спору. 
Суд апеляційної інстанції критично відноситься до твердження ТУ ДСА України в Запорізькій області про те, що його права порушені діями фахівців Управління щодо невірного тлумачення норм матеріального права, у зв`язку з чим було зроблено невірні висновки в акті ревізії. Суд зазначає, що ці обставини перевіряються при розгляді справи про оскарження рішення контролюючого органу і їм у сукупності з іншими доводами надається оцінка.
Суд апеляційної інстанції зазначає, що наявність у відповідача статусу суб`єкта владних повноважень недостатньо для визначення спору як адміністративного, оскільки необхідно враховувати характер спору та наявність порушеного права. 
Відповідно до ч.5 ст.242 КАС України, суд апеляційної інстанції вирішуючи спір, керується судовою практикою, викладеною у постановах Верховного Суду від 31.08.018 року у справі №826/11213/15 та від 04.02.2020 року у справі №820/2786/16.
Враховуючи вище викладене, суд апеляційної інстанції вважає, що апеляційна скарга не підлягає задоволенню, рішення суду першої інстанції слід залишити без задоволення, як таке, що прийняте з додержанням норм матеріального та процесуального права.
Керуючись статтями 315, 316, 321, 322 КАС України, суд – 

п о с т а н о в и в:
Апеляційну скаргу  Територіального управління Державної судової адміністрації України в Запорізькій області – залишити без задоволення.
Рішення Запорізького окружного адміністративного суду від 05.07.2022 року у адміністративній справі №280/5606/21- залишити без змін.
адміністративного суду набирає законної сили з дати її прийняття та може бути оскаржена в касаційному порядку до Верховного Суду протягом тридцяти днів з дня її проголошення у порядку статей 328, 329 КАС України.  
   
Головуючий - суддя                                                                      О.М. Лукманова 

                               суддя                                                                      Л.А. Божко 

                               суддя                                                                      Ю. В. Дурасова